Избирательное право России. Курс лекций

Лекция 14

Определение результатов выборов

14.1. Состоявшиеся, несостоявшиеся, недействительные выборы

По закону выборы могут дать один из следующих результатов: признание выборов состоявшимися и действительными (с установлением избранного на должность (должности) кандидата (кандидатов); признание выборов несостоявшимися; признание выборов недействительными. Соответствующий результат обязана отфиксировать

иопубликовать (обнародовать) правомочная избирательная комиссия. Однако второй и третий результаты — исключения из правила, исходящего из презумпции действительности выборов. Она означает, что после дня голосования выборы признаются и состоявшимися,

идействительными, если не доказано иное. К иному относится признание выборов несостоявшимися и, следовательно, автоматически недействительными либо признание выборов состоявшимися, но недействительными. В том и другом случаях для таких выводов должны быть основания, предусмотренные законом.

Перечень оснований признания выборов несостоявшимися является достаточно понятным и закрытым (п. 2 ст. 70 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Исторически главным основанием признания выборов несостоявшимися была низкая явка избирателей, которая не достигала установленного законом минимального уровня. Этот уровень последовательно понижался с 50% до 25% и 20% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, вплоть до полного исключения его из законодательства в конце 2006 г. В настоящее время низкий уровень явки избирателей не может служить основанием для признания выборов несостоявшимися.

При голосовании по одной кандидатуре победителю необходимо набрать не менее 50% от числа проголосовавших избирателей. Если таких голосов меньше половины, то выборы признаются несостоявшимися. Голосование по одной кандидатуре — исключение из правила обязательной состязательности не менее двух кандидатов на одно место при мажоритарной избирательной системе. Оно допускается во втором

161

Лекция 14. Определение результатов выборов

туре выборов и на выборах в небольших муниципальных образованиях, чтобы минимизировать необходимость проведения повторных выборов. Таким образом, признание выборов состоявшимися поставлено в зависимость от уровня поддержки кандидата, а не от уровня явки избирателей на голосование.

Такая же зависимость закреплена и применительно к уровню поддержки всех партийных списков, допущенных к распределению депутатских мандатов, если все они вместе взятые получают менее 50% от числа проголосовавших, то выборы признаются несостоявшимися.

Допуск к распределению мандатов только одного списка кандидатов

также влечет признание выборов несостоявшимися.

Выбытие всех кандидатов при проведении повторного голосования также влечет признание выборов несостоявшимися. Закон поче- му-то говорит о повторном голосовании, хотя ясно, что такой же результат будет при любом голосовании. Практически голосование в таких случаях не проводится по причине отсутствия кандидатов. При наличии у избирателей возможности голосовать «против всех» выборы признаются несостоявшимися, если показатель этой строки протокола превышает число голосов, поданных за каждого из зарегистрированных кандидатов в отдельности.

Состоявшиеся выборы могут не привести к замещению мандатов, должностей (всех или части) в случаях признания их результатов недействительными. Речь идет о случаях нарушений при голосовании или установления итогов голосования. Избирательное право не закрепляет перечень таких нарушений, оговаривая только стадию выборов, на которой они происходят, и степень влияния на ее. Установлено, что далеко не любые нарушения на этой стадии выборов влекут недействительность выборов, а только такие, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Характер влияния нарушений на определение достоверности определения результатов волеизъявления устанавливает суд. На практике это далеко не простая задача.

Достаточно конкретно предписание подп. «б» п. 9 ст. 70 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, согласно которому основанием недействительности результатов выборов является признание итогов голосования недействительным на избирательных участках, включающих в совокупности не менее четверти от общего числа избирателей округа.

162

14.2. Мажоритарные избирательные системы

14.2. Мажоритарные избирательные системы

Традиционно в советском избирательном праве под избирательной системой понималась совокупность общественных отношений, возникающих в ходе выборов. Тем самым избирательная система отождествлялась с выборами. Такое отождествление широко распространено и в настоящее время.

Однако российское избирательное право включает в понятие «избирательная система» значительно более узкое и конкретное содержание. Речь идет о способах и методах определения результатов выборов, т. е. о заключительной стадии выборов. Разумеется, выбор той или иной избирательной системы влияет на всю организацию выборов, но суть подобного понимания избирательной системы — определение результатов выборов.

Теоретически обоснованы и практически применяются два основных вида избирательных систем: мажоритарные и пропорциональные, которые имеют в свою очередь массу различных вариантов, в том числе и сочетаются друг с другом в виде смешанных избирательных систем.

Следует иметь в виду, что идеальных избирательных систем не существует, каждая из них имеет достоинства и недостатки. В любой из избирательных систем поданные за порой весьма значительную часть кандидатов, списки кандидатов голоса избирателей пропадают, если смотреть на них c позиции завладения выборными должностями. Поэтому выбор той или иной избирательной системы является предметом борьбы. В условиях демократического политического режима борьба эта идет не только в стенах парламентов. Нередко вопросы выбора той или иной избирательной системы, внесения в нее изменений выносятся на референдумы.

Вмажоритарных избирательных системах результаты выборов определяются на основе большинства действительных голосов избирателей. Наличие различных видов большинства (абсолютное, относительное, квалифицированное) влечет возможность конструирования

изаконодательного закрепления соответствующих мажоритарных избирательных систем абсолютного, относительного или квалифицированного большинства.

Всоветское время повсеместно господствовала мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Избранным считался

163

Лекция 14. Определение результатов выборов

зарегистрированный кандидат, который получил не менее 50% плюс один голос. В России ныне превалирует на выборах мажоритарная избирательная система относительного большинства. Избранным депутатом по избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по сравнению с числом голосов, полученным каждым из конкурентов в отдельности.

На выборах должностных лиц, включая Президента РФ, используется главным образом мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов не получает такое количество голосов избирателей, то проводится второй тур голосовании, в котором участвуют два наиболее удачливых кандидата. Во втором туре голосования результаты определяются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства применяется и в тех допускаемых законодательством случаях, когда отсутствует состязательность, т. е. зарегистрированный кандидат на выборную должность не имеет ни одного конкурента.

В отличие от зарубежных стран, широко применяющих мажоритарную систему относительного большинства, которая всегда дает результат, т. е. выявляет победителя, по российскому избирательному праву эта система допускает обстоятельства, при которых может не определиться победитель (победители).

Таковое имело место ранее, когда избиратель имел возможность голосовать против всех. В настоящее время такая практика имеет место на тех местных выборах, где допускается возможность голосовать против всех кандидатов. Если число голосов, поданных за наиболее удачливого кандидата, будет меньше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, то выборы признаются несостоявшимися, т. е. даже наиболее удачливый по сравнению с другими кандидат не считается избранным. До 2005 г. избиратели имели возможность голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов) на всех выборах любого уровня. С 2005 г. на региональных и местных выборах допускалось отсутствие возможности голосовать против всех кандидатов. Ряд регионов, например, г. Москва, воспользовались правом отмены голосования против всех кандидатов. Федеральным законом от 12 июля 2006 г. №107-ФЗ возможность голосовать против всех кандидатов, списков кандидатов была отменена. Федеральным законом от 4 июня 2014 г.

164

14.2. Мажоритарные избирательные системы

№146-ФЗ голосование против всех восстановлено на муниципальных выборах с 2015 г. При этом субъекты РФ получили право законодательно закреплять возможность отказа от применения голосования против всех кандидатов, списков кандидатов.

Думается, что дискуссия и колебания законодателя относительно возможностей голосования «против всех» не учитывают отрицательное влияние такого голосования на действие принципа равного избирательного права. Следует обратить внимание на завышение значения голосов, поданных против всех кандидатов по сравнению с голосами, поданными «за» конкретных кандидатов. Тем не менее Конституционный Суд РФ не считает наличие возможности голосовать против всех кандидатов нарушением принципа равного избирательного права1.

Достоинство и недостаток мажоритарных избирательных систем абсолютного большинства:

Главным достоинством мажоритарной избирательной системы

относительного большинства является ее почти абсолютная результативность, если голосование произошло. Практически всегда определяется победитель (победители). При равенстве голосов предусматривается определение победителя либо жребием, либо по времени представления документов на регистрацию. Главный недостаток такой избирательной системы в невысоком уровне легитимности победителя. Нередко для победителя достаточно набрать небольшой процент действительных голосов явившихся на голосование избирателей. По-

1 Постановление Конституционного суда РФ от 14.11.2005 г. №10-П.

165

Лекция 14. Определение результатов выборов

данные за других кандидатов голоса в совокупности могут составлять не только относительное, но и абсолютное, квалифицированное (две трети, четыре пятых) большинство голосов избирателей.

14.3. Пропорциональные избирательные системы

Пропорциональные избирательные системы основаны на стремлении обеспечить равную пропорцию между удельным весом полученных политической партией голосов избирателей в общей массе голосов

иудельным весом числа получаемых депутатских мандатов в общем количестве замещенных мандатов. При необходимости замещения значительного числа выборных мест эти системы теоретически более демократичны по сравнению с мажоритарными избирательными системами.

Пропорциональные избирательные системы могут использоваться только на выборах депутатов, где конкурируют списки кандидатов от разных политических партий. В идеальном виде идея пропорциональности практически нереализуема. Она искажается на практике

ипри распределении небольшого числа мандатов, и за счет т. н. заградительного барьера, и посредством разных методик распределения депутатских мандатов как между партийными списками, так и внутри одного и того же списка. Так, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что пропорциональные избирательные системы не должны применяться при замещении менее 10 мандатов.

Определение результатов выборов происходит в несколько этапов. На условно первом этапе определяются партии, списки кандидатов которых получают доступ к распределению депутатских мандатов.

В них включают те партии, списки которых по числу полученных голосов преодолели заградительный барьер (заградительный пункт). На выборах депутатов Государственной Думы в настоящее время он составляет 5% от числа голосов всех избирателей, которые приняли участие в голосовании по общефедеральному избирательному округу. На других выборах этот барьер, как правило, установлен на уровне 5%, но может быть и меньше. При вычислении заградительного барьера субъекты РФ за базовый показатель могут принимать и другой: число избирателей, принявших участие в выборах, либо число действительных голосов избирателей. Выбор одного из трех вариантов влияет в сторону повышения или понижения на заградительный барьер в аб-

166

14.3. Пропорциональные избирательные системы

солютных цифрах. Партии, списки которых получили меньше голосов, чем заградительный барьер, к распределению депутатских мандатов не допускаются.

Поскольку для признания выборов состоявшимися допущенных

краспределению партий должно быть не менее двух, а за их списки должно быть подано не менее 50% голосов, постольку законодатель предусмотрел возможность допуска к распределению мандатов не преодолевшие заградительный барьер списки партий до момента достижения этих двух показателей.

На втором и последующих этапах определяется число мандатов, которые получает каждый список, и происходит персональное распределение мандатов внутри каждого списка. Оба вида действий сводятся

кматематическим вычислениям, которые определяются закрепленной избирательным законом методикой. Теоретически известно большое число разнообразных методик. Федеральное избирательное законодательство устанавливает методику распределения мандатов только на федеральных выборах депутатов Государственной Думы (федеральная методика) (ст. 89 ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ). Оно не регламентирует методику распределения мандатов на иных выборах.

Субъекты РФ самостоятельны в выборе той или иной методики. Они могут быть аналогичны федеральной, могут отличаться от нее в разных деталях. Большинство субъектов РФ выбрали второй путь.

Суть федеральной методики в следующем. Сумма голосов, поданных за допущенные к распределению мандатов списки, делится на число распределяемых мандатов. Полученная целая часть числа считается первым избирательным частным. Деление числа полученных каждым списком голосов на первое избирательное частное показывает в целой его части число мандатов, которое получает этот партийный список. Однако, как правило, в результате такого деления все манда-

ты не распределяются, т. к. получаются цифры с дробными частями. В этом случае производится вторичное распределение оставшейся части мандатов. Их получают партийные списки, имеющие наибольшие в порядке убывания дробные части чисел. Если у каких-то списков окажутся равные дробные части чисел вплоть до шестого знака включительно после запятой, то мандат (мандаты) распределяется избирательному объединению, получившему большее число голосов избирателей.

167

Лекция 14. Определение результатов выборов

После распределения числа мандатов между списками происходит их персональное распределение внутри каждого списка. Единой методики такого распределения избирательное законодательство не устанавливает. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в первую очередь мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам из общефедеральной части списка в порядке очередности их размещения. Остальные мандаты, если таковые имеются, распределяются между региональными группами. При этом сначала вычисляется второе избирательное частное путем деления полученных списком голосов избирателей на число оставшихся нераспределенных внутри списка мандатов. Затем мандаты передаются в те региональные группы, число голосов в которых больше или равно второму избирательному частному.

Многие субъекты РФ закрепили с разными вариациями другие методики. Чаще всего сначала производится последовательно деление числа голосов за список на числа из ряда возрастающих натуральных чисел (1, 2, 3 и т. д.). При этом первым может быть деление не на 1, а на 2 или даже на 3. Полученные частные располагаются по убывающей вплоть до распределения всех мандатов. На муниципальных выборах нередко сначала предоставляется по одному депутатскому мандату каждому списку, допущенному к распределению. Затем определяется первое избирательное частное. При этом сумма голосов может делиться на число всех депутатских мандатов либо на число таковых за вычетом распределенных по одному каждому списку.

В 2007 и 2011 гг. Государственная Дума формировалась в полном составе по пропорциональной избирательной системе. В настоящее время только в небольшом числе субъектов РФ законодательные органы в полном составе избираются по пропорциональной избирательной системе.

14.4. Смешанные избирательные системы

Отличительная особенность смешанных избирательных систем — применение и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем на выборах одного и того же государственного или муниципального органа. При этом избирательное право устанавливает число депутатов, которые избираются с применением каждой из этих систем. Если число депутатов государственного и муниципального органа принять за 100%, то возможны разные варианты, которые часто

168

14.5. Отказ от мандата, лишение статуса, замещение вакантных депутатских мандатов

меняются. На уровне законодательных органов субъектов РФ наиболее распространено равное число депутатов в обеих частях, но имеется тенденция к уменьшению доли избираемых по пропорциональной избирательной системе вплоть до полного перехода на мажоритарную избирательную систему. На муниципальном уровне смешанные избирательные системы распространены в городах — центрах субъектов РФ. Преобладает избрание по этой системе только четверти депутатов.

В 1993 г., 1995 г., 1999 г. и 2003 г., 2016 г. выборы депутатов Государственной Думы прошли по смешанной избирательной системе, при которой половина депутатского корпуса была избрана с помощью пропорциональной избирательной системы в 225-мандатном общефедеральном избирательном округе, который составляла вся страна, а другая половина — в 225 одномандатных избирательных округах с использованием мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Смешанные избирательные системы позволяют с разной степенью оптимальности сочетать на одних и тех же выборах конкуренцию партий и персональную конкуренцию. Они расширяют возможности избирателей, которые вправе голосовать и за список кандидатов, и за конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе. Теоретически такие округа могут быть и многомандатными. Соответственно результаты выборов в один и тот же орган определяются по разным правилам.

После определения результатов выборов каждый избранный должен быть извещен избирательной комиссией об избрании, а результаты выборов должны быть официально опубликованы или обнародованы иным способом.

14.5. Отказ от мандата, лишение статуса, замещение вакантных депутатских мандатов

С 2003 г. на выборах развивается практика так называемых кан- дидатов-паровозов, т. е. влиятельных людей, которые включаются в партийный список, пишут заявления о том, что в случае избрания обязуются прекратить деятельность, несовместимую с депутатским статусом, а после дня голосования заявляют об отказе от депутатского мандата. В интересах свободных и справедливых выборов целесообразно законодательно поставить подобную практику в такие ус-

169

Лекция 14. Определение результатов выборов

ловия, при которых ее применение порождало бы неблагоприятные последствия за фактический обман избирателей. Речь идет о введении ответственности партии за отказ избранного кандидата от участия в распределении мандатов в связи с занимаемой им должностью. В частности, можно было бы вернуться к закреплению передачи мандата другой партии при отказе от него лица, занимающего государственную или выборную муниципальную должность либо являющегося государственным или муниципальным служащим.

Механизм этой ответственности начал вырисовываться в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: «В случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Государственной Думы… депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа участвовавших в распределении депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы».

На практике эта норма ни разу не применялась. Принятый в первом чтении (2004 г.) проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы предусматривал передачу депутатского мандата другой партии, если первый номер в списке отказался от мандата без вынуждающих обстоятельств. В ряде регионов такое правило было принято для первого года работы вновь избранного законодательного органа. Однако действующий Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подобного регулирования не содержит.

Организующая выборы избирательная комиссия вправе аннулировать результаты выборов, отменив решение о результатах выборов, если избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые с новым статусом, и не уведомил об этом комиссию. Это право наиболее четко закреплено в рамках процедуры регистрации депутатов Государственной Думы, которая завершает определение результатов парламентских выборов. В той или иной мере без упоминания регистрации или с упоминанием таковой процедура регистрации фактически действует при определении результатов выборов депутатов всех уровней и выборных должностных лиц местного самоуправления, опираясь на положения п. 5 ст. 71 ФЗ об основных гарантиях. Реализа-

170