Избирательное право России. Курс лекций

Лекция 11

Виды информационного обеспечения выборов

11.1. Информирование избирателей о выборах

Действующее избирательное право с 2002 г. встало на путь разделения трех явлений: «информационное обеспечение выборов», «информирование избирателей», «предвыборная агитация». Закрепив положение о том, что информационное обеспечение выборов включает информирование избирателей и предвыборную агитацию (ст. 44 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав), закон создал весьма сложную ситуацию. С одной стороны, содержание информационного обеспечения выборов определяется как сумма второго и третьего понятий, т. к. и информирование избирателей, и предвыборная агитация являются способами информационного обеспечения выборов. Следовательно, если считать информационное обеспечение выборов родовым понятием, то между информированием о выборах и предвыборной агитацией должно быть как много общего, так и различия. Вопрос в том, как теоретически и практически выявить эти проявления сходства и различия? С другой стороны, избирательный закон достаточно подробно определяет содержание и регламентирует предвыборную агитацию, но не определяет содержание понятия «информирование избирателей», робко затрагивает только некоторые внешние аспекты обозначенного явления. Вследствие этого информирование избирателей как явление не получает определенных параметров для его точной идентификации.

Избирательное право называет субъекты информирования избирателей (ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Круг последних весьма широк. В него входят органы государственной власти и местного самоуправления, избирательные комиссии, СМИ и редакции сетевых изданий, физические и юридические лица. На практике эту функцию от имени государственных и муниципальных органов осуществляют их должностные лица. Однако информационная деятельность государственных и муниципальных органов имеет существенные ограничения. Названные органы не вправе информировать избирателей о кандидатах и избирательных объединениях.

121

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

Физические лица (граждане) и общественные объединения, многие из которых являются юридическими лицами, на выборах могут выступать и выступают субъектами агитационной деятельности. Следовательно, опять возникает проблема разграничения исходящих от них информирования избирателей и предвыборной агитации.

Избирательное право весьма скупо регулирует содержание информационных материалов, употребляя оценочные, вызывающие на практике много споров понятия: «Содержание информационных материалов должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений» (п. 2 ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Называется и весьма полно регламентируется лишь одна из разновидностей информирования избирателей — опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, cвязанных с выборами (ст. 46 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Установлены требования к подобного рода публикациям. Видимо, это объясняется тем, что публикуемые результаты опросов являются не только способом информирования избирателей, но и фактически оказывают влияние на формировании воли избирателей. Для редакций СМИ, граждан и организаций, публикующих такие результаты, установлены единые требования. Они обязаны, помимо собственно результатов, указывать в публикации (обнародовании) девять сведений, а именно:

организацию, проводившую опрос; время проведения опроса; число опрошенных (выборку); метод сбора информации; регион, где проводился опрос; точную формулировку вопроса; статистическую оценку возможной погрешности; лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса; лицо (лиц), оплатившее публикацию (обнародование).

В целях минимизации влияния опубликованных результатов опросов избирателей на умонастроения непосредственно перед и во время голосования законодатель запретил такие публикации в течение 5 дней перед днем голосования, а также в день голосования. В день голосования запрет действует до окончания времени голосования на соответствующих выборах. Аналогичный запрет в день голосования установлен не только для публикаций результатов опросов общественного мнения, но и для всех других публикаций (обнародования) каких-ли- бо данных об итогах голосования, результатах выборов, размещения их в общедоступных информационно-телекоммуникационных сетях (п. 7 ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). На практи-

122

11.1. Информирование избирателей о выборах

ке он не распространяется на публикацию сведений о явке избирателей на выборы.

Ряд норм относительно информирования избирателей адресованы конкретному кругу субъектов. Речь идет об избирательных комиссиях, СМИ и сетевых изданиях. Тем самым подчеркивается их ведущая роль в информировании избирателей.

Избирательные комиссии не только вправе, но и обязаны заниматься информированием избирателей.

К таковой относится информация о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, об избирательном законодательстве, о кандидатах и избирательных объединениях. Комиссии в настоящее время не имеют права вести предвыборную агитацию.

Подтверждая свободу СМИ, избирательное право с 2016 г. квалифицирует как деятельность по информированию избирателей публикацию интервью с кандидатами, выпуск в свет (в эфир) других сообщений, материалов о кандидатах, избирательных объединениях. Оговорено право организаций телерадиовещания, редакций электронных сетевых изданий на организацию совместных мероприятий с участием кандидатов и осуществление их трансляции на своих каналах (ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Ранее такая деятельность попадала в разряд предвыборной агитации.

Применительно к СМИ, сетевым изданиям для сообщений о проведении предвыборных мероприятий избирательное право ввело понятие «отдельный информационный блок» (п. 5 ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Информация, вошедшая в такой блок, не может оплачиваться кандидатами и избирательными объединениями, она должна даваться без каких-либо комментариев с их стороны

исо стороны СМИ.

Врамках отдельных информационных блоков запрещены также предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, дискриминация (умаление прав) кандидатов, избирательных объединений. Названо одно из запрещенных проявлений дискриминации —

время освещения предвыборной деятельности кандидатов, избирательных объединений. Поскольку избирательное право до настоящего

123

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

времени не определяет содержание названных запретов, постольку под временем освещения можно понимать либо продолжительность освещения, либо время в течение суток, либо и то и другое.

Интересна позиция судов применительно ко времени освещения предвыборной деятельности кандидатов, избирательных объединений. Так, Останкинский районный суд Москвы 25 февраля 2008 г. отказал З. в удовлетворении иска к ОАО «Первый канал». Заявитель просил признать незаконными действия ОАО «Первый канал» по освещению процедуры подачи документов на регистрацию им и кандидатом М. Информация о процедуре подачи документов заявителем и другим кандидатом по продолжительности составила соответственно 79 и 1013 секунд, выступлению истца отведена 21 секунда, М. — 555 секунд трансляции. Суд заявил, что «соразмерность сообщений о предвыборных мероприятиях действующим законодательством не определяется как абсолютно равные по хронометражу телевизионные сюжеты, поскольку предвыборное мероприятие может содержать в себе разные по объему мероприятия, которые в одном случае при наличии большого объема информативности и зрительского интереса могут увеличить формат сюжета о таком мероприятии, а при отсутствии информативности соответственно сократить формат сюжета как не порождающего зрительский интерес»1.

Следует заметить, что использованные судом такие понятия, как «объем мероприятия», «зрительский интерес», неизвестны законодательству, их содержание определяется совершенно субъективно, в том числе в зависимости от политической позиции руководства и собственника средства массовой информации.

Верховный Суд РФ в решении от 16 июля 2008 г. (дело № ГКПИ081403) пришел к выводу: «Законодательство о выборах не содержит количественных критериев преимущественного освещения предвыборных мероприятий. Соразмерность сообщений о таких мероприятиях должна определяться не на основе произвольно проведенного хронометража телевизионных сюжетов отдельных телевизионных каналов, а с учетом совокупности всех факторов, позволяющих оценить степень распространения и воздействия на избирателей информационного материала и сообщения. В частности, должны учитываться вид средства массовой информации, род телеили радиопрограммы (информационная, информационно-аналитическая, общественно-политическая, авторская и т.п.), форма изложения материала и его характер (нейтральный,

1 Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2017. С. 264–265.

124

11.1. Информирование избирателей о выборах

позитивный или негативный), уровень информативности, содержание выступления лиц, занимающих государственные должности, и другие данные, позволяющие объективно оценить влияние, оказанное на избирателя тем или иным материалом».

Если учесть, что п. 5 ст. 45 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав запрещает в информационных теле- и радиопрограммах отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, «в том числе по времени освещения», ничего не говорит ни о форме и характере материала, ни об оценке его влияния на избирателя, то приведенный пассаж судебного решения может трактоваться как попытка самостоятельного правового регулирования, противоречащего приведенной норме.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 марта 2011 г. № 5 (п. 34) указал, что организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, не лишены права высказывать свое мнение, давать комментарии по поводу проведения избирательной кампании, кампании референдума, но только за пределами информационных блоков. Однако в постановлении не затронут вопрос о трактовке равенства кандидатов, избирательных объединений при распределении в информационных блоках времени освещения их предвыборной деятельности.

Витоге, как показывает практика выборов, запрет для средств массовой информации при освещении предвыборных мероприятий отдавать предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению имеет декларативный характер. Если исключить такой запрет, приведя законодательство в соответствие с действительностью на выборах, то это, разумеется, увеличит уровень неравенства кандидатов, политических партий на выборах, поставит под сомнение юридические основы равного избирательного права. Если любое информирование в средствах массовой информации о выборах считать предвыборной агитацией, то это будет способствовать укреплению принципов равных и свободных выборов.

Впериодических печатных изданиях, сетевых изданиях все сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны быть даны только в рамках названного информационного блока. Для теле- и радиопрограмм сделано исключение. На практике режим отдельного информационного блока распространяется только на информационные телепрограммы и радиопрограммы. Информационно-аналитические, авторские, развлекательные, музыкальные и иные программы на теле-

125

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

видении и радио при современном прочтении избирательного законодательства не обязаны давать сообщения о предвыборных мероприятиях исключительно в рамках отдельных информационных блоков. Поскольку сами СМИ определяют характер той или иной программы, постольку существуют большие соблазны давать за пределами информационных программ значительную информацию о предвыборных мероприятиях отдельных кандидатов, избирательных объединений. Это порождает не только субъективное ощущение их превалирования в информационном поле, но и едва ли может быть обосновано с позиции равного избирательного права.

11.2.Понятие и субъекты предвыборной агитации

Вобщем плане предвыборная агитация определяется в п. 4 ст. 2 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав.

Агитация предвыборная (предвыборная агитация) — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Агитация всегда сводится к каким-либо действиям, бездействие не может быть агитацией. Деятельность эта должна характеризоваться определенной целевой установкой и протекать в период конкретной избирательной кампании. Статья 49 указанного Федерального закона уточняет это время, называя его агитационным периодом. Он начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и заканчивается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация в СМИ и в сетевых изданиях может проводиться в течение только части агитационного периода, а именно: за 28–1 день до дня голосования. В субботу перед днем голосования всякая агитация запрещена — это «день тишины» (неофициально).

За пределами агитационного периода аналогичная деятельность либо незаконна (если осуществляется после начала избирательной кампании, но до начала агитационного периода), либо не может считаться предвыборной агитацией. Фактически политические партии

126

11.2.Понятие и субъекты предвыборной агитации

иактивные граждане в межвыборный период осуществляют действия, внешне весьма схожие с разными формами предвыборной агитацией, (митинги, собрания, размещение рекламы партии, конкретных личностей, издание и распространение программных положений, листовок, предложений, требований и т. д.). В последнее время получают распространение праймериз, в рамках которых выдвигаются кандидаты на предстоящих, но еще официально не назначенных выборах, осуществляется ими агитационная деятельность. Однако избирательное законодательство на эти действия не распространяется, и де-юре они не являются предвыборной агитацией.

Глава VII ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, соответствующие нормы других избирательных законов регламентируют содержание предвыборной агитации и правила ее проведения. Так, п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона содержит закрытый перечень действий, признаваемых агитацией: а) призывы голосовать за или против

кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов; б) выражение предпочтения кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за кого голосовать (кроме опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, списка кандидатов; г) распространение информации с явным преобладанием сведений о кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными или позитивными комментариями; д) распространение информации о непрофессиональной (неслужебной) деятельности кандидата; е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению.

Многие из этих положений позволяют вкладывать в них на практике разное содержание.

Определяя круг субъектов проведения предвыборной агитации, закон непоследователен. Согласно п. 1 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав право проведения предвыборной агитации предоставлено гражданам и общественным объединениям. Однако из других его норм следует, что этот перечень субъектов агитации не является исчерпывающим.

Поскольку нормы гл. VII ФЗ об основных гарантиях избирательных прав регламентируют проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством публичных мероприятий и иным образом и называют кроме, избирателей и кандидатов, избирательные объединения, организации средств

127

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

массовой информации, другие организации, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, возникает вопрос: являются ли они также субъектами агитационной деятельности? Едва ли подлежит сомнению агитационная правосубъектность избирателей, т. е. совершеннолетних граждан. Пункт 2.1 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав говорит о признаваемых предвыборной агитацией действиях, совершаемых представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, т. е. как минимум журналисты признаются субъектами агитационной деятельности. Однако, как будет показано далее, Конституционный Суд РФ занял другую позицию.

Пункт 4 этой статьи говорит о праве кандидата, избирательного объединения самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации. Из этого следует отнесение кандидатов, избирательных объединений, доверенных лиц кандидатов и избирательных объединений к числу субъектов агитационной деятельности.

Если заниматься агитационной деятельностью лицам, занимающим государственные и выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, членам органов управления организаций запрещено только при исполнении должностных (служебных) обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного (служебного) положения, то это свидетельствует об их отнесении к субъектам агитационной деятельности. Запрет членам и участникам религиозных объединений проводить предвыборную агитацию при совершении обрядов и церемоний означает наличие у них права на осуществление предвыборной агитации, т. е. признание в качестве субъектов таковой.

Закон однозначно разрешает агитационную деятельность общественным объединениям (ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Он не содержит общего запрета на осуществление агитационной деятельности со стороны других организаций, но запрещает многим категориям организаций (государственным, муниципальным, военным, религиозным, международным и др.). Судебная практика не признает организации средств массовой информации субъектами агитационной деятельности1.

1 См., например: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П.

128

11.2. Понятие и субъекты предвыборной агитации

Поскольку один и тот же гражданин может иметь и статус избирателя, и статус лица, замещающего государственную должность, и статус журналиста (представителя средства массовой информации), и статус члена (члена руководящего органа) политической партии и т. д., на выборах возникает проблема содержания и объема его прав на предвыборную агитацию, иерархии этих прав в зависимости от статуса. В итоге в зависимости от статуса лица одно и то же его действие может квалифицироваться как агитационное либо как выполнение служебных обязанностей. Теоретически понятна заинтересованность гражданина, политической партии в том, чтобы их действия оценивались с точки зрения того статуса, который либо дает больше прав как субъекту агитационной деятельности, либо вообще выводит за пределы таковой правосубъектности и соответственно подчинения избирательному праву.

Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные.

Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело № 38-Г01-12) признан обоснованным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда. Впоследствии эта позиция поддержана Конституционным Судом РФ1. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространение печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и многое другое).

От имени кандидата агитацию вправе проводить только его доверенные лица и уполномоченные им представители. От имени избирательного объединения агитацию могут проводить только руководи-

1 См. Постановление КС РФ от 16 июня 1997 г. № 7-П.

129

Лекция 11. Виды информационного обеспечения выборов

тель избирательного объединения, выдвинутые избирательным объединением кандидаты, которые уполномочены на проведение такой агитации, уполномоченные представители и доверенные лица избирательного объединения. Агитация может осуществляться с использованием как электронных, так и печатных средств массовой информации, в зависимости от уровня выборов, посредством публичных (массовых) мероприятий (митинги, собрания, шествия и др.), с помощью печатных, аудиовизуальных и иных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.

Таким образом, закрепив широкий круг субъектов агитационной деятельности, избирательное законодательство дифференцирует права этих субъектов.

11.3. Отличие предвыборной агитации от информирования избирателей о выборах

По запросу группы депутатов Государственной Думы и жалобам трех журналистов, которые привлечены к юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства в части агитации в период выборов, Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о проверке конституционности отдельных положений гл. VII ФЗ об основных гарантиях избирательных прав. Три журналиста были наказаны (два дисциплинарных взыскания и одно административное) за нарушение избирательного законодательства при освещении региональных избирательных кампаний (Санкт-Петербург, Республика Мордовия) и муниципальных выборов (Калининград). Нарушения состояли соответственно в том, что в одном случае были опубликованы в средствах массовой информации журналистские материалы по поводу возможных последствий избрания одного из кандидатов,

вдругом делалось заявление о голосовании против конкретного кандидата,

втретьем был опубликован агитационный материал до начала агитационного периода в средствах массовой информации. Первоначально оспаривалась конституционность ст. 45, 46, 48–50, 52, 56 указанного Федерального закона. Фактически предметом рассмотрения были п. 5 ст. 45, подп. 6 п. 2 ст. 48 и подп. «ж» п. 7 ст. 48 этого Федерального закона.

Основные аргументы заявителей сводились к следующему: оспариваемые положения Закона позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах; имеет место несоразмерное ограничение свободы мнений и нарушение гарантии свободы мас-

130