Избирательное право России. Курс лекций

3.1. Понятие и система принципов избирательного права

дартами, не включая в число принципов1. Другие авторы квалифицируют их как принципы российского избирательного права2.

Как объективное избирательное право, так и права, обязанности избирателей, кандидатов, политических партий, избирательных комиссий и других субъектов избирательных правоотношений могут осуществляться только на выборах или во взаимосвязи с выборами. Поэтому конструирование принципов избирательного права и принципов избирательного процесса, различающихся друг от друга, возможно только виртуально, вне общественных отношений.

Поскольку принцип избирательного права, так же как и принцип любой другой отрасли (подотрасли) права, есть некая идея, воплощенная или воплощаемая, провозглашаемая для данного правового феномена, то по мере развития гражданского общества содержание, способы закрепления и реализации одного и того же принципа не могут не различаться по странам.

В той части, в которой споры о перечне, системе принципов избирательного права, принципах выборов, принципах избирательного процесса имеют терминологический характер, они оказывают слабое влияние на правовое регулирование выборов и судебную практику. При этом в целом такое влияние может быть только отрицательным, так как в избирательное законодательство и судебные решения нередко включаются теоретически необоснованные и противоречащие друг другу позиции либо идет процесс параллельного существования в книгах и статьях придуманных учеными принципов, с одной стороны, и не признающей их (признающей декларативное значение) практики выборов, судебных решений — с другой.

Едва ли продуктивно спорить о различиях между принципами состязательности кандидатов и альтернативности выборов, потому что по существу речь идет об одном и том же явлении — о возможности для избирателя иметь выбор среди соискателей мандата. Столь же малопродуктивен спор о различиях между гласностью, открытостью, прозрачностью (транспарентностью) выборов. Так, в международ- но-правовых документах используется термин «прозрачные (транспарентные) выборы», а в российском избирательном праве речь идет о гласности и об открытости выборов.

1 Баглай М. В. Указ. соч. С. 351–353.

2 См., например: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. С. 195–196.

41

Лекция 3. Принципы избирательного права

Принципы избирательного права, безусловно, являются и принципами выборов. В противном случае отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных и т. д.).

Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования традиционно получали и получают законодательное закрепление в советском и российском избирательном праве. Их существование обычно не вызывает дискуссии отечественных исследователей. Возможны разногласия по содержанию каждого из принципов. Три из четырех принципов достаточно четко закреплены в международно-правовых документах. Прямое избирательное право не получило такого закрепления, хотя и признано Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией).

Однако и в советское время, и ныне многие исследователи не ограничивались и не ограничиваются только названными, закрепленными буквально в избирательном законодательстве принципами. Конструируется система принципов избирательного права на основе различных критериев: по уровням (основополагающий принцип, политические принципы, организационные принципы)1, по целевому предназначению в механизме правового регулирования избирательных отношений (принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах)2, по другим основаниям.

В итоге разными авторами называются также такие принципы: свобода выборов, добровольность участия граждан в выборах, гласность, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов или альтернативность выборов, периодичность и обязательность выборов, подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, добровольность реализации субъективных избирательных прав, личное голосование и др.

Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. Руководящие принципы относительно выборов: «В основе избиратель-

1 Матейкович М. С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

2 Князев С. Д. Российское избирательное право. С. 50.

42

3.2. Значение принципов избирательного права

ного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно»1, то есть речь идет о принципе обязательности и периодичности выборов.

3.2. Значение принципов избирательного права

Закреплению в конституционном праве любого из принципов избирательного права предшествовала борьба различных сил, которые выдвигали соответствующие лозунги дословно или по существу сходные с принципом избирательного права. Борьба за равноправие женщин с мужчинами породила всеобщее избирательное право, борьба за права молодежи привела к ликвидации или серьезной демократизации возрастных цензов в избирательном праве. Созревание гражданского общества повлекло за собой отказ от представления о выборах как только акте голосования и обусловило необходимость закрепления принципа свободных выборов. Принципы избирательного права являются объектами борьбы за их реализацию как в избирательном праве, так и на конкретных выборах.

Каждый принцип избирательного права в общественном сознании воспринимается как некий красивый лозунг. Однако де-юре наряду, по возможности, с кратким провозглашением того или иного принципа, формулированием его содержания, избирательное право должно адекватно закреплять проявления такого принципа на всех или на отдельных стадиях выборов.

Принципам избирательного права, сформулированным как правовые нормы, следовало бы придавать большую юридическую силу по сравнению с другими нормами избирательного права.

Конституционный Суд РФ и Европейский Суд по правам человека значительно чаще используют принципы выборов и избирательного права как должные и реальные регуляторы общественных отношений на выборах, чем это делают российские суды. При этом содержание

1 Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 625.

43

Лекция 3. Принципы избирательного права

принципов в практике Европейского Суда по правам человека не всегда имеет определенные границы, что позволяет интерпретировать их с учетом национального регулирования. ЕСПЧ исходит из того, что в области избирательных прав у государств имеются значительные пределы усмотрения. Свою задачу Европейский Суд по правам человека видит в том, чтобы ограничения преследовали правомерную цель, были соразмерны и не влекли утрату реального содержания права.

Практика судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений, может быть разделена на два направления. В большинстве судебных решений принципы избирательного права используются главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права, в которых они буквально называются.

Суды общей юрисдикции обычно не устанавливают причинно-след- ственные связи между нарушениями избирательного законодательства и принципами выборов, избирательного права, что резко ослабляет значение принципов в регулировании общественных отношений на выборах. В некоторых делах суды устанавливают названную при- чинно-следственную связь, констатируя степень влияния конкретных нарушений на действие конкретного принципа выборов и избирательного права1.

3.3. Принципы избирательного права и международные избирательные стандарты

Практика выборов, в особенности негативная, связанная с соблюдением формы при разрушении, искажении воли народа, и другие факторы повлекли за собой со второй половины ХХ в. появление в международ- но-правовых документах содержательных требований к выборам.

Круг этих требований постепенно расширяется. Они становятся обязательными для признавших их государств как «международные избирательные стандарты». Россия присоединилась ко многим международноправовым документам в области избирательного права. Наиболее важные из них назывались ранее среди источников избирательного права2.

1 См.: Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2017. С. 22–33.

2 См. Лекция 1.

44

3.3. Принципы избирательного права и международные избирательные стандарты

Чаще всего эти требования имеют внешнее сходство с принципами избирательного права. Речь идет, например, о всеобщем, равном избирательном праве и тайном голосовании. И в этом случае международ- но-правовые стандарты имеют для России содержание и юридическую силу аналогичных содержанию и юридической силе закрепленных

внациональном избирательном праве принципов. Однако могут возникать и возникают проблемы, связанные с различиями в толковании содержания этих принципов со стороны международных институтов и национальных властей. Последнее слово в таких спорах остается за Конституционным Судом РФ, который имеет монопольное право оценивать содержание таких принципов с позиции соответствия или несоответствия Конституции РФ.

Сложнее ситуация в случаях, когда международные избирательные

стандарты формулируются в терминах и понятиях, неизвестных российскому избирательному праву. Так, весьма авторитетный Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению 1990 г. говорит о воле народа, выражаемой честно в ходе выборов,

входе честного избирательного процесса. В последующем о честных выборах стали говорить и другие международно-правовые документы. В названном Документе речь также идет о подлинных выборах. Впервые о подлинных выборах было заявлено в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Вследствие чего появились международные стандарты честных выборов, подлинных выборов.

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках Содружества независимых государств 2002 г. многократно говорит не только о подлинных выборах, но и о выборах справедливых.

Международные избирательные стандарты в российском избирательном праве не имеют определенного содержания, а судебная практика нередко их вообще не признает. Характеристики выборов как честных или нечестных, «чистых» или «грязных», справедливых или несправедливых есть их оценки с позиций морали и нравственности, но не права. Однако использование названных критериев в ме- ждународно-правовых документах, решениях Европейского Суда по правам человека обязывает национального законодателя и суды наполнять их юридическим содержанием. В первую очередь это касается правового признания принципа справедливых выборов, так как раз-

45

Лекция 4

Характеристика (содержание) принципов избирательного права

4.1.Принцип всеобщего избирательного права

Вст. 81 Конституции установлено: Президент РФ избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Поскольку слова «всеобщего равного» не разделены запятой, постольку при грамматическом толковании этой нормы можно сделать вывод о том, что речь идет о равном избирательном праве, имеющем всеобщий характер. Со значительной натяжкой можно утверждать о закреплении равного всеобщего избирательного права.

Ив том, и в другом толковании конституционной формулы речь может идти только о каком-то одном принципе избирательного права, а именно: о равном избирательном праве, украшенном бантиком всеобщности, либо о всеобщем избирательном праве, подкрашенном равенством.

Однако, воспроизводя конституционную формулу всеобщего равного избирательного права как дань протокольного уважения текста Конституции РФ, избирательные законы традиционно стоят на другой позиции, в силу которой речь идет о двух разных по содержанию и самостоятельных принципах избирательного права1.

Принцип всеобщего избирательного права — это возможность избирать, участвовать в иных избирательных действиях, которую имеют все граждане Российской Федерации, начиная с 18-летнего возраста, независимо от расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

1 Так, в п. 1 и 2 ст. 3 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ говорится о всеобщем равном избирательном праве, а последующие ст. 4 и 5 посвящены соответственно всеобщему избирательному праву и равному избирательному праву.

47

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

Всеобщность избирательного права не имеет абсолютного характера, то есть не означает его принадлежности всем гражданам России. Европейский Суд по правам человека указал, что всеобщее избирательное право не означает предоставление «неограниченного права участвовать в выборах каждому физическому лицу. Отдельные группы физических лиц могут быть дисквалифицированы»1.

Имеются ограничения, которые связаны либо с естественным состоянием человека, либо с совершенным им преступлением. В силу неполной праводееспособности дети не обладают избирательными правами. Равным образом не имеют избирательных прав граждане, признанные судом недееспособными либо содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Названные ограничения принципа всеобщности, к которым можно добавить еще и непредоставление избирательного права иностранцам, лицам без гражданства, в теории обычно не считаются цензами в силу распространенности во всех демократических странах.

Все другие условия предоставления избирательного права, выходящие за указанные пределы, считаются цензами и недемократическими ограничениями принципа всеобщего избирательного права. Исторически известно много цензов, но по мере развития борьбы за свои права различных слоев населения цензы сначала смягчались, а затем — ликвидировались. Так, ФЗ об основных гарантиях избирательных прав (п. 5 ст. 4) особо оговаривает запрет ценза оседлости, то есть требования относительно продолжительности и сроков проживания на определенной территории для получения избирательного права, если таковой не установлен Конституцией РФ.

Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления всем гражданам РФ, постоянно или преимущественно проживающим на данной территории. Такое решение федерального законодателя унифицирует основания предоставления активного избирательного права на выборах всех уровней. Однако полной унификации все-та- ки нет. Так, с 1997 г. в силу ограничений, предусмотренных ранее

1 Решение от 6 октября 1967 г. о приемлемости заявления № 2728/66, дело «X. против Федеративной Республики Германия» // Yearbook of the European Convention on Human Rights. 10 (1967). Р. 338.

48

4.1. Принцип всеобщего избирательного права

действовавшим законом, и п. 5 ст. 17 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав на муниципальных выборах не могут голосовать военнослужащие, проходящие военную службу по призыву (т. е. срочную военную службу) в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории муниципального образования, если до призыва на военную службу они не проживали на данной территории. С одной стороны, это ограничение принципа всеобщего избирательного права широко известно в зарубежных странах и обусловлено приоритетностью перед государством природы местного самоуправления. С другой стороны, на местных выборах признаны избирательные права иностранцев, которые входят в местные сообщества. Они наделяются активным избирательным правом в соответствии с международным договором и внутренним законодательством. В настоящее время это право получили постоянно или преимущественно проживающие на территории России граждане Республики Беларусь в соответствии с Договором и Уставом Союза Беларуси и России 1997.

На пассивное избирательное право рассматриваемый принцип распространяется с рядом особенностей. Последние связаны с установлением дополнительных цензов для соискателя выборной должности.

Речь идет о дополнительных цензах по сравнению с активным избирательным правом. В то же время следует подчеркнуть, что российское законодательство на всех выборах, кроме выборов Президента РФ, не требует от кандидата на выборную должность наличия у него на данных выборах активного избирательного права. Достаточно распространена ситуация, при которой кандидат в депутаты не имеет активного избирательного права при формировании соответствующего представительного органа, т. к. не проживает на данной территории.

Общее правило сводится к тому, что, с одной стороны, чем выше должность в иерархии, тем более жесткие условия выдвигаются к кандидату, а с другой — требования к кандидату ужесточаются в целях создания гарантий самостоятельности местного самоуправления. Поэтому на местных выборах возможно введение более жестких ограничений по сравнению с выборами федеральными, хотя до настоящего времени такие подходы не реализованы.

По пассивному избирательному праву российскому избирательному законодательству известны следующие цензы: возрастной, оседлости, временной (сроки пребывания в должности).

49

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

Возрастной ценз предполагает достижение определенного возраста как необходимого условия получения пассивного избирательного права. Для кандидата на пост Президента РФ и в депутаты Государственной Думы РФ требуется возраст не моложе, соответственно, 35 лет и 21 года. Действовавшая в период с 1991 г. по 1993 г. норма, предусматривавшая максимальный возраст для кандидата в Президенты РФ — 65 лет, в Конституцию РФ 1993 г. включена не была, а федеральным законодательством запрещено установление максимального возраста кандидата на выборах любого уровня. Законами субъектов РФ может на ряде выборов

вустановленных федеральным законодательством рамках вводиться возрастной ценз для кандидатов на выборные должности (п. 1 ст. 4 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). При этом федеральное избирательное законодательство (п. 1 и 8 ФЗ об основных гарнтиях избирательных прав) установило 18-летний возрастной ценз для муниципальных депутатов, для кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ минимальный возраст в 30 лет, ввело для субъектов РФ запрет на превышение минимального возраста кандидата в 21 год на выборах в законодательные органы государственной власти и должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, на выборах муниципальных депутатов возрастные цензы по активному и пассивному избирательному праву не могут различаться. Что касается других выборов, то в настоящее время субъекты РФ фактически не используют предоставленные федеральным законодательством возможности ни в части повышения, ни в части понижения возрастных цензов.

Ценз оседлости для кандидата в Президенты РФ означает установленное Конституцией РФ требование постоянного проживания

встране не менее 10 лет. Каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает. В силу п. 5 ст. 4 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав ни федеральный законодатель, ни законодатели субъектов РФ не могут вводить подобные цензы впредь до внесения поправок в Конституцию РФ. Такой запрет в отношении только ценза оседлости теоретически трудно объясним, а на практике вызывает обоснованные возражения со стороны субъектов РФ и муниципальных образований. Следует вспомнить, что по Закону об основных гарантиях избирательных прав граждан (1994) субъекты РФ могли вводить и практически нередко вводили для кандидатов на региональных и муниципальных выборах ценз оседлости в виде требования не более годичного проживания

50