Избирательное право России. Курс лекций

6.1. Система, виды, независимость избирательных комиссий в России

ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии получили статус соответственно федеральных и региональных государственных органов. Закрепление муниципальных избирательных комиссий как муниципальных органов, не входящих с структуру органов местного самоуправления, представляется алогичным, порождает дополнительные проблемы в их организации и деятельности. Установление 5-летнего срока полномочий участковых избирательных комиссий не завершило унификацию срока полномочий избирательных комиссий, т. к. применительно к УИКам из этого правила сделаны исключения, порождающие временные избирательные комиссии. В целом законодательство продвигает статус избирательных комиссий по пути усиления публично-властных начал

всочетании с общественными.

ВРоссии существует полицентричная система избирательных комиссий, для которой характерно наличие одной централизованной системы во главе с ЦИК РФ только на федеральных выборах. На региональных выборах ЦИК РФ не является вышестоящей избирательной комиссией по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ, а последняя на муниципальных выборах не является вышестоящей избирательной комиссией по отношению к муниципальным и иным комиссиям.

Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Гарантиями независимости избирательных комиссий можно считать следующие обстоятельства.

1.Являющиеся государственными органами, избирательные комиссии не входят ни в одну из трех ветвей государственной власти.

2.В формировании комиссий принимают участие различные ветви государственной власти, политические партии и другие институты гражданского общества, что теоретически способствует представительству интересов разных сил.

3.Комиссии наделены государственно-властными полномочиями. Их компетенция и порядок деятельности определяются федеральными

ирегиональными законами, уставами муниципальных образований.

81

Лекция 6. Избирательные комиссии — организаторы выборов

4.Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, а также — избирателей, кандидатов на выборные должности и избирательных объединений.

5.Государственные и муниципальные органы, государственные

имуниципальные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.

На практике возникают серьезные проблемы в обеспечении независимости избирательных комиссий. Они обусловлены разными причинами. Так, существенные различия в статусе (государственные органы, муниципальные органы, не входящие в структуру органов местного самоуправления, неопределенный статус участковых избирательных комиссий) наряду с некоторыми плюсами в целом едва ли способствуют независимости комиссий.

Целесообразно закрепить независимость комиссий не только от органов государственной власти и местного самоуправления, но и от работодателей, политических партий и других институтов гражданского общества.

6.2.Права, обязанности и гарантии члена избирательной

комиссии

Избирательные комиссии состоят из членов комиссии с правом решающего голоса и членов комиссии с правом совещательного голоса. По вопросам подготовки и проведения выборов они обладают равными правами, кроме предусмотренных в законе исключений в отношении последних.

Права членов комиссии можно разделить на две группы: общие права независимо от уровня комиссии и права, вытекающие из компетенции комиссии соответствующего уровня и статуса в ней члена комиссии.

Общие права членов комиссии: получать заблаговременно извещения о заседаниях комиссии; выступать на заседаниях комиссии; вносить предложения по рассматриваемым вопросам, требовать проведения голосования; задавать другим участникам заседания комиссии вопросы и получать на них ответы

82

6.2. Права, обязанности и гарантии члена избирательной комиссии

по существу; знакомиться с имеющимися в комиссии документами и материалами; получать и требовать заверения копий этих документов и материалов за исключением избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов и иных документов и материалов, которые содержат конфиденциальную информацию; удостовериться в правильности подсчетов по спискам избирателей, при сортировке избирательных бюллетеней по кандидатам, избирательным объединениям; обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

Права, вытекающие из компетенции комиссии соответствующего уровня и статуса в ней члена комиссии, весьма дифференцированы. Несмотря на провозглашение равенства прав членов комиссии с правом совещательного и правом решающего голоса, следует подчеркнуть, что перечисленные в п. 22 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав условия этого равенства и исключения едва ли подтверждают таковое. Равенство распространяется на вопросы подготовки и проведения выборов. При кажущейся широте этого условия на практике оно не позволяет членам комиссии с правом совещательного голоса входить в состав руководящей тройки комиссии, т. е. быть председателями, заместителями председателей и секретарями комиссий. Они не могут работать к комиссии на постоянной (штатной) основе.

Обширный список исключений из равенства прав скорее отрицает таковое. Так, только члены комиссий с правом решающего голоса вправе участвовать в голосовании по рассматриваемым на заседаниях вопросам, составлять по поручению комиссии протоколы об административных правонарушениях. Только члены УИК с правом решающего голоса вправе совершать такие избирательные действия, как подписание избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, выдача их избирателям, подсчитывать голоса избирателей, составлять и подписывать протоколы об итогах голосования на участке.

Имеется также дифференциация полномочий членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в зависимости от уровня комиссии и статуса в ней. Так, из права территориальных избирательных комиссий по составлению списков избирателей вытекают права членов этих комиссий на проведение соответствующей работы. Право ЦИК РФ давать заключения по запросам судов по избирательным спорам порождает права членов ЦИК РФ готовить проекты таких заключений. Организующие выборы комиссии определяют их результаты, что обусловливает права их членов. Так,

83

Лекция 6. Избирательные комиссии — организаторы выборов

члены ЦИК РФ вправе составлять и подписывать протокол о результатах федеральных выборов.

Председатели избирательных комиссий в силу своего статуса обладают полномочиями, связанными с подготовкой, созывом и проведением заседаний комиссии, распоряжаются финансами комиссии во исполнение ее решений. Они вправе давать поручения конкретным членам комиссий и, соответственно, тем самым регулировать их предметную компетенцию. В каждой комиссии существует постоянное или временное распределение обязанностей между ее членами с правом решающего голоса.

Тому или иному праву члена комиссии должна корреспондировать соответствующая обязанность комиссии в лице ее руководителей.

При этом надо иметь в виду, что все члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса и 99% (авторская оценка)1 членов избирательных комиссий с правом решающего голоса работают в комиссиях на непостоянной основе (на общественных началах).

Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут получать за свою работу вознаграждение, размеры которого устанавливаются избирательными комиссиями. Думается, что механизм дополнительной оплаты труда в участковых избирательных комиссиях должен регулироваться не ЦИК РФ и избирательными комиссиями субъектов РФ, а законами, так как в настоящее время трудно говорить о достойной и справедливой оплате этого труда, прежде всего в участковых избирательных комиссиях.

Право члена избирательной комиссии на особое мнение и корреспондирующая ему обязанность комиссии рассмотреть это мнение, отразить его в протоколе и приложить к протоколу заседания комиссии не зависят от уровня избирательной комиссии. Верховный Суд РФ не согласился с позицией Тульского областного суда, что правом высказывания особого мнения наделены члены нижестоящих избирательных комиссий по отношению к вышестоящим соответственно уровню выборов2.

Суды признают право члена избирательной комиссии на ответ заявителю, минуя коллегиальный орган. Первоначально это право было признано за членами ЦИК РФ. Так, П. обжаловал бездействие Пред-

1 Так, из примерно 800 тыс. членов на штатной основе работают менее 1000 человек. Это, пожалуй, самое главное доказательство общественного-государствен- ного характера комиссий как системы.

2 БВС РФ. 2002. № 4. С. 57.

84

6.2. Права, обязанности и гарантии члена избирательной комиссии

седателя ЦИК РФ, к которому он обратился с предложением, однако ответ получил за подписью члена ЦИК РФ. Верховный Суд РФ в определении от 29 мая 2001 г. (дело № ГКПИ2001-894) не нашел оснований для удовлетворения жалобы П., так как направление ответа заявителю за подписью члена ЦИК РФ предусмотрено регламентом ЦИК РФ. В определении от 13 июля 2000 г. (дело № КАС00-250) Верховный Суд РФ, проанализировав Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. и регламент ЦИК РФ, объявил правомерным вывод суда первой инстанции о том, что «принятие решений по существу жалобы является правом, а не обязанностью комиссии». Далее поясняется, что ЦИК РФ не обязана рассматривать жалобы и давать ответы на них исключительно в форме решений. Достаточно спорен вывод суда о том, что рассмотрение жалоб по существу является правом, а не обязанностью избирательной комиссии. Поскольку избирательная комиссия является государственным органом или наделяется государственно-властными полномочиями в сфере выборов, ее права являются одновременно и обязанностями. Кроме того, федеральный закон прямо закрепляет как обязанность комиссии рассмотреть жалобу, так и предписывает варианты поведения.

Судебная практика по делам о защите трудовых прав членов избирательных комиссий претерпела изменения под влиянием правовой позиции Конституционного Суда РФ. В определении от 16 января 2007 г. № 160-О-П Суд не согласился с приданием абсолютного характера предусмотренного избирательным законодательством запрета на увольнение работника — члена избирательной комиссии по инициативе работодателя. Конституционный Суд РФ констатировал, что «судебная практика исходит из того, что для признания увольнения работника незаконным достаточно лишь подтвердить его членство в избирательной комиссии с правом решающего либо совещательного голоса, не давая оценки совершенного им правонарушения».

Конституционный Суд РФ квалифицировал такую практику как освобождение работников от ответственности в виде увольнения с работы. Конституционный Суд РФ считает, что п. 19 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав «не исключает возможность увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному законом основанию расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично-значимых функций».

85

Лекция 6. Избирательные комиссии — организаторы выборов

В итоге судебная практика сложилась так, что работник — член избирательной комиссии для отмены решения об увольнении по инициативе администрации должен доказать в суде факты преследования его на самом деле за работу в избирательной комиссии. Это резко ослабило гарантии трудовых прав членов избирательных комиссий и осложнило формирование избирательных комиссий. Думается, исходя из соотношения рассматриваемых ценностей следовало бы все-таки скорректировать и позицию Конституционного Суда РФ, и судебную практику, придав запрету увольнения членов избирательных комиссий по инициативе работодателя абсолютный характер, по крайней мере на период избирательных кампаний.

Судебная практика идет по пути весьма ограничительного толкования предусмотренного п. 23 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав права члена избирательной комиссии на обжалование

решений и действий (бездействия) избирательной комиссии.

Член избирательной комиссии Новгородской области И. оспорил в суде законность положения регламента избирательной комиссии области, которое разрешает проводить закрытые заседания. Решением Новгородского областного суда от 25 июля 2006 г. заявление И. было удовлетворено. Однако Верховный Суд РФ определением от 18 октября 2006 г. (дело № 84-Г06-6) решение областного суда отменил и производство по делу прекратил.

Верховный Суд РФ полагает, что указанное право члена избирательной комиссии является одной из гарантий его прав, поэтому «при решении вопроса о том, имеются ли основания для принятия заявления, судья должен проверить, затрагивают ли обжалуемые действия избирательной комиссии непосредственно права заявителя». Верховный Суд РФ сделал и два других достаточно спорных вывода. Во-первых, он полагает, что у И. не было оснований утверждать, что принятый в установленном порядке регламент нарушает его права и законные интересы других лиц. Думается, что подобная логика лишает права на судебную защиту при любом содержании оспариваемого акта. Трудно согласиться, что проведение закрытых заседаний избирательной комиссии не нарушает ничьих законных интересов. Во-вторых, по мнению Верховного Суда РФ, «в заявлении И. оспариваются акты, которые не относятся к актам, регулирующим выборы, следовательно, не могут нарушить избирательные права граждан». Верховный Суд РФ заявил, что у суда не было оснований для принятия заявления к производству. Следует заметить, что избирательные комиссии и регламент их деятельности сами по себе должны выступать определенными гарантиями избирательных прав граждан. С помощью избиратель-

86

6.3. Взаимоотношения избирательных комиссий с государственными и иными органами, организациями, должностными лицами

ной комиссии и регламента ее деятельности можно и нарушать избирательные права граждан.

В итоге Верховный Суд РФ распространил на члена избирательной комиссии конструкцию определения подсудности дел по признаку нарушения избирательных прав конкретного избирателя-заявителя.

Между тем п. 23 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав не содержит никаких условий права на судебное обжалование решений, действий (бездействия) избирательной комиссии, т. е. такое право носит абсолютный характер и распространяется на любые решения, любые действия (любое бездействие) избирательной комиссии. Суд общей юрисдикции, по сути дела, изменил закон, сформулировав условия, при которых у члена комиссии возникает право на судебное обжалование. Такая позиция едва ли соответствует существу зафиксированного в законе права члена избирательной комиссии.

6.3.Взаимоотношения избирательных комиссий

сгосударственными и иными органами, организациями,

должностными лицами

Выборы разного уровня затрагивают в разной мере все сферы жизни общества, граждан и государства. Поэтому, вменяя избирательным комиссиям в обязанность организацию и проведение выборов, избирательное право России справедливо исходит из того, что подобные массовые мероприятия комиссии могут провести только при содействии других государственных, муниципальных и общественных структур.

Основные обязанности по содействию избирательным комиссиям налагаются на государственные и муниципальные органы, учреждения и соответствующих должностных лиц как вне, так и в период избирательной кампании.

В межвыборный период речь идет о взаимодействии с избирательными комиссиями в связи с выполнением следующих обязанностей:

предусматривать в бюджетах средства на организацию и проведение выборов; утверждать и опубликовывать схемы избирательных округов; образовывать избирательные участки; производить регистрацию (учет) избирателей и с установленной законом периодичностью передавать соответствующие сведения

87

Лекция 7

Правовые основы формирования

идеятельности избирательных комиссий

7.1.Порядок формирования избирательных комиссий

Избирательными законами, в частности, ст. 21–28 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, установлены как общие условия формирования избирательных комиссий, так и особенности формирования для отдельных видов комиссий.

К общим условиям формирования избирательных комиссий отнесены: предоставление не менее половины мест в комиссии лицам, которые выдвинуты политическими партиями, наличие в комиссии государственных и муниципальных служащих в количестве, не превышающем одной трети ее состава.

При формировании избирательных комиссий установлены пропорции и ограничения, связанные с вхождением в них государственных и муниципальных служащих, необходимость учета предложений политических партий, имеющих депутатов в представительных органах.

Закреплено политическое представительство в большинстве избирательных комиссий на уровне не менее половины состава. Одну и ту же политическую партию в избирательной комиссии может представлять только один член комиссии с правом решающего голоса (п. 4 ст. 22 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). На практике прямое представительство от одной из политических партий в избирательных комиссиях одним членом может дополняться и фактически дополняется косвенным представительством за счет ряда других членов комиссии, являющихся членами этой партии, но рекомендованных в состав комиссии иными субъектами выдвижения. Как правило, члены этой партии занимают должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии.

Целесообразно на практике наполнить положение п. 4 ст. 22 указанного Федерального закона соответствующим его смыслу содержанием, считая любого члена политической партии, входящего в состав избирательной комиссии, представителем этой партии. Кроме того, назрела необходимость квотирования партийной принадлежности руководителей избирательной комиссии (председателя, заместителя председателя и секретаря), установив запрет на принадлежность более одного из них к одной и той же политической партии.

89

Лекция 7. Правовые основы формирования и деятельности избирательных комиссий

В формировании избирательной комиссии могут принимать участие разные государственные органы. Так, Центральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов комиссии, которые равными долями назначаются тремя государственными органами: палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Избирательные комиссии субъектов РФ насчитывают от 10 до 14 членов комиссии, половина из которых назначается представительным органом государственной власти субъекта РФ, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта РФ.

Муниципальные избирательные комиссии формируются представительными органами муниципальных образований в количестве 6–12 членов комиссии. Другие избирательные комиссии формируются, как правило, непосредственно вышестоящими избирательными комиссиями.

Наметившаяся тенденция к наполнению избирательных комиссий грамотными юристами прервана в 2006 г. в связи с изменением положений законов, отменивших требования о наличии квалификации в области права для членов ЦИК РФ и председателей избирательных комиссий субъектов РФ.

7.2. Компетенция избирательных комиссий

Компетенцию избирательной комиссии составляют ее предметы ведения (нередко говорят о предметной компетенции) и полномочия. Поэтому едва ли правильными являются встречающиеся в избирательном законодательстве формулы, в которых говорится о компетенции и полномочиях комиссий (например, п. 7 и 8 ст. 20 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). В данном случае, думается, понятие компетенция употребляется в смысле редко употребляемого избирательным законодательством понятия «предметы ведения». Справедливости ради надо заметить, что чаще избирательное законодательство говорит о компетенции комиссий без добавления слова полномочия (например, п. 10–11 ст. 20 указанного Федерального закона).

Полномочия избирательных комиссий включают их права и обязанности. Нередко, но не всегда, право комиссии является одновременно и ее обязанностью (например, право УИК подсчитывать голоса избирателей). Полномочия привязаны к определенным предметам ведения, поэтому разделить предметы ведения и полномочия можно в значительной мере только теоретически. При правовом регулировании происходит взаимопроникновение этих явлений. Например, согласно п. 15

90