Избирательное право России. Курс лекций

7.2. Компетенция избирательных комиссий

ст. 20 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав избирательные комиссии представляют отчеты об использовании на выборах бюджетных средств. В данной норме сформулированы и предмет ведения (отчет об использовании бюджетных средств) и обязанность комиссии по представлению этого отчета в установленном порядке.

Имеются как общая для всех избирательных комиссий компетенция, так и существенные различия в компетенции в зависимости от вида соответствующей комиссии и ее роли на конкретных выборах (особенная компетенция):

91

Лекция 7. Правовые основы формирования и деятельности избирательных комиссий

7.3. Коллегиальность и гласность — основные принципы деятельности избирательных комиссий

Согласно п. 1 ст. 28 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. Принцип коллегиальности предполагает рассмотрение и решение вопросов компетенции комиссии на ее заседаниях. Однако практика последних лет идет по пути ограничения круга вопросов, которые рассматриваются и решаются на заседаниях избирательных комиссий коллегиально. При отборе вопросов, выносимых на заседания избирательных комиссий, наблюдается стремление к их минимизации. Нормы действующего законодательства (в частности, п. 9, 13 ст. 28 указанного Федерального закона) интерпретируются следующим образом: они закрепляют минимум вопросов, который обязательно надо рассматривать и решать коллегиально, а по всем другим вопросам, относящимся к компетенции избирательной комиссии, возможны иные формы их решения, в том числе единолично председателем, членом комиссии, рабочими группами комиссии. Такие подходы находят поддержку

ив судебной практике. Однако подобное понимание коллегиальности «вымывает» ее смысл, противоречит природе подобного рода органов.

Коллегиальность и единоначалие — два разных типа деятельности.

Если многие вопросы компетенции избирательной комиссии решаются ее председателем, по его поручению — отдельными членами, рабочими органами, то коллегиальность как самостоятельная форма вытесняется единоличным распорядительством, а компетенция комиссии может реализовываться ее юридически вспомогательными образованиями. В итоге коллегиальность как основной принцип организации

идеятельности избирательных комиссий отодвигается на второй план.

Сдругой стороны, насколько правильно любой вопрос компетенции комиссии решать коллегиально. В таком случае можно дезорганизовать ее работу и коллегиальность породит безответственность. Видимо, назрела необходимость законодательно установить презумпцию коллегиального рассмотрения и решения любого вопроса, входящего в компетенцию избирательной комиссии, если иное не предусмотрено законом. Во всяком случае п. 13 ст. 28 указанного ФЗ об основных гарантиях избирательных прав должен трактоваться не как содержащий перечень вопросов, которые должны рассматриваться на заседаниях избирательных комиссий, а как устанавливающий порядок принятия

92

7.3. Коллегиальность и гласность — основные принципы деятельности избирательных комиссий

решений по перечисленным в нем вопросам. Целесообразно, например, установить правило, в соответствии с которым жалобы на решения нижестоящих избирательных комиссий, жалобы и заявления политических партий должны рассматриваться коллегиально только на заседаниях избирательной комиссии с оповещением заявителя.

Другим ключевым принципом деятельности избирательных комиссий является гласность, который закреплен в ст. 30 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав: круг лиц, которые вправе присутствовать на любых заседаниях избирательных комиссий, совершении определенных избирательных действий и работе с документами и без каких-либо дополнительных разрешений; обязанность комиссии обеспечить оповещение этих лиц

исвободный доступ на заседания; круг решений комиссии, которые публикуются в государственных или муниципальных печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем и передаются в иные СМИ; обязанность наличия на едином портале официальных сайтов ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ в сети «Интернет»; круг лиц, которые вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования, досрочного голосования с момента начала работы участкововй избирательной комиссии и до момента сдачи протокола об итогах голосования на избирательном участке в вышестоящую избирательную комиссию; институт аккредитации представителей СМИ, включая условия аккредитации и полномочия аккредитованных журналистов; полномочия участвующих в информационном освещении выборов представителей СМИ; институт наблюдателей, включая порядок назначения наблюдателей, их компетенцию и запреты в деятельности; институт иностранных (международных) наблюдателей, включая порядок аккредитации иностранных наблюдателей, их полномочия; круг лиц, правомочных заверять копии протоколов

ииных документов комиссии и порядок оформления таких копий.

Важно обратить внимание на п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5, разъясняющий различия в правовых формах реализации компетенции комиссии. Пленум Верховного Суда РФ делает вывод о том, что к решениям избирательной комиссии относятся облеченные в установленную форму (постановление, решение) или закрепленные в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые комиссией коллегиально. К действиям избирательной комиссии, которые могут быть оспорены в суде, относятся волеизъявление комиссии, не облеченное в форму постановления или решения и не закрепленное в соответствующем протоколе, а также распоряжение или иное волеизъявление уполномоченных (в силу закона или специального

93

Лекция 7. Правовые основы формирования и деятельности избирательных комиссий

поручения) членов соответствующей комиссии, совершенное ими в целях реализации полномочий комиссии по подготовке и проведению выборов и других возложенных на комиссию полномочий.

Под бездействием избирательной комиссии следует понимать неисполнение комиссией обязанности, возложенной на нее нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия комиссии.

Под уклонением от принятия решения, являющимся одной из форм бездействия избирательной комиссии, понимаются случаи, когда избирательная комиссия, комиссия референдума в силу закона обязаны были рассмотреть вопрос на своем заседании в коллегиальном составе и принять по нему решение, облеченное в соответствующую форму или закрепленное в соответствующем протоколе, однако свою обязанность не выполнили.

В рамках общей компетенции перечни предметов ведения и полномочий конкретных избирательных комиссий существенно различаются. Наибольшей компетенцией наделена ЦИК РФ, наименьшей — УИК.

Существующие в системе избирательных комиссий отношения власти и подчинения между вышестоящими и нижестоящими комиссиями не предполагают возможности перераспределения предметов ведения и полномочий в пользу вышестоящих комиссий решениями таких комиссий.

Так, составление протокола об итогах голосования на избирательном участке N — предмет ведения N-ской участковой избирательной комиссии, в полномочия которой входит обязанность по его составлению. Составление такого протокола не входит в компетенцию ни одной из вышестоящих комиссий, включая и ЦИК РФ.

7.4. Основания расформирования избирательной комиссии

Статьей 31 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав предусмотрены три основания, по которым избирательная комиссия может быть расформирована судом. Поскольку третье основание является частью второго, то можно говорить о двух основаниях: а) нарушения избирательной комиссией избирательных прав граждан, которые повлекли за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории и (или) результатов выборов; б) неисполнение избирательной

94

7.4. Основания расформирования избирательной комиссии

комиссией решения суда или вышестоящей избирательной комиссии (в том числе и невыполнение избирательной комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией, так как в этом случае избирательная комиссия также не выполняет решение суда, обязывающего ее назначить выборы).

Расформирование избирательной комиссии — мера конституци- онно-правовой ответственности, применение которой влечет прекращение полномочий всех ее членов.

Втечение 5 лет члены избирательной комиссии не могут входить

справом решающего голоса в состав другой избирательной комиссии. Это правило не распространяется на лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения (подп. «м» п. 1 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Решением Балаковского городского суда Саратовской области от 26 января 2001 г. расформирована территориальная избирательная комиссия Балаковского муниципального образования. Суд установил, что решением Балаковского городского суда от 9 января 2001 г. отменено решение этой территориальной избирательной комиссии от 24 ноября 2000 г. о регистрации С. кандидатом на должность главы Балаковского муниципального образования. Однако члены территориальной избирательной комиссии проявили умышленное бездействие

ине выполнили предписанные законом обязанности дать указание участковым избирательным комиссиям о вычеркивании в избирательных бюллетенях данных о кандидате С., а также не приняли решение о включении в избирательный бюллетень следующего по числу полученных в первом туре выборов кандидата. В результате при повторном голосовании на выборах главы Балаковского муниципального образования 14 января 2001 г. одновременно использовались избирательные бюллетени, содержащие сведения о надлежащих кандидатах

иранее изготовленные бюллетени с кандидатом С. Не обеспеченные надлежащими бюллетенями избиратели были лишены возможности реализовать свою волю.

Решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 г. расформирована окружная избирательная комиссия Харбалинского избирательного округа №4 по выборам депутатов Астраханского областного Представительного Собрания. Верховный Суд РФ определением от 28 июля 2003 г. (дело № 25-Г03-

95

Лекция 8

Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности

8.1. Самовыдвижение

Cубъективное право быть избранными на конкретных выборах

приобретают граждане России, которые выполнили требования закона на следующих друг за другом этапах выдвижения и регистрации. Процедура регистрации следует за процедурой выдвижения.

В качестве исключения из этого правила на выборах муниципальных депутатов законом субъекта РФ может предусматриваться заявительный порядок регистрации кандидатов. ФЗ об основных гарантиях избирательных прав (п. 17 ст. 38) оговаривает возможность введения заявительного порядка регистрации двумя условиями: закрепление в законе средней нормы представительства избирателей, норма эта не должна превышать 10 тыс. избирателей. Ряд субъектов РФ своими законами ввели заявительный порядок регистрации, установив норму представительства в пределах от 500 избирателей (Тверская область) до 10 тыс. избирателей (Татарстан). При заявительном порядке регистрация значительно упрощается для кандидата, так как он не должен собирать и представлять в избирательную комиссию подписи в свою поддержку.

Два способа выдвижения: самовыдвижение и выдвижение политической партией, основные положения процедур которых урегулированы избирательным законодательством.

Самовыдвижение производится путем уведомления об этом избирательной комиссии, в которой предполагается регистрация кандидата. Согласно п. 2 ст. 33 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав

соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности.

Определенное время такая однозначность содержания подобной форулировки соблюдалась на практике. Иначе говоря, для самовыд-

97

Лекция 8. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности

вижения было достаточно зарегистрировать в комиссии соответствующее заявление. Указывался перечень сведений, которые в заявлении должен указать кандидат. Позднее по мере возрастания требований к личности соискателя депутатского мандата или выборной должности ввели правило одновременного представления вместе с заявлением о выдвижении и других документов.

Увеличивается и перечень сведений о себе, которые кандидат обязан указать в заявлении. В настоящее время он включает следующие сведения: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или заменяющий его документ, идентификационный номер налогоплательщика (при наличии), гражданство, сведения о профессиональном образовании (при наличии) с указанием организации, осуществляющей образовательную деятельность, года ее окончания и реквизитов документа об образовании и о квалификации, основное мето работы или службы (в случае отсутствия — род занятий), занимаемая должность, наименование представительного органа (для лиц, являющихся депутатами на непостоянной основе), сведения о судимости, если таковая имеется или имелась, копии документов, подтверждающих смену фамилии, или имени, или отчества, если таковые происходили (ст. 33 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

В круг представляемых вместе с заявлением о самовыдвижении документов входят: копия папорта или заменяющего его документа, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения о себе. Также на выборах органов государственной власти и глав муниципальных районов, городских округов предусмотрено представление значительного объема сведений о доходах, имуществе, наличии или отсутствии иностранных финансовых инструметов по формам, предусмотренным избирательным законом и указом Президента РФ.

Процедура самовыдвижения вопреки ее названию может предусматривать инициативу не только одного человека, но и более широкого круга лиц. Например, на выборах Президента РФ для самовыдвижения необходима не только инициатива выдвигаемого лица. Такая инициатива должна получить поддержку на собрании группы избирателей в количестве не менее 500 человек. Сама эта группа по ходатайству самовыдвиженца должна быть зарегистрирована в ЦИК РФ. Для прохождения процедуры регистрации в ЦИК РФ должно быть представлено заявление кандидата о со-

98

8.2. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями

гласии баллотироваться и другие документы, подтверждающие правомочность собрания и содержащие сведения о кандидате (ст. 34 ФЗ о выборах Президента РФ).

Интересно, что закон не обязывает кандидата-самовыдвиженца на должность Президента РФ указывать в заявлении об обязательстве в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую с замещением иной выборной должности. Видимо, таковое обязательство презюмируется в силу уникальности должности и полномочий Президента РФ.

Если самовыдвижение в чистом виде имеет уведомительный характер, то при самовыдвижении с помощью инициативной группы и при выдвижении политической партией требуется регистрация этой инициативы. Суть ее в том, что избирательная комиссия регистрирует инициативную группу избирателей (отказывает в регистрации) или заверяет представленный политической партией список кандидатов (отказывает в заверении списка).

8.2. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями

Основные параметры порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов закреплены нормативно, но в деталях могут различаться на выборах разного уровня. Речь идет о заявлениях кандидатов о согласии баллотироваться, сведениях о доходах и имуществе кандидатов в определенных законом объемах. Предусмотрено тайное голосование на съездах политических партий, зафиксированы требования к оформлению решения съезда (конференции) политической партии, необходимость разбивки федерального списка кандидатов полностью или частично на региональные группы по усмотрению самой партии, но с соблюдением установленных законом параметров. Общей является тенденция на сокращение численности кандидатов в общетерриториальной части списка или ликвидацию такой части. Так, общефедеральная часть списка кандидатов в депутаты Государственной Думы на выборах разных созывов уменьшена с первоначальных 18 до 10 человек. В субъектах РФ на региональных выборах общетерриториальная часть списка кандидатов может вообще не предусматриваться законом, а число региональных групп нередко совпадает с числом одномандатных избирательных округов.

99

Лекция 8. Порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности

Кандидат считается выдвинутым после представления в соответствующую избирательную комиссию предусмотренных законом документов. Вместе с заявлением о согласии баллотироваться кандидат представляет копии паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом.

Федеральное законодательство (п. 1 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав) дает субъектам РФ право расширять по сравнению с очерченным федеральным законом круг представляемых для регистрации документов. Общая тенденция развития законодательства такова, что выдвижение кандидатов, списков кандидатов постепенно теряет первоначальное чисто уведомительное значение и превращается

вквазирегистрацию.

8.3.Порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов

Впостсоветский период наблюдается колебание главных оснований регистрации кандидатов, списков кандидатов. Сначала закрепили одно основание — определенное число подписей избирателей в поддержку выдвижения. Затем в 1999 г. это основание дополнили избирательным залогом на всех выборах, исключая выборы Президента РФ. Залог определенное время можно было использовать и как страховочное основание, т. е. воспользоваться им после отказа в регистрации по подписным листам. В 2005 г. закрепили для соискателей мандатов обязанность выбора между подписями и избирательным залогом, а в 2009 г. избирательный залог был отменен.

Регистрация кандидатов, списков кандидатов производится избирательной комиссией в определенные сроки при наличии ранее представленного при выдвижении пакета документов, а также документов, которые необходимо представить для регистрации.

Вчисло последних входят документы, подтверждающие открытие специального избирательного счета, исключая, как будет показано в лекции о финансировании выборов, некоторые муниципальные выборы, и документы в виде подписных листов, подтверждающие наличие определенного уровня поддержки выдвижения со стороны избирателей. От представления подписных листов освобождены поли-

100