Избирательное право России. Курс лекций

12.3.Предвыборная агитация посредством печатных, аудиовизуальных

ииных материалов

886, 971 ГК РФ). Такие сделки c гражданами могут быть безвозмездными и возмездными, устными и письменными. Думается, что устные безвозмездные сделки с организациями недопустимы.

До начала распространения среди избирателей один экземпляр каждого агитационного материала должен быть представлен в избирательную комиссию вместе со сведениями об изготовителе и заказчике. В разумных пределах допускается представление копий или фотографий агитационных материалов. В последнее время на многих выборах предусматривается также представление в избирательные комиссии электронных образов агитационных материалов в машиночитаемом виде.

Избирательное право системно не регулирует способы и методы распространения агитационных материалов, ограничиваясь отдельными положениями относительно возможных и запрещенных мест их размещения. По его смыслу допускаются любые не запрещенные законодательством способы. Теоретически не исключается продажа распространителями агитационных материалов, хотя, вероятнее всего, такой способ распространения будет оказывать негативное влияние на отношение избирателей к рекламируемому кандидату, избирательному объединению. Более того, его можно рассматривать в качестве провокационного. На практике печатные и иные агитационные материалы могут рассылаться с использованием почтовой связи, хотя при этом возникает проблема законности использования почтой персональных данных адресатов-избирателей. Наиболее распространенными являются раздача печатных и иных агитационных материалов на публичных мероприятиях, в других местах массового скопления людей. Широко распространено размещение материалов в почтовых ящиках по месту проживания граждан.

Органам местного самоуправления предписано по предложению избирательной комиссии на позднее чем за 30 дней до дня голосования выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов. Закрепляющая это положение норма п. 7 ст. 54 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан внутренне противоречива и в значительной мере декларативна. Несмотря на обозначенное целевое назначение мест предусматривается размещение на таких местах и информационных материалов избирательных комиссий. Предписания о достаточности площади выделенных мест, о равной на таких местах площади для кандидатов, избирательных объединений

151

Лекция 13

Голосование и определение его итогов

13.1. Виды голосования

На федеральных и многих других выборах добровольное, тайное голосование с позиций места, времени, способов, уровня использования техники и инновационных технологий, других факторов не может осуществляться абсолютно одинаково всеми избирателями. Поэтому следует выделять разные виды голосования. Действующему избирательному праву России известны следующие виды голосования: голосование в день голосования в помещении для голосования, голосование в день голосования вне помещения для голосования, досрочное голосование (разные варианты), повторное голосование, электронное голосование, голосование с использованием технических средств подсчета голосов, голосование по почте, голосование по открепительным удостоверениям, голосование по заявлениям (специальным заявлениям) о голосовании по месту пребывания. Они нередко сочетаются друг с другом в разных вариациях для разных групп избирателей на одних и тех же выборах. Например, голосование в день голосования может быть электронным, либо с использованием технических средств подсчета голосов или без такового, в помещении для голосования или вне такого помещения.

Наиболее распространено голосование в день голосования без использования технических средств подсчета голосов в помещениях для голосования, которые располагаются на избирательных участках. Его можно назвать традиционным видом голосования, которое проходит в течение 12 часов с 8 до 20 часов местного времени. Избирательное право в принципе наиболее детально регулирует именно этот вид голосования (ст. 64 ФЗ об основных гарантиях). Такое голосование обеспечено наибольшими законодательными гарантиями с точки зрения добровольности и тайны голосования. Оно, однако, не может в полной мере гарантировать осуществление принципа всеобщности избирательного права. Кроме того, общественное мнение, в особенности, молодежное, продвигает на выборы и в избирательное право различные инновационные виды голосования, предполагающие расширение использования возможностей технического и информационного прогресса. По этим прежде всего причинам и вводятся другие виды го-

153

Лекция 13. Голосование и определение его итогов

лосования. При этом, однако, обостряются проблемы гарантирования добровольности и тайны голосования. Избирательное право должно их выявлять и закреплять адекватные механизмы гарантирования добровольности и тайны голосования.

Досрочное голосование — голосование ранее дня голосования. Отношение к нему двоякое. С одной стороны, в условиях России с ее огромной территорией, транспортными проблемами досрочное голосование необходимо как одна из гарантий принципа всеобщего избирательного права. С другой стороны, такое голосование сопряжено с дополнительными трудностями по обеспечению его тайны, наблюдения за голосованием, адекватности учета голосов избирателей при установлении итогов голосования. Законодатель, изменяя закон (ст. 65 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан), то серьезно ограничивает применение досрочного голосования, распространяя его только на отдаленные и труднодоступные местности, заграничных избирателей, то в 2014 г. снимает многие ограничения, разрешая, например, на региональных и муниципальных выборах, где не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, досрочное голосование гражданам, которые по уважительной причине (отпуск, командировка, состояние здоровья и другие) не смогут проголосовать на своем избирательном участке в день голосования. При этом комиссия не вправе требовать от избирателя какие-либо доказательства наличия такой причины в действительности.

Стремясь ограничить возможности искусственной организации досрочного голосования, избирательное право устанавливает дополнительные требования (ст. 65 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан): необходимость подачи в комиссию личного заявления избирателя, проведение голосования только в помещениях избирательных комиссий (территориальных, муниципальных, окружных и участковых), работа соответствующей избирательной комиссии не менее четырех часов в день, включая выходные дни, и только после 16 часов местного времени, опубликование в СМИ или обнародование иным образом графика работы комиссий, использование специального непрозрачного конверта, в который избиратель вкладывает заполненный им бюллетень.

Досрочное голосование возможно не ранее чем за 20 дней, а за пределами территории РФ — не ранее чем за 15 дней до дня голосования. Досрочное голосование проводится по решению управомоченной на то избирательной комиссии, как правило, в течение одного дня.

154

13.2. Избирательный бюллетень

Однако за пределами территории Российской Федерации, в труднодоступных или отдаленных местностях, на полярных станциях и в иных местах, с которыми отсутствует или затруднено транспортное сообщение, досрочное голосование может проводиться в течение нескольких дней по группам избирателей.

На уровне субъекта РФ допускается голосование по почте. Постановлением ЦИК РФ от 5 октября 2011 г. утвержден «Временный порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума». Такое голосование проводилось в нескольких субъектах Российской Федерации на региональных выборах, но в настоящее время не применяется из-за недоверия граждан и дополнительных для избирательных комиссий проблем, решение которых выходит за пределы их компетенции.

13.2. Избирательный бюллетень

Голосование осуществляется лично каждым избирателем. Процедура голосования во всех видах голосования сводится к получению избирателем бюллетеня (бюллетеней) (виртуальному получению — в случае электронного голосования) с удостоверением в списке избирателей этого факта и паспортных данных гражданина собственноручной подписью избирателя, заполнению бюллетеня в специально оборудованной кабине или ином специально оборудованном месте и опусканию бюллетеня в ящик для голосования или в комплекс для обработки избирательных бюллетеней (КоИБ). В качестве исключения допускается подпись и заполнение бюллетеня другим избирателем для тех, кто по состоянию здоровья не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или его заполнить (речь идет прежде всего о незрячих избирателях). Предполагается, что и в таких случаях опускать бюллетень в ящик для голосования (КоИБ) должен сам избиратель.

При электронном голосовании, которое в настоящее время мало распространено, голосование происходит без бумажного бюллетеня. Используются комплексы электронного голосования (КЭГи). Избиратель вместо бумажного бюллетеня получает в участковой избирательной комиссии персональный код на бумажном носителе, с помощью которого он инициирует работу КЭГа. Избирательный бюллетень имеет

155

Лекция 13. Голосование и определение его итогов

электронный вид и появляется на экране машины для голосовании, т. е. избиратель получает виртуальный бюллетень. Избиратель выбирает вариант для голосования и делает электронную отметку, т. е. заполняет бюллетень, вторым кликом, который завершает акт голосования, подтверждает ее правильность. Исключается повторное использование этим или другим избирателей персонального кода.

При голосовании по почте, которое можно считать одним из видов дистанционного голосования, предусмотрено использование бумажных бюллетеней, которые комиссия присылает избирателям.

Дистанционное электронное голосование действующим избирательным правом не предусмотрено.

Законодательство обязывает избирателя заполнять бюллетень, т.е. осуществлять определенные действия (ст. 64 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан). Незаполнение бюллетеня или голосование одним бюллетенем за двух и более кандидатов, списков кандидатов, простановка избирателем в бюллетене отметки вне пустого квадрата влекут недействительность бюллетеня, и, соответственно, голоса таких избирателей не могут засчитываться в пользу или против кандидата, списка кандидатов.

Избирательное законодательство, предусматривая право избирателя агитировать против кандидата, списка кандидатов, на стадии голосования не предусматривает такой возможности. Следует заметить, что в настоящее время возможность избирателя голосовать против всех кандидатов, против всех списков кандидатов предусмотрена федеральным законодательством только для муниципальных выборов. При этом субъекты Российской Федерации вправе ее исключить, что и сделали почти все регионы России.

Бюллетень для тайного голосования (избирательный бюллетень, бюллетень) до настоящего времени является единственным адресованным избирателю инструментом голосования. Избирательное право России традиционно придает бюллетеню также функцию информирования избирателей о размещенных в нем кандидатах.

Избирательное законодательство совмещает регулирование обязательных и диспозитивных параметров бюллетеней с делегированием организующим выборы избирательным комиссиям полномочий по принятию окончательных решений относительно формы, содержания, количества бюллетеней на конкретных выборах.

По способу изготовления бюллетени делятся на бумажные и электронные. Первые изготавливаются по заказу соответствующей комис-

156

13.2. Избирательный бюллетень

сии типографским способом. В исключительных случаях на избирательных участках в отдаленных и труднодоступных местностях, за пределами территории РФ, на судах, находящихся в плавании, допускается изготовление бюллетеней самой участковой избирательной комиссией. Электронные бюллетени «изготавливаются» самими избирателями с использованием возможностей машины для голосования (КЭГа).

По используему языку бюллетени делятся на изготовленные: только на русском языке, на двух и более языках (текст идентичного содержания в каждом бюллетене на русском языке и на государственном языке республики в составе РФ). Предусмотрено использование в необходимых случаях также языков народов РФ на территориях их компактного проживания, но такой практики в настоящее время нет.

По содержанию бюллетени различаются как по видам выборов (например, бюллетень для голосования на выборах главы муниципального образования, на выборах депутатов законодательного собрания N-ской области и т.д.), так и по видам применяемой избирательной системы (например, бюллетень для голосования в Ивановском избирательном округе на выборах депутатов законодательного собрания N-ской области, бюллетень для голосования в общеобластном избирательном округе на выборах депутатов законодательного собрания N-ской области).

По способам защиты от подделок бюллетени могут различаться в зависимости от цвета бумаги (цветного фона), наличия или отсутствия водяных знаков, микрошрифта, защитной сетки, специального знака (марки).

Форма и текст бюллетеня для голосования, их число определяются и утверждаются соответствующей избирательной комиссией заблаговременно с учетом временных потребностей на изготовление. Число изготавливаемых бюллетеней в соответствии с избирательным законодательством может колебаться в пределах 100,5% — 70% от числа избирателей в списках избирателей на день голосования (ст. 63 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан).

Наибольшее внимание избирательное право уделяет регламентации содержания бюллетеня с позиций обеспечения равноправия зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и использования последней предшествующей волеизъявлению официальной возможности информирования избирателя о кандидате, избирательном объединении. По этим причинам закреплены порядок расположения в бюллетене фамилий зарегистрированных кандидатов (по алфавиту), избирательных объединений (по жребию) и возможной строки: «Про-

157

Лекция 13. Голосование и определение его итогов

тив всех кандидатов» или «Против всех списков кандидатов», перечислены указываемые в бюллетене сведения о кандидатах, избирательных объединениях, обозначены места расположения пустых квадратов.

Объем сведений о зарегистрированных кандидатах различается в зависимости от применяемой избирательной системы. При голосовании за кандидата (кандидатов) о нем (о них) размещается большее количество сведений, чем при голосовании за список кандидатов. В первом случае указывается не только фамилия, имя, отчество кандидата, но и год рождения, сокращенный адрес места жительства в пределах двух наименований (субъекта РФ и населенного пункта), основное место работы (службы) или род занятий, для депутатов на непостоянной основе — наименование представительного органа, способ выдвижения (самовыдвижение или избирательное объединение). Во втором случае в бюллетене указываются только фамилии, имена, отчества первых трех кандидатов из списка (из общетерриториальной части) и соответствующей его региональной группы. В обеих случаях указываются сведения о судимости кандидата при ее наличии у него когда-либо. Строка против всех кандидатов (списков кандидатов) в настоящее время размещается в избирательных бюллетенях на муниципальных выборах только в нескольких субъектах РФ.

Процедуры приемки-передачи бюллетеней от изготовителя в избирательные комиссии и внутри системы избирательных комиссий, вплоть до участковых предусматривают составление соответствующих актов, учет бюллетеней. О месте и времени передачи бюллетеней внутри системы избирательных комиссий должны быть оповещены члены этих комиссий, кандидаты, избирательные объединения.

В помещении для голосования информация о кандидатах, списках кандидатов должна быть размещена в большем объеме по сравнению с бюллетенем. Федеральным законом не предусмотрены какие-либо ограничения в выборе шрифта при печатании информации, помещаемой на информационных стендах.

13.3. Определение итогов голосования

Итоги голосования определяются избирательными комиссиями путем совершения предусмотренных законом процедур, которые завершаются составлением и подписанием протоколов об итогах голосования соответственно участковых, территориальных и иных, в зависимости от уровня выборов, избирательных комиссий.

158

13.3. Определение итогов голосования

На избирательном участке после истечения времени голосования итоги голосования определяются в следующем порядке. Сначала комиссия подсчитывает и погашает неиспользованные бюллетени путем отрезания левого нижнего угла. Затем комиссия проводит работу со списком избирателей, т. е. выясняет число избирателей внесенных в список на момент окончания голосования, число бюллетеней, выданных избирателям по каждому из видов голосования, число выданных открепительных удостоверений и число проголосовавших по ним.

На следующем этапе комиссия приступает к непосредственному подсчету голосов избирателей. Сначала подсчитываются избирательные бюллетени, извлеченные из переносных ящиков, затем — бюллетени из стационарных ящиков. Очень важным элементом процедур подсчета бюллетеней является требование закона о последовательном оглашении содержания каждого бюллетеня.

Нельзя одновременно оглашать содержание двух и более избирательных бюллетеней.

Полученные цифры заносятся в протокол УИК об итогах голосования на избирательном участке, который утверждается на заседании комиссии. Форма протокола установлена избирательным законом.

Все избирательные действия должны осуществляться гласно. Полученные суммарные данные должны по мере их получения оглашаться и заноситься в увеличенную форму протокола УИК об итогах голосования.

При определении итогов голосования вправе присутствовать и получать информацию наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, члены вышестоящих избирательных комиссий и работники аппаратов этих комиссий, зарегистрированные кандидаты, аккредитованные представители СМИ. Каждый из них вправе получить заверенную комиссией копию протокола об итогах голосования.

Процедуры обработки итогов голосования в вышестоящих комиссиях установлены ст. 69 ФЗ об основных гарантиях и конкретизированы в других избирательных законах. Например, на выборах депутатов Государственной Думы они сводятся к следующему. Протоколы УИКов об итогах голосования доставляются в соответствующую территориальную избирательную комиссию. Полученные данные суммируются в протоколе этой комиссии об итогах голосования. Сведения прото-

159

Лекция 13. Голосование и определение его итогов

кола ТИК вводятся в государственную автоматизированную систему «Выборы», а сам протокол направляется в избирательную комиссию субъекта РФ и/или окружную избирательную комиссию.

Окружная избирательная комиссия определяет результаты выборов по избирательному округу. Избирательная комиссия субъекта РФ составляет протокол об итогах голосования по общефедеральному округу в рамках региона и направляет его в ЦИК РФ. ЦИК РФ определяет результаты выборов по общефедеральному округу.

На региональных и муниципальных выборах цепочка протоколов об итогах голосования значительно короче вплоть до одного. Последний вариант имеет место в тех случаях, когда избирательный округ обслуживает только одна избирательная комиссия, которая наделена и функциями окружной избирательной комиссии. В этом случае УИК составляет и протокол об итогах голосования на избирательном участке, и она же определяет результаты выборов.

Избирательное законодательство регламентирует сроки, в течение которых должны составляться протоколы об итогах голосования. Следует подчеркнуть, что на уровне УИК предусмотрена обязанность проведения работы по определению итогов голосования без каких-либо перерывов после истечения времени голосования. Другим избирательным комиссиям дается обычно несколько дней для обработки итогов голосования.

Понимание демократии как процедуры повлекло за собой значительное повышение уровня формализации и правового регулирования тех отношений, которые раньше избирательным правом не регулировались. В особенности это распространяется на процедуры голосования на избирательном участке, а также — подсчета голосов избирателей и составления протоколов участковыми избирательными комиссии об итогах голосования.

При этом, однако, за нарушение многих из этих процедур либо не предусмотрено ответственности, либо механизм привлечения к ответственности недостаточно эффективен на практике.

Вызывают озабоченность и теоретические попытки отрицания наличия в избирательном праве конституционно-правовой ответственности1.

1 См., например: Серков П. П. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2014; Колюшин Е. И. Конституционная ответственность: фантом или реальность? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1.