Избирательное право России. Курс лекций

11.3. Отличие предвыборной агитации от информирования избирателей о выборах

совой информации, что нарушает право на свободные выборы, т.е. ст. 3, 29 и 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Постановлением от 30 октября 2003 г. № 15-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ подп. «ж» п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона, который относил к предвыборной агитации иные, кроме перечисленных в п. 2 этой статьи, действия. Другие оспаривавшиеся положения данного Федерального закона признаны соответствующими Конституции РФ в толковании данном Судом. По сути, Конституционный Суд РФ наполнил их новым содержанием, что оказало значительное влияние на характер избирательных кампаний, деятельность избирательных комиссий и судебную практику.

Конституционный Суд РФ заявил, что представители организаций средств массовой информации не должны являться субъектами агитационной деятельности, а вправе в силу ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав только информировать о выборах. Выборы могут быть свободными только тогда, когда реально гарантировано право на объективную информацию. Требование объективности и достоверности на предвыборную агитацию не распространяется.

В целях защиты права на свободные выборы, которые согласно позиции Конституционного Суда РФ являются одной из основ конституционного строя, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации может быть ограничена федеральным законом, но такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными, не затрагивать само существо конституционного права. Для этого норма должна быть определенной, не допускающей расширительного толкования. Признанный не соответствующим Конституции РФ подп. «ж» п. 2 ст. 48 названного Федерального закона относит к агитации и иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, списков кандидатов.

Конституционный Суд РФ считает, что указанное положение создает возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности средств массовой информации как нарушающей установленный для них запрет на проведение предвыборной агитации. Это ограничивает свободу средств массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

131

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что информирование любого характера в период выборов, как и агитация, могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор. Посредством информирования о выборах, как и через агитацию, осуществляется воздействие на формирование воли избирателей, но между этими явлениями нет содержательных различий, они различаются только целевой установкой, которая носит субъективный характер.

Таким образом, правовая позиция Конституционного Суда РФ состоит в том, что различие между информированием избирателей и предвыборной агитацией — в специальной цели: склонить избирателей в определенную сторону. В противном случае граница стирается, что повлекло бы ограничение конституционных гарантий свободы слова и информации, нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Суды и иные правоприменительные органы должны выявить наличие или отсутствие «непосредственно агитационной цели». Умысел при незаконной агитации «заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия» и не может охватывать ее последствия. Иначе говоря, информирование в средствах массовой информации даже о призывах голосовать «за» или «против» не является агитацией. Сами по себе действия, указанные в п. 2 ст. 48 названного Федерального закона, являются разновидностью выражения мнений. Внешнее сходство по форме не является доказательством наличия агитации.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П серьезно повлияло на практику квалификации агитации в средствах массовой информации. Кроме того, в 2005 г. избирательный закон расширил возможности СМИ влиять на формирование воли избирателей, минуя институт предвыборной агитации. Статья 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан была дополнена п. 2.1, согласно которому для признания действий СМИ предвыборной агитацией необходима неоднократность их совершения всякий раз с агитационной целью. Согласно этой норме даже опубликование в СМИ призыва голосовать за кандидата Y априори не является предвыборной агитацией. Таковой этот призыв будет только в случае доказанности его публикации с целью побудить избирателей голосовать за названного кандидата. Если, например, корреспондент по заданию редакции был на агитационном митинге кандидата Y, где призывали голосовать за этого кандидата, и воспроизвел этот призыв в издании, то такая публикация не является предвыборной агитацией.

132

11.4.Условия, ограничения, запреты в предвыборной агитации

Внастоящее время доказать, что публикуемая СМИ информация избирателей в действительности является предвыборной агитацией чрезвычайно сложно, если газета, телерадиокомпания, другое средство массовой информации не считают его таковым.

11.4.Условия, ограничения, запреты в предвыборной

агитации

Избирательное право исходит из того, что кандидаты, избирательные объединения самостоятельны в определении содержания, форм и методов своей агитации, ее проведении и привлечении для ее проведения иных лиц (п. 4 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан). Предвыборная агитация — право, но не обязанность кандидата, избирательного объединения (кроме обязанности публикации в средствах массовой информации предвыборной программы политической партии). Практически ее ведут далеко не все кандидаты. Не исключены случаи, когда кандидат регистрируется в качестве такового только для предотвращения введения конкурентами в действие технологии отмены голосования посредством снятия с выборов своих кандидатур. В дальнейшем он не ведет никакой предвыборной агитации. Другой крайностью являются известные на муниципальных выборах случаи игнорирования всякой предвыборной агитации уверенным в своей победе известным человеком. На практике предвыборная агитация может быть как рутинной работой только самого кандидата, избирательного объединения, так и весьма многогранной, яркой и креативной деятельностью большого числа людей.

Избирательное право устанавливает условия, ограничения и запреты при проведении предвыборной агитации (ст. 49–54, 56 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан). Из трех названных терминов избирательное законодательство в части регламентации предвыборной агитации чаще всего обращается к первому. Из 8 непосредственно посвященных предвыборной агитации статей ФЗ об основных гарантиях избирательных прав 5 закрепляют те или иные ее условия.

Кроме общих рассуждений (ограничение отличается от запрета как часть от целого, а условие можно рассматривать как элемент гарантии избирательного права), провести строгие различия между тремя названными явлениями трудно даже чисто теоретически. Практически условия, ограничения и запреты сводятся к неким обстоятельст-

133

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

вам, которые как предшествуют агитации (например, необходимость уведомления избирательной комиссии как одно из условий получения юридическим лицом права на изготовление печатных агитационных материалов), так и должны соблюдаться при ее проведении (например, равные для всех кандидатов запреты нарушения законодательства об интеллектуальной собственности). Чаще всего происходит игра формулировок. Так, например, ст. 50 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав посвящена общим условиям агитации в СМИ, а в ее п. 2 содержится адресованный конкурентам запрет агитации за других кандидатов, избирательных объединений. Весьма показательна ст. 56 названного Федерального закона. Она имеет название «Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума». Однако на самом деле большая часть ее норм содержит слова «запрещается», «не могут», «не вправе», т. е. законодатель дипломатично упаковал запреты в более мягкие формулировки. Для чистоты правоотношений и облегчения правоприменения в дальнейшем при совершенствовании избирательного законодательства целесообразно избегать дипломатических маневров подобного рода.

Условия, ограничения и запреты в агитации можно классифицировать по разным основаниям: по субъектам агитационной деятельности, по характеру (абсолютные и частичные), по содержанию, по формам и методам, по кругу привлекаемых для проведения агитации граждан, их изображений и высказываний.

Абсолютный запрет на осуществление и участие в предвыборной агитации в любой форме установлен п. 6–8 ст. 48 указанного Федерального закона в отношении иностранных граждан (кроме случаев наличия у них избирательных прав на местных выборах), молодых граждан, не достигших на день голосования полных 18 лет, органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частей, военных учреждений и организаций, благотворительных и религиозных организаций и учрежденных ими организаций, избирательных комиссий и их членов с правом решающего голоса.

Лишены агитационной правосубъектности лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав. Речь идет о лицах, злоупотребляющих свободой массовой информации. В свою очередь, названный пункт имеет очень широкое содержание. Он требует, что-

134

11.4. Условия, ограничения, запреты в предвыборной агитации

бы предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в ин- формационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не содержали призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждали к таким деяниям, а также обосновывали или оправдывали экстремизм, нарушали запреты на пропаганду нацисткой символики.

Следует обратить внимание на то, что этот перечень составлен на основе разных критериев и неполон. Целесообразно дополнить его указанием на граждан России, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда и недееспособных. Запрет на осуществление предвыборной агитации и распространение агитационных материалов следовало бы, обеспечивая беспристрастность государства, наложить не только на органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и на все другие государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные учреждения, предприятия.

Вызывает также вопросы отсутствие абсолютного запрета на проведение предвыборной агитации лицам без гражданства, российским юридическим лицам с определенным (более 30%) государственным или иностранным участием в капитале, некоммерческим организациям, которые не вправе вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов. Предлагаемое расширение перечня абсолютных запретов обусловлено либо стремлением повысить уровень беспристрастности государства и финансируемых им структур на выборах либо стремлением минимизировать иностранное влияние на выборы.

Имеются запреты и ограничения, носящие частичный характер. Например, государственным и муниципальным служащим в принципе можно проводить предвыборную агитацию, но запрещено это делать при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений — при совершении обрядов и церемоний. Лицам, занимающим государственные и муниципальные должности

135

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

и не являющимся зарегистрированными кандидатами на выборные должности, запрещено заниматься предвыборной агитацией в СМИ, но на другие формы агитации этот запрет не распространяется.

По содержанию запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных

снацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

Всилу п. 1.1 ст. 56 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав при проведении предвыборной агитации также не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных, чем указанные в п. 1 этой статьи, формах. Однако о каких иных формах идет речь, закон не уточняет. Запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.

Выборы показывают невысокую эффективность норм избирательного законодательства, запрещающих использовать преимущества должностного или служебного положения в агитационной кампании. Обычно выступления кандидатов, занимающих высокие должности в исполнительных органах власти, широко освещаемые в средствах массовой информации, квалифицируются не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителя, не имеющие отношения к выборам. При этом создается весьма позитивный образ руководителя, который, разумеется, оказывает влияние на оценку кандидата на выборную должность.

Европейский Суд по правам человека в судебном решении по делу «Гитонас и другие против Греции» (1997) сделал вывод о том, что «практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях». Думается, что принципу свободных выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией.

Избирательное право до последнего времени разрешало использовать изображения физических лиц в агитационных материалах при условии их письменного согласия, которое должно быть дано

136

Лекция 12

Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

12.1. Предвыборная агитация в СМИ

Многие исследователи справедливо считают предвыборную агитацию в СМИ наиболее эффективной по степени влияния на формирование воли избирателей. В свою очередь среди разных видов СМИ пальму первенства по влиянию на избирателей следует отдать телевидению. По этим причинам избирательное право равным образом как уделяет большое внимание регламентации предвыборной агитации в СМИ, так и, адресуя к свободе СМИ, обходит своим вниманием многие вопросы.

CМИ обязаны обеспечить кандидатам, избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации.

Условия проведения предвыборной агитации различаются в зависимости от деления СМИ на две группы: государственные, муниципальные и негосударственные с соответствующим делением внутри каждой группы по территории распространения.

К первой группе относятся СМИ, соответствующие хотя бы одному из трех признаков: 1) учреждены государственным или муниципальным органом, организацией; 2) получали бюджетные средства в течение года до дня опубликования решения о назначении выборов; 3) в уставном (складочном) капитале на день публикации решения о назначении выборов имеется доля (вклад) Российской Федерации, ее субъекта (государственные СМИ) или муниципального образования (муниципальные СМИ). Все иные СМИ относятся к числу негосударственных. Среди них особый статус при размещении агитационных материалов имеют СМИ, которые можно назвать партийными. Их учредителями являются сами кандидаты или избирательные объединения.

СМИ первой группы в принципе не только вправе, но и обязаны публиковать агитационные материалы на выборах разного уровня в соответст-

138

12.1. Предвыборная агитация в СМИ

вии с территорией распространения. Исключения из этого правила распространяются на сетевые издания, СМИ, которые учреждены исключительно для опубликования официальных материалов органов государственной власти и местного самоуправления, муниципальные СМИ в период федеральных и региональных избирательных кампаний, некоторые другие.

Перечень государственных и муниципальных СМИ формируется

государственным органом исполнительной власти, регистрирующим СМИ, представляется в организующую выборы комиссию, которая обязана его опубликовать в начале каждой избирательной кампании. Включенные в него СМИ обязаны публиковать агитационные материалы безвозмездно. Они вправе также предоставлять эфирное время, печатные площади за плату. Сведения о размере и других условиях оплаты услуг по размещению агитационных материалов должны быть опубликованы и представлены в избирательную комиссию в течение первого месяца избирательной кампании.

Избирательное право устанавливает общий объем эфирного времени и печатных площадей, которые предоставляются безвозмездно каждой телерадиокомпанией (ст. 50–52 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Предоставляя бесплатное эфирное время, избирательное право предусматривает, что не менее его половины должно приходиться на дискуссии, круглые столы и иные совместные агитационные мероприятия, обязанность, как правило, личного участия кандидатов в таких мероприятиях.

Негосударственные СМИ не предоставляют бесплатное эфирное время и печатные площади.

На них распространяется требование публикации сведений об оплате размещения агитационных материалов и представления их в организующую выборы избирательную комиссию. Непредставление этих сведений в комиссию в течение месяца после начала избирательной кампании означает отказ от участия конкретного средства массовой информации от публикации агитационных материалов в идущей избирательной кампании.

Распределение эфирного времени, печатных площадей между конкурентами происходит путем жеребьевки. По итогам жеребьевки за-

139

Лекция 12. Правовой режим отдельных видов предвыборной агитации

ключаются договоры между кандидатами, избирательными объединениями и соответствующими СМИ.

Избирательное законодательство с декабря 2006 г. практически запрещает зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям использовать эфирное время на телевидении для размещения негативной информации о других кандидатах, избирательных объединениях. Пункт 5.2 ст. 56 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, п. 7 2 ст. 69 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержат аналогичные запреты. Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Речь идет о запрете использовать эфирное время при агитации на телевидении для критики оппонентов. Однако такие действия разрешены при агитации в других формах: на радио, в листовках, во время публичных мероприятий и т. д. На практике критика оппонентов имеет место на совместных мероприятиях. Трудно представить проведение подобного мероприятия без негативных комментариев представленной оппонентом (оппонентами) информации. Однако закон не предусматривает для дискуссий, иных совместных мероприятий каких-либо исключений из перечисленных выше запретов. Содержание этих положений избирательного законодательства, конституционность которых весьма сомнительна, получило на практике весьма широкое толкование, позволяющее избирательным комиссиям, руководителям государственных органов, взаимодействующих со средствами массовой информации, вмешиваться в содержание и изложение представленного отдельными партиями, кандидатами агитационного материала. Вследствие чего нередко политические партии, кандидаты

140