Избирательное право России. Курс лекций

4.6. Принцип обязательных и периодичных выборов

выражение мнения избирателя, т. е. свободную процедуру голосования и точную оценку результатов. В резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы 1264 (2001) «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах», принятой 8 ноября 2001 г., говорится, что «регулярное проведение свободных и справедливых выборов путем тайного голосования относится к основным требованиям, выполнение которых необходимо для признания демократического характера политической системы»1. Иначе говоря, названный принцип — один из критериев признания государства демократическим.

Принцип свободных выборов упоминается более, чем в 280 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003–2017 гг. В ряде решений Суд пытается интерпретировать содержание названного принципа. Так, в определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело № 45-Г03- 31) говорится: «Принцип свободных выборов означает обеспечение гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами».

4.6. Принцип обязательных и периодичных выборов

Принцип обязательных и периодичных выборов исходит из постулата о том, что как объективное конституционное право избирать

ибыть избранным, так и одноименное субъективное конституционное право имеют ценность только при наличии выборных органов

идолжностных лиц. Круг таких органов и должностных лиц определяется законодательством и серьезно различается в разных странах. Считается, что при демократическом политическом режиме в круг таких органов и должностных лиц должны входить законодательные органы разных уровней (в условиях федерации — федеральный парламент или одна из его палат, парламенты субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления, главы муниципалитетов. Во многих странах избираются непосредственно гражданами главы государств, хотя более распространены другие способы замещения этой должности. В зарубежных странах выборность пра-

1 Там же. С. 593.

61

Лекция 4. Характеристика (содержание) принципов избирательного права

ктикуется при замещении должностей судей низовых судов, муниципальных должностей.

Конституция РФ предусматривает обязательную выборность Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — депутаты Государственной Думы), а также отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления без их конкретизации. Вместе с тем Конституция РФ не препятствует расширению названного круга выборных органов и должностных лиц. Например, конституционное положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ (ч. 2 ст. 95), думается, не закрывает возможности для выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее — члены Совета Федерации).1

Конституционный Суд РФ в 1996 г. высказывался в отношении того, что по Конституции РФ принцип выборности распространяется и на высших должностных лиц субъектов РФ. Однако в 2005 г. он изменил указанную правовую позицию, признав не противоречащим Конституции РФ отказ от выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Думается, что вопрос о круге выборных органов и должностных лиц не может не входить в предмет избирательного права, а отмена выборности того или иного органа, должностного лица должна оцениваться также и с позиции принципа обязательности и периодичности выборов.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г.

№7-П отмечено: «В целях обеспечения права граждан на участие в свобод-

ных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.

При этом нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока

1 Колюшин Е. И. Конституционное право России. М., 2015. C. 313–317.

62

Лекция 5

Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

5.1. Перечень избирательных прав граждан

Конституционное право избирать и быть избранным, как и всякое конституционное право гражданина, есть достаточно большая совокупность имеющихся у гражданина возможностей. Перечень этих возможностей Конституция РФ не устанавливает. Это должно делать избирательное законодательство. Для установления перечня избирательных прав гражданина следует рассматривать нормы избирательного законодательства.

Верховный Суд РФ трактует п. 28 ст. 2 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав как содержащий перечень избирательных прав гражданина. В этот перечень входят: конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также: право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; право участвовать в предвыборной агитации; право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий; право участвовать в других избирательных действиях. Нетрудно заметить, что первое из названных в этом перечне прав является конституционным, другие же такого статуса не имеют. Очевидно, что они порождены названным конституционным правом. Поэтому употребляемые в законе после воспроизведения указанного конституционного права слова «а также» следует, как минимум, заменить на слова «в том числе».

Судя по п. 28 ст. 2 названного Федерального закона, избирательные права гражданина сводятся только к правам на участие в избирательных действиях. Такой подход заведомо ставит гражданина в подчиненное положение по отношению к организаторам выборов, государственным и иным органам, должностным лицам. Именно эти органы и лица очерчивают круг избирательных действий.

Практика идет по пути признания тех или иных действий избирательными только в период избирательных кампаний. Получается, что вне избирательных кампаний конституционное право избирать и быть избранным не действует, не дает гражданам никаких возможностей и не налагает на государство никаких обязанностей. Едва ли можно

64

5.1. Перечень избирательных прав граждан

согласиться с таким подходом. Во-первых, из конституционного права избирать и быть избранным вытекает обязанность государства устанавливать порядок выборов. Такой порядок устанавливается законами.

Вправе ли граждане участвовать в создании избирательных законов? Существующее законодательство и практика отрицают такое право. Между тем известен опыт целого ряда зарубежных стран, который свидетельствует о принятии избирательных законов, существенных изменений в них самими гражданами на референдумах. Думается, что в условиях пробельности Конституции РФ основные положения избирательного законодательства следовало бы сделать предметом общероссийского референдума. Это касается перечня избирательных прав граждан, круга формируемых путем выборов государственных

ииных органов, круга должностей, которые замещаются на выборах, пределов ограничений и условий предоставления гражданину активного и пассивного избирательного права, режима предвыборной агитации, модели финансирования выборов, порядка изменения избирательных систем. Принятие основных положений избирательного законодательства на общероссийском референдуме, предшествующие ему агитационные мероприятия и общественные дискуссии могли бы способствовать уменьшению разрыва между народом, гражданским обществом и властью, работали бы на укрепление доверия к выборам

ипубличной власти на разных уровнях.

Употребляя понятие «избирательные действия», закон не определяет его содержание. Избирательными действиями, видимо, являются только те, которые определены избирательным законодательством.

Права избирателя, кандидата, политической партии сводятся к участию в избирательных действиях. Речь должна идти о праве гражданина на включение в список избирателей, праве выбора избирательного участка для голосования, праве входить в составы органов, которые организуют выборы, праве выдвигать кандидата на выборную должность, праве предлагать свою кандидатуру для участия в выборах, праве приобретать специальный статус на выборах, праве получить избирательный бюллетень, праве голосовать, праве отказаться от участия в выборах, праве отказаться от участия в голосовании, праве на открепительное удостоверение, праве кандидата на уполномоченных и доверенных лиц, праве кандидата на льготы, привилегии и гарантии со стороны государства, праве на участие в финансировании избирательной кампании кандидата, политической партии, которое,

65

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

в свою очередь, распадается на право на внесение пожертвований в избирательные фонды кандидатов, политических партий, право на открытие специального избирательного счета, право на уполномоченных по финансовым вопросам, право на получение информации об избирательном фонде, обязанности осуществления финансовой отчетности, праве на судебную защиту избирательных прав, праве на обжалование решений избирательных комиссий и др.

После отмены законодателем возможности голосовать против всех кандидатов, всех списков кандидатов возникали судебные споры. Так, А.1 оспорил результаты выборов депутатов Законодательного Собрания Красноярского края 15 апреля 2007 г. на том основании, что нарушено его право голосовать против всех кандидатов, списков кандидатов. Краевой суд отказал в удовлетворении заявления. Верховный Суд РФ2, оставляя решение суда первой инстанции без изменения, сослался на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в постановлении от 14 ноября 2005 г. № 10-П и определении от 19 апреля 2007 г. № 281-О-О. Суть ее в том, что признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы «против всех» относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.

Тем самым Конституционный Суд РФ признал за законодателем право на введение и отмену тех или иных избирательных прав.

5.2. Гарантии избирательных прав

Конституционное право гражданина избирать и быть избранным относится к числу политических (общественно-политических) прав. Следовательно, и порожденное этим конституционным правом избирательное право в целом является правом политическим. Поэтому та или иная политика государства, правящего класса серьезно влияют на избирательное право. При этом правящий класс обязался соблюдать созданное им право и, следовательно, избирательные права участников выборов.

Важнейшим элементом избирательного законодательства является ФЗ об основных гарантиях избирательных прав. При формально-ло- гическом взгляде на наименование закона можно сделать вывод о том, что он регулирует не избирательные права, а гарантии этих прав. Одна-

1 Здесь и далее фамилии участников судебных процессов не приводятся в целях защиты их персональных данных.

2 См. Определение Верховного Суда РФ от 17 октября 2007 г. (дело № 53-Г07-31).

66

5.2. Гарантии избирательных прав

ко содержание закона и судебная практика однозначно исходят из того, что предметом его регулирования являются в первую очередь избирательные права. Суды нашли противоречия федеральному законодательству в правовой базе и практике выборности вице-мэра г. Москвы.

Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Московского городского суда от 16 января 2003 г., которым признаны противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда положения Устава г. Москвы, которые предусматривают избрание одновременно с мэром вице-мэра города. Судебные решения основаны на том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предусматривают выборности должностных лиц, входящих в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, кроме высшего должностного лица субъекта РФ, а выборность вице-мэра ограничивает право мэра по формированию правительства города, так как вице-мэр входит в состав правительства г. Москвы. 1

Принципиальное и для действующего избирательного права значение имеет позиция суда относительно понимания гарантий избирательных прав граждан. Суд полагает, что установление выборности вице-мэра нельзя считать гарантией избирательных прав граждан, так как в силу п. 11 ст. 2 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав к таким гарантиям относятся установленные законодательством условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этих прав, а включение в состав выборных должностей иной должности, помимо указанных в Федеральном законе, не относится к условиям, правилам и процедурам проведения выборов и референдумов. Однако довольно логичным был бы взгляд на выборы вице-мэра города как на реализацию соответствующего избирательного права граждан.

Гарантии всеобщего избирательного права — условия, правила и процедуры, обеспечивающие ведение регистра избирателей, составление и актуализацию списков избирателей, образование и функционирование избирательных участков, выдвижение и регистрацию кандидатов, списков кандидатов.

1 См. Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2003 г. (дело № 5-Г03-24).

67

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

Поэтому те или иные правила составления списков избирателей, создания избирательных участков, выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов надо оценивать с позиции обеспечения потребностей реализации принципа всеобщего избирательного права. Приобретение взрослым гражданином РФ статуса избирателя по действующему законодательству происходит без какого-либо его участия. Такой статус приобретается с момента внесения гражданина в списки избирателей на соответствующих выборах. Списки избирателей составляются избирательными комиссиями каждый раз заново в период после объявления тех или иных выборов. При этом согласия гражданина на включение в список не требуется, и он не вправе отказаться от получения статуса избирателя.

Федеральный законодатель после некоторых обоснованных сомнений встал на путь постоянного расширения возможностей нормотворчества со стороны Центральной избирательной комиссии РФ. Теоретически такое нормотворчество обосновывается нецелесообразностью нормирования на уровне закона технологических деталей избирательного процесса. С таким аргументом можно было бы согласиться, если бы была полная ясность в понимании границ между регулированием избирательных прав граждан и установлением технологий реализации этих прав. Так, Федеральным законом от 1 июня 2017 г. №103 ФЗ ЦИК РФ предоставлено право устанавливать порядок подачи избирателем в избирательную комиссию заявления о включении в список избирателей по месту своего нахождения.

Идея голосования избирателя вне зависимости от места постоянной его регистрации как гражданина России представляется перспективной. По сути речь идет о новых принципах формирования списков избирателей, элементы которых практикуются при голосовании на зарубежных избирательных участках и применительно к лицам, не имеющим регистрации ни по месту жительства, ни по месту пребывания. Однако большинство граждан, находящихся за пределами страны, имеют постоянную регистрацию по месту жительства в России и, следовательно, автоматически включаются в списки избирателей внутри страны. Включение их в списки избирателей по факту явки на зарубежные избирательные участки, чаще всего, влечет двойной учет в списках одних и тех же людей. Что касается лиц без определенного места жительства, то они не попадают в систему учета и регистрации избирателей. Они не значатся в списках избирателей

68

5.2. Гарантии избирательных прав

до дня голосования и включаются в них только по факту явки на голосование.

Практика показывает, что чаще всего реализация идеей в праве требует выстраивания тех или иных механизмов, вследствие чего первоначальный замысел может подвергнуться сильным искажениям вплоть до получения противоположного результата. ЦИК РФ 9 июня 2017 г. приняла два нормативных акта, устанавливающих порядок подачи указанных заявлений соответственно на выборах Президента РФ и региональных выборах. Вопреки своему названию оба документа предусматривали не включение в список избирателей по месту нахождения избирателя, а безусловное исключение его из списка избирателей по месту жительства. Такой механизм действовал на региональных выборах в 2017 г. Подавшие заявления о включении в список избирателей по месту нахождения до дня голосования включались не в списки избирателей соответствующих избирательных участков, а в реестры избирателей.

В территориальной избирательной комиссии (ТИК) для каждого избирательного участка создавались два реестра избирателей: подавших заявления о включении в список избирателей по месту нахождения на конкретном избирательном участке и подлежащих исключению из списка избирателей по месту жительства. В силу прямого предписания закона все избиратели из второго реестра должны быть исключены из первоначального списка избирателей. Однако в списки по месту пребывания в 2017 г. влючались из первого реестра только те избиратели, которые явились на избирательный участок для голосования. Между тем большая часть избирателей, не подававших никаких заявлений, оказываются в списках избирателей в силу существующего регистрационного порядка включения избирателей в списки избирателей.

До настоящего времени наше законодательство и судебная практика не признают за избирателем право требовать исключения из списков избирателей. Вводимые реестры фактически вводят такое право, т. к. подача заявления о включении в список избирателей в действительности повлечет за собой исключение из списка. Для включения в другой список избиратель на региональных выборах 2017 г. должен был явиться на избирательный участок, где имеется реестр с его фамилией. На выборах Президента РФ в 2018 г. и в последующем на региональных выборах ЦИК РФ изменил подход (постановления ЦИК РФ от 1 ноября 2017 г., от 25 декабря 2017 г., от 6 июня 2018 г.), обязав избиратель-

69

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

ные комиссии в отношении подавших заявления не только исключать из списка избирателей по месту регистрации, но и включать подавших заявления в список избирателей на другом участке, не обусловливая такое включение фактом явки на участок в день голосования. Однако это правило по-прежнему не распространялось на подавших заявления, которым присвоен статус специальных заявлений, в период за 5 (в последних редакциях — за 3) и менее дней до дня голосования.

Можно утверждать, что принятый ЦИКом РФ порядок регулирует не только технологические вопросы, но и, что самое главное, устанавливает не регистрационный, а принципиально иной — заявительноявочный порядок включения части избирателей в списки избирателей.

Тем самым регламентируется численность избирателей в списках избирателей с позиции повышения явки избирателей на выборы. В итоге получается нелогичная ситуация: подавшие специальные заявления за 5 (три) и менее дней до дня голосования, но не явившиеся на выборы граждане повышают уровень участия избирателей на выборах. Такое регулирование способствует применению новых административных технологий в направлении стимулирования числа заявлений о включении в список избирателей по месту пребывания.

Механизм обеспечения принципа голосования не по месту постоянной или временной регистрации гражданина предполагает взаимодействие в сжатые сроки большого числа субъектов. К ним относятся миллионы избирателей, почти 100 тыс. избирательных комиссий, около 3 тыс. многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), Федеральный центр информатизации при ЦИК РФ. Каждый из этих субъектов имеет свои правила работы.

Держателями актуальных реестров избирателей являются по положениям ТИКи и участковые избирательные комиссии (УИК), а фактически — федеральный центр информатизации при ЦИК России, который даже не упоминается в этих положениях. Деятельность его закрыта от наблюдения. Между федеральным и региональным регистрами избирателей, с одной стороны, и списками избирателей, с другой, появляются вводимые в систему ГАС-Выборы многочисленные реестры избирателей, подавших заявления. УИКи вообще не имеют доступа к информации из системы, они также не вправе вносить ка- кие-либо изменения в реестры. В силу территориальной распределенности и закрытости этой системы ТИКи могут пользоваться только

70