Избирательное право России. Курс лекций

4.2. Принцип равного избирательного права

на территории. Такая практика не способствовала свободным выборам, т. к. позволяла как искусственно ограничивать состязательность на выборах, так и порождала различные манипуляции вокруг фиксации продолжительности проживания в субъекте РФ.

Предельное количество сроков пребывания подряд в должности как ценз установлены на федеральном уровне только для кандидатов на должность Президента РФ. Таковым в силу ч. 3 ст. 81 Конституции РФ не может быть лицо, занимавшее эту должность более двух сроков подряд. Приведенная норма действовала и в Конституции РСФСР 1978 г., поэтому представляется обоснованным распространение ее действия в отношении Президента РФ, избранного на второй срок полномочий в 1996 г., т. е. до вступления в силу Конституции РФ 1993 г.

Подобного рода ограничения могут вводиться региональными законами и уставами муниципальных образований применительно к соискателям должностей глав субъектов РФ и глав муниципальных образований. Важно обратить внимание на употребляемое слово «подряд». Вследствие чего названный должностной ценз не является препятствием для пребывания в выборной должности одного и того же лица совокупно в течение трех и более сроков, если после соответственно каждого второго срока пребывания в должности этого лица он не участвует в избирательной кампании. До настоящего времени названный должностной ценз не распространяется на выборы депутатов представительных органов всех уровней.

Российское конституционное право не знает моральных цензов, известных в ряде зарубежных стран.

Принцип всеобщего избирательного права в решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003–2017 гг., упоминается почти 130 раз главным образом при воспроизведении норм законов, уставов субъектов РФ1. В исследованных решениях Верховного Суда РФ не указывалось на нарушения принципа всеобщего избирательного права.

4.2. Принцип равного избирательного права

Принцип всеобщего избирательного права обеспечивает доступ

квыборам, очерчивая круг участников избирательного процесса. Да-

1 См., например, Определения Верховного Суда РФ от 23 апреля 2008 г. (дело № 4-Г08-14), от 6 февраля 2008 г. (дело № 45-Г07-20).

51

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

лее возникает необходимость обеспечения их равноправия посредствам действия принципа равного избирательного права.

Равное избирательное право — участие в выборах на равных основаниях (п. 1 ст. 5 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Предложенное законодателем определение представляется чересчур абстрактным. Исторически равное избирательное право отождествлялось с принципом: «один человек — один голос». Однако практика выборов показала юридическую ущербность такого понимания равного избирательного права. Так, могла возникать потребность предоставления каждому избирателю не одного, а, например, двух голосов, что, в частности, имеет место на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поэтому равное избирательное право должно закреплять предоставление одинакового числа голосов каждому избирателю при формировании одного и того же органа.

Запрещается плюральный вотум, то есть предоставление разного количества голосов разным избирателям в зависимости от их имущественного, образовательного положения, иных обстоятельств. Само по себе равенство числа голосов у избирателей нередко может не дать равного избирательного права, если дифференцировать влияние этих голосов на результаты выборов. Предположим, что в избирательном округе А будет избирателей в 2 раза больше, чем в округе Б. Тогда при равном числе замещаемых мандатов 2 голоса избирателя в округе А будут приравнены к одному голосу в округе Б. Принцип равного избирательного права должен исключить такую ситуацию, обеспечив равные по численности избирательные округа.

Искажение принципа равного избирательного права за счет дифференциации количества голосов избирателей давно преодолено и советским, и российским избирательным правом. Однако законодательство допускает ряд существенных отклонений от примерного равенства избирательных округов (например, вследствие приоритета принципа федерализма, приоритета представительства национальных меньшинств).

Принцип равного избирательного права упоминается в 197 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003–2017 гг.

52

4.2. Принцип равного избирательного права

Верховный Суд РФ в Определении от 8 декабря 2004 г. (дело № 61-Г04-13) указал, что «равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Проведение выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что предполагает — при соблюдении пропорциональности представительства — наделение каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов».

В Определении от 17 февраля 2003 г. (дело № 7-Г02-9) Верховный Суд РФ, сославшись на правовую позицию Конституционного Суда РФ, отметил: «Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и, следовательно, как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. №9-П, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений».

В Определении от 21 января 2003 г. (дело № 92-Г03-1) Верховный Суд РФ указал, что «при изменении схем избирательных округов не было учтено, что при назначении повторных выборов и дополнительных выборов… запрещается изменение порядка проведения и подготовки выборов, поскольку в ходе уже начатых выборов в таком случае нарушается принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов». Верховный Суд РФ сделал вывод, что изменение схемы избирательных округов «привело к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов».

В соответствии с принципом равенства все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. В Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. (дело № 80-Г04-10) говорится, что регистрация кандидата на основании документа, представленного с нарушениями сроков, незаконна, поскольку нарушает закрепленный ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав принцип равенства всех кандидатов. Факт регистрации кандидата при «имевших место нарушениях требований законодательства в подписных листах» привел к нарушению принципа равенства кандидатов и принципа свободных выборов.

53

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

4.3. Принцип прямого избирательного права

Прямое избирательное право — это отсутствие в момент голосования какой-либо промежуточной ступени между избирателем и зарегистрированным кандидатом, списком кандидатов.

Голосующий гражданин выбирает один из имеющихся в избирательном бюллетене и привязанный к кандидату, списку кандидатов вариант голосования.

Содержание принципа прямых выборов четко определено избирательным законодательством (ст. 6 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Это единственный принцип избирательного права России, который не знает никаких исключений.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ формировался путем прямых выборов только один раз — в 1993 г. До начала 2005 г. практиковались прямые выборы глав субъектов РФ, но в декабре 2004 г. федеральный законодатель отменил выборность этих должностных лиц, в мае 2012 г. восстановил ее, а в апреле 2013 г. предоставил субъектам РФ возможность заменять выборы глав регионов их избранием законодательным органом. В настоящее время 7 республик в составе РФ (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачае- во-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Крым), 2 автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) воспользовались такой возможностью. Велика вероятность замены прямых выборов на избрание законодательным органом главы Ненецкого автономного округа в 2019 г.

Де-юре отказ от прямых выборов при замещении должности главы субъекта РФ зависит от усмотрения регионального законодательного органа. Фактически применительно к республикам чаще всего отказ от выборов обосновывается интересами обеспечения национального согласия. Применительно к автономным округам отказ от выборов их глав, видимо, обусловлен значительными исторически сложившимися в советское время зависимостью и экономическими связями этих округов с Тюменской областью, в состав которой они ранее входили. Такая зависимость сохраняется и в настоящее время, так как в процедуре выдвижения кандидатов на рассматриваемую должность принимает участие глава Тюменской области.

54

4.3. Принцип прямого избирательного права

Следует заметить, что не только в популярной литературе, но и среди некоторых ученых такой способ замещения должности квалифицируется как выборы1. Доказательствами этого являются как голосование депутатов за конкретных кандидатов, так и проведение его в последние годы в единый день голосования на выборах в РФ.

Однако такое избрание не является выборами. При избрании глав регионов законодательными органами не применяется избирательное законодательство. Несмотря на то, что региональный законодательный орган в этом случае избирает из трех предложенных кандидатур, отсутствует состязательность кандидатов. Хотя процедура выдвижения кандидатур предусматривает участие политических партий, но законодательному собранию может предлагать 3 человек в качестве кандидатов на указанную должность только Президент РФ. Политические партии, избиратели не имеют права предлагать законодательному органу какие-либо кандидатуры. По факту с учетом расстановки сил, свидетельствующей о значительном преобладании партии власти во всех региональных законодательных органах, среди предлагаемых Президентом РФ кандидатур заведомо имеется одна проходная и 2 технические.

ФЗ об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти предусматривает двухтуровое голосование. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное число голосов депутатов. Если первый тур голосования не выявляет победителя, то проводится повторное голосование по двум наиболее удачливым кандидатурам, в котором побеждает получивший наибольшее число голосов. На местном уровне по ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 35) обязательны выборы только депутатов представительных органов низовых муниципалитетов, а в других случаях выборы могут предусматриваться как один из возможных вариантов формирования муниципального органа или замещения должности. В настоящее время наблюдается процесс отказа от выборов и глав муниципалитетов, и представительных органов муниципальных образований второго уровня.

Можно назвать большое число аргументов в пользу замены выборов избранием. Среди них: большая безопасность процедур, меньшая по-

1 Cм.: Оспанов Т. А. Региональные выборы 2013 г. в контексте политической конкуренции // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 41–45.

55

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

литизация, уменьшение влияния на результат случайных факторов, повышение уровня компетентности участвующих в принятии решения, компактность сроков принятия решения, дешевизна процедуры и другие.

Однако практику замены выборов избранием трудно оценивать как демократический тренд в развитии избирательного права. Она свидетельствует о серьезном сокращении сегмента прямого народовластия, отстранении народа от формирования значительного числа представительных органов, глав муниципальных образований, что в итоге увеличивает разрыв между публичной властью и народом.

Абсолютизация принципа прямого избирательного права, думается, сокращает варианты выбора процедур в рамках этого права. Теория признает, на практике весьма распространены за рубежом непрямые выборы. Они имели место и у нас в царское, и в советское время.

При непрямых выборах между избирательным корпусом и выборным органом, должностным лицом имеется промежуточная ступень. В зависимости от объема полномочий и периода существования этой ступени непрямые выборы могут быть косвенными или многостепенными. Если подобная ступень создается только для выборов другого органа или должностного лица и прекращает свои полномочия после голосования и определения его результатов, то речь идет о косвенных выборах. Пример косвенных выборов — выборы Президента США. На них избиратели голосуют через каждые 4 года в ноябре месяце не «за» или «против» того или иного кандидата в президенты, а за выборщиков президента. В декабре месяце выборщики тайным голосованием избирают Президента США. Господство двухпартийной системы на практике приводит к тому, что почти все места в коллегии из 538 выборщиков занимают представители этих двух партий. Поэтому де-факто результаты президентских выборов становятся очевидными сразу после избрания выборщиков. Такая избирательная система обслуживает прежде всего либеральные, а не демократические тренды выборов.

Многостепенные выборы имели место в Советской России до 1937.

Непосредственно избирателями формировались низовые Советы. Советы более высокого уровня (от районного до Всероссийского Съезда Советов) избирались соответственно низовыми Советами и съездами Советов. В последние годы советской власти Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР избирались также двустепенным путем, но эти процедуры не считались выборами, избирательным правом не регулировались.

56

4.4. Принцип тайного голосования

Представляется, что введение вместо процедуры избрания непрямых выборов членов Совета Федерации, глав муниципалитетов, замена порядка делегирования депутатов в муниципалитеты второго уровня непрямыми выборами были бы шагами в направлении демократии, укрепления народовластия.

Признание непрямых выборов должно означать распространение на них избирательного права. Конституция РФ предусматривает прямые выборы только Президента РФ, оставляя для законодателя простор для установления разных моделей выборов, как прямых, так и непрямых. Однако в действующем избирательном праве избирательный процесс сконструирован под понимание выборов как народного волеизъявления при отсутствии промежуточной ступени между народом (избирателями) и формируемым органом. Практически такая конструкция в полной мере действует только при определении итогов голосования на избирательных участках. При обработке этих итогов на более высоких уровнях и при определении результатов выборов могут наблюдаться большие отклонения в зависимости от применяемой избирательной системы.

Принцип прямого избирательного права (прямых выборов) упоминается в 470 решениях Верховного Суда РФ, принятых в течение 2003–2017 гг. В большинстве решений принцип прямого избирательного права упоминается мимолетно при воспроизведении норм избирательного права (например, в определениях Верховного Суда РФ от 10 июня 2003 г. (дело № 55-Г03-7); от 27 октября 2004 г. (дело № 46-Г04-21); от 25 января 2006 г. (дело № 33-Г05-26) и др.). Нарушений принципа прямого избирательного права Верховный Суд РФ не фиксировал.

Названный принцип упоминается в судебном решении Европейского Суда по правам человека по делу «Краснов и Скуратов против Российской Федерации» (2007 г.) без интерпретации.

4.4. Принцип тайного голосования

Согласно ст. 7 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав сформулировано понятие «тайное голосование».

Тайное голосование — голосование, которое исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

57

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

Волеизъявление гражданина происходит во время голосования. В основу регулирования голосования должна быть заложена обязанность соблюдения этого принципа. При этом работа обслуживающей голосование избирательной комиссии должна происходить с соблюдением принципа гласности. Следовательно, совершаемые в период голосования избирательные действия строятся на диаметрально противоположных принципах. Это создает дополнительные проблемы для правового регулирования и практики выборов.

Принцип тайного голосования упоминается более, чем в 300 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003–2017 гг., главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права. Ни одно из этих решений не раскрывает содержания данного принципа.

Рассмотрев и отклонив заявление о признании недействующими Нормативов технологического оборудования, необходимого для работы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, Верховный Суд РФ (в Определении от 21 июня 2005 г. (дело № КАС05-271)) весьма противоречиво высказался по вопросу обеспечения тайны голосования: «Довод в кассационной жалобе о том, что указание в Нормативах лишь на ограничение визуального наблюдения за действиями избирателя от присутствующих в помещении для голосования (при образовании иных специально оборудованных мест для тайного голосования)1 якобы нарушает конституционный принцип тайного голосования, нельзя признать обоснованным, поскольку в данном же положении Нормативов указывается на необходимость обеспечивать при этом тайну волеизъявления избирателя. То обстоятельство, что в процессе голосования (как утверждает заявитель) фактически не обеспечивается принцип тайного голосования, само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы акта, так как последняя не содержит предписания, которое бы допускало такие нарушения».

Последний вывод Суда фактически исходит либо из отрицания нормативного значения принципа тайного голосования, либо из признания законности нормы, заведомо допускающей нарушения тайного голосования, так как довод заявителя Судом не отрицается, но признается, что сам по себе он не свидетельствует о незаконности акта.

1 Речь идет о настольных уголках, столиках со стенками или перегородками, ширмах и об аналогичном оборудовании.

58

4.5. Принцип свободных выборов

Принцип тайного голосования входил в предмет рассмотрения Европейским Судом по правам человека дела «Fuhl, Kormos, Hrivnak and Papucek v. Hungary» № 29025/951. Однако его интерпретация отсутствует.

4.5.Принцип свободных выборов

Вст. 3 Конституции РФ указано на свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Аналогичное положение содержится в преамбуле к ФЗ об основных гарантиях избирательных прав. В ст. 1 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено, что участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным,

никто не вправе принуждать гражданина к участию или неучастию в выборах.

Названный принцип раскрывается и в нормах избирательного законодательства, регулирующих вопросы предвыборной агитации, в том числе и при установлении ограничений при проведении предвыборной агитации (ст. 48–56 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Впервые принцип свободных выборов получил толкование Европейского Суда по правам человека в судебном решении по делу «Ма- тье-Моэн и Клерфейт против Бельгии» (1983). Суд указал: у государств имеется широкое поле для введения различных ограничений в области действия данного принципа, однако эти ограничения «не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти»2. Аналогичный вывод был сделан Европейским Судом по правам человека в судебном решении 2003 г. по делу «Херст против Соединенного Королевства (№ 2)» (жалоба № 74025/01): «Главное — такие ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти, то есть они должны отражать, а не препятствовать, заботу о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права».

Следует обратить внимание на подчеркивание ЕСПЧ действия принципа свободных выборов при формировании законодательной

1 URL:www.echr-base.ru/solo/court51/pubdocs/hedec/hudoc_2008_01_ 0100001160. htm.

2Европейский Суд по правам человека: избранные решения: в 2 т. М., 2000. Т. 1.

С.535.

59

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

власти, что свидетельствует об излишней осторожность, но едва ли препятствует распространению этого принципа на другие выборы.

Рассматривая жалобу группы греческих граждан, Европейский Суд по правам человека согласился с мнением представителей Правительства Греческой Республики относительно «так называемого особого отношения к некоторым категориям государственных служащих и политических деятелей, которые в силу своего положения располагают большими возможностями влияния на избирателей», а также с тем, что «ограничения введены с учетом реалий политической жизни Греции и имеют целью обеспечить политическую нейтральность государственной службы, независимость членов Парламента, соблюдение принципа разделения властей. И наконец, требуя, чтобы государственные служащие, желающие выдвинуть свои кандидатуры на выборах, оставили свои посты за тридцать три месяца до начала выборов, конституционный законодатель не превысил пределов усмотрения, предоставленных государствам — участникам Конвенции в свете статьи 3 Протокола №1» (п. 37 судебного решения по делу «Гитонас и другие против Греции» 1997 г.)1.

Требование политической нейтральности государственной службы является допустимым и необходимым ограничением. Также Европейский Суд по правам человека указал, что «под словами «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти» подразумевается главным образом наряду с уже закрепленной в ст. 10 Конвенции свободой выражения своего мнения принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах» (п. 54 судебного решения по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии»)2.

Таким образом, Европейский Суд по правам человека, толкуя в своих решениях положения о свободных выборах ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подчеркивает важность свободы выражения гражданами своего мнения при проведении выборов, свободное волеизъявление граждан имеет безусловный приоритет: ничто не должно препятствовать его соответственно свободному формированию и выражению.

Общеевропейская концепция принципа свободных выборов, именуемого также принципом свободного голосования, включает два аспекта: 1) свободное формирование избирателем своего мнения; 2) свободное

1 Европейский Суд по правам человека: избранные решения. Т. 2. С. 459, 457. 2 Там же. Т. 1. С. 535.

60