Избирательное право России. Курс лекций

5.2. Гарантии избирательных прав

своим фрагментом регистра избирателей. Системные администраторы

вТИКах не могут вносить изменения в реестры без доступа к другим фрагментам регистра избирателей и другим реестрам. В итоге вся информация о заявлениях сначала поднимается на уровень Федерального центра информатизации при ЦИК РФ, а затем в пятницу перед днем голосования спускается из Москвы до каждой участковой избирательной комиссии.

Для членов комиссий, кандидатов, партий, наблюдателей возникает весьма остро новая проблема адекватности отражения реестров заявлений в списках избирателей. Введенный ЦИК РФ порядок в части обеспечения гласности предусматривает три позиции: размещение не позднее субботы перед днем голосования и в день голосования соответственно уровню выборов на сайтах ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ информации в разрезе избирательных участков о числе избирателей, подавших заявления о включении в список избирателей по месту пребывания, а также устным дублированием этой информации перед открытием избирательного участка и размещением ее на информационном стенде в помещении для голосования; предоставление права знакомиться с реестрами избирателей в порядке и на условиях ознакомления со списками избирателей.

Практика показывает, что информация о числе избирателей в реестрах сама по себе не имеет никакого значения. Она будет способствовать укреплению доверия к выборам только в привязке к спискам избирателей. Однако доступ к таким спискам не меняется. До 1999 г. списки избирателей предоставлялись для всеобщего ознакомления, т. е. с ним мог ознакомиться любой избиратель. В настоящее время они доступны для ознакомления избирателю только в части записи о нем самом. Порядок реализации права членов комиссий и наблюдателей со списками избирателей законодательством не установлен. На практике такой порядок зависит от усмотрения председателя или секретаря комиссии. Чаще всего рядовые члены комиссий и многие наблюдатели имеют возможности ознакомиться только с отдельными фрагментами списка и только до завершения голосования. Порядок не предусматривает возможностей сопоставления реестров со списком избирателей.

Обязанности комиссии информировать гражданина о включении

всписок также нет. На практике избирательные комиссии могут присылать избирателю приглашение на участие в голосовании на определенном избирательном участке, что можно расценивать в качестве

71

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

способа информирования о включении в список избирателей. Однако закон не закрепляет такую практику в качестве обязательной, поэтому она не является повсеместной.

В странах, где участие в выборах является не только правом, но и обязанностью гражданина, такой порядок приобретения статуса избирателя представляется единственно правильным. Государство

влице органов, проводящих выборы, берет на себя все заботы по наделению гражданина статусом избирателя. Однако и в этих случаях избирательные органы обязаны информировать гражданина о наделении его статусом избирателя на конкретных выборах. Если участие гражданина в выборах считать его долгом, т. e. обязанностью, несоблюдение которой не влечет юридической ответственности, как это было в СССР, то указанный порядок наделения статусом избирателя можно считать допустимым. Дополнительным аргументом в пользу такого вывода является практика направления приглашения каждому избирателю на участие в голосовании на каждых выборах. Однако

вРФ участие в выборах и голосовании не являются ни обязательными, ни долгом гражданина. Поэтому существующая весьма громоздкая и дорогостоящая система регистрации избирателей и включения их в списки избирателей едва ли соответствует конституционному праву избирать и быть избранным.

Она отрицает право избирателя на исключение из списка избирателей и заведомо повышает уровень абсентеизма избирателей. Значительно увеличиваются возможности манипулирования результатами выборов как путем незаконного голосования за избирателей, о которых достоверно известно, что они не придут голосовать, так и путем «засушиваниия» избирательных кампаний с целью отталкивания от выборов активных граждан и привлечения к голосованию наиболее подверженных административному влиянию категорий граждан.

Эта система порождена сохраняющимися пережитками референдумного подхода к выборам, когда результаты определяются от статистически существующего числа избирателей. На референдумах само по себе уклонение более 50% участников от голосования парализует все поданные голоса, делая референдум несостоявшимся. В советское время для действительности выборов требовалась явка на голосование более 50% от списочного состава избирателей. В постсоветский период такая система приводила к признанию выборов несостоявшимися вследствие недостижения 50%-ного барьера явки избирателей на голосование.

72

5.2. Гарантии избирательных прав

Уровень этого барьера последовательно снижался вплоть до полной его отмены в 2006 г. Однако 50%-ного барьер явки сохранился для признания голосования на любом референдуме состоявшимся (п. 8 ст. 70 ФЗ об обосновных гарантиях избирательных прав).

Необходимо, исходя из приоритетности права граждан на участие в голосовании, отказаться от существующей системы обязательной регистрации избирателей и составления списков избирателей, перейдя на заявительный порядок.

Гарантии равного избирательного права — условия, правила и процедуры, обеспечивающие равное число голосов у каждого избирателя на выборах в один и тот же орган в пределах избирательного округа, равные по численности избирателей избирательные округа, равные правовые возможности кандидатов на выборные должности на всех стадиях выборов.

Стремление повлиять на реализацию принципа равного избирательного права через дифференциацию числа избирателей в избирательных округах находит определенные законодательные основания и имеется на практике. Речь идет об избирательной географии (избирательной геометрии, джерримэндеринге), методика которой ориентирована на создание избирательных округов с прямым или косвенным нарушением принципа равного избирательного права. В таких случаях практикуется создание избирательных округов в рамках допускаемой законодательством численности избирателей, т. е. де-юре соответствующих принципу равного избирательного права, но де-факто учитывающих известные электоральные предпочтения. В итоге может теоретически получиться интересный результат. Например, две партии А и Б в 10 одномандатных избирательных округах получили по 1 млн голосов избирателей каждая. Применение методики джерримэндеринга при создании этих 10 округов может привести к тому, что партия А получит 1 мандат в округе, где за ее кандидата проголосовало 109 тыс. избирателей (за кандидата партии Б — 91 тыс. голосов), а партия Б получит 9 депутатских мандатов, т.к. в каждом из 9 округов получила по 101 тыс. голосов избирателей при 99 тыс. у партии А.

Разумеется, на практике такая вопиющая несправедливость невозможна, но опять же практика показывает получение дополнительных депутатских мандатов при использовании джерримэндеринга, напри-

73

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

мер, за счет разделения города на несколько избирательных округов, каждый из которых состоит из части городского и сельского электората либо включает в себя заграничных избирателей.

Законодательство устанавливает требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей на плюс — минус 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более, чем на плюс-минус 30% (ст. 18 Федерального закона обосновных гарантиях избирательных прав). При образовании многомандатных избирательных округов отклонение числа избирателей от средней нормы представительства избирателей, умноженное на число депутатских мандатов

вданном округе, также не может превышать приведенные выше цифры. Акт голосования избирателя происходит в определенных услови-

ях и с использованием тех или иных инструментов. Поэтому гарантиями тайны голосования должны быть условия, правила и процедуры изготовления и тиражирования этих инструментов (избирательные бюллетени, другие возможные инструменты), оборудование помещения или другого места для голосования, места заполнения бюллетеня, порядок и условия собственно голосования.

Главной гарантией свободных выборов должно быть беспристрастное поведение государства и его органов. Требование беспристрастности обращено на государство и его органы, «особенно в том, что касается использования средств массовой информации, средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов»1. Государство также обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов, пресекать всякие попытки со стороны физических лиц препятствовать свободному формированию мнений избирателей2. Поэтому организация и деятельность избирательных комиссий, их взаимодействие с органами и организациями, обязанными содействовать проведению выборов, следует рассматривать в числе гарантий свободных выборов.

Гарантиями обязательности и периодичности выборов должны быть закрепленные в законах безусловность их проведения по истечении определенного периода времени после предыдущих аналогичных выборов и запрет их отмены без объективной необходимости таковой.

1 Международные избирательные стандарты: Сб. документов. С. 638.

2 Там же. С. 639.

74

5.3. Сроки в избирательном праве

Целесообразно выработать и законодательно закрепить обстоятельства свидетельствующие о возникновении такой необходимости. К ним можно было бы отнести такие обстоятельства, которые обусловливают введение в действие специальных режимов функционирования власти и населения вплоть до военного положения, серьезные территориальные изменения и изменения численности населения, конституционную реформу.

5.3. Сроки в избирательном праве

Сроки совершения избирательных действий и способы их исчисления в принципе не оказывают прямого влияния на перечень избирательных прав, но они влияют на возможности реализации субъективных избирательных прав, поэтому их следует рассматривать как одну из гарантий этих прав.

Избирательные действия совершаются в сроки, которые установлены избирательными комиссиями в соответствии с избирательным законодательством. Порядок исчисления сроков в избирательном праве отличается от установленных в других отраслях материального и процессуального права. Так, например, Кодекс административного судопроизводства РФ предусматривает (ст. 92): течение процессуального срока, исчисляемого днями, начинается на следующий день после даты или наступления события (под событием понимаются не только собственно событие, но и любые другие действия, бездействие), которыми определено его начало, то избирательный закон считает первым днем срока день наступления события. Поэтому если в период избирательной кампании гражданину 18 лет исполняется в день голосования, то право голосовать возникает в день рождения, а не на следующий день. Срок избирательных действий, который истекает в нерабочий день, по избирательному праву не продлевается на следующий за ним рабочий день (ст. 92).

Например, если открытие специального избирательного счета считать гражданским правоотношением, то приходящийся на нерабочий день последний день открытия счета надо по правилам ч. 2 ст. 108 ГПК РФ переносить на следующий за ним рабочий день. Если же открытие специального избирательного счета считать избирательным правоотношением, то для определения окончания срока такого действия названная норма ГПК РФ и аналогичная норма КАС РФ (ч. 2 ст. 93) не может применяться.

75

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

Гражданскому процессуальному кодексу РФ неизвестно исчисление сроков в часах. В силу его ст. 108, если жалоба, документы или денежные суммы были сданы в организацию почтовой связи до истечения последнего дня срока (т. е. до 24 часов), то срок не считается пропущенным. Избирательное законодательство в ряде случаев оговаривает начало и окончание срока совершения тех или иных действий определенными часами местного времени. Нередко избирательное законодательство исходит из обязанности представления документов непосредственно в избирательные комиссии, минуя организации почтовой и иной связи, поэтому при исчислении сроков законодательство часто не признает момент их отправки через эти организации.

Избирательное законодательство знает не только отсчет исчисления срока со дня наступления события, но и другие правила, которые влияют на продолжительность срока, его начало и окончание.

Исчисление срока совершения избирательного действия, которое может осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до наступления события, следует правилу, при котором последним днем срока является день, после которого остается указанное количество дней до наступления события. Если срок исчисляется в соответствии с правилом «не позднее чем через определенное количество дней», то первым считается день, следующий после даты наступления события, а последним — день, следующий за днем, в котором истекает указанное количество дней. Если действие может осуществляться не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления события, то первым считается день, после которого остается указанное количество дней, а последним — последний из указанных дней.

Наличие особого порядка исчисления сроков избирательных действий теоретически трудно объяснимо. Практически таким образом легче манипулировать сроками совершения тех или иных избирательных действий в рамках избирательной кампании, увеличивая или сокращая их в зависимости от интересов законодателя и участников выборов. Например, утративший силу Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ от 6 декабря 1994 г.) не закреплял сроки принятия и публикации акта о назначении выборов. Это давало возможность затягивать публикацию акта о назначении выборов либо принимать и публиковать его за год-полтора до дня голосова-

76

5.3. Сроки в избирательном праве

ния, т. е. манипулировать продолжительностью избирательной кампании. С 1999 г. по 2002 г. использовалось два способа ограничения сроков избирательных кампаний: 1) фиксация минимально допустимого срока между принятием решения о назначении выборов и днем истечения срока полномочий выборного органа, должностного лица; 2) установление максимального и минимального сроков между днем голосования и днем публикации решения о проведении выборов. Первый способ логичен. Однако в настоящее время он не применяется, так как переход к так называемому единому дню голосования не позволяет соблюдать определенные таким образом сроки назначения выборов.

Действующее избирательное законодательство регулирует продолжительность избирательных кампаний со дня опубликования акта о назначении выборов до дня голосования, устанавливая следующие сроки: 110–90 дней — на федеральных выборах; 100–90 дней — на региональных выборах; 90–80 дней — на местных выборах. При досрочных выборах эти сроки могут быть сокращены, но не более чем на 1/3 (ст. 10 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Юридическое исключение дня окончания срока полномочий из порядка исчисления сроков назначения выборов отнюдь не снимает эту проблему при решении вопроса о назначении выборов. Прежде чем назначать новые выборы, надо определиться с днем окончания полномочий действующего органа, должностного лица. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав после длительного периода ухода от регулирования этого вопроса в последующем менял так называемые единые дни голосования (март, октябрь, сентябрь), устанавливая то один, то два дня в год, то второе, то третье воскресенье месяца. Однако и из этих правил довольно много исключений, которые фактически приводят к проведению голосования в разных местах страны почти в каждое воскресенье года.

Наличие особого порядка исчисления сроков проведения избирательных действия осложняет деятельность и участников выборов, и судов.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 марта 2011 г. (п. 26) указал, что ст. 111 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрен порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, который отличается от правил, установленных ГПК РФ (Е. К.: в настоящее время такие правила установлены КАС РФ).

77

Лекция 5. Права граждан, гарантии и сроки в избирательном праве

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что норма ст. 11 прим Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав определяет порядок исчисления сроков, связанных с применением законодательства РФ о выборах и референдумах, и не распространяется на исчисление процессуальных сроков, в том числе сроков обращения в суд. Вместе с тем, если дата, до которой судом может быть принято решение по заявлениям, указанным в процессуальном законодательстве, приходится на выходной день, то суд обязан обеспечить рассмотрение такого дела и в выходной день. Такая позиция ныне получила закрепление в ч. 7 ст. 241 КАС РФ.

Использование разных точек отсчета сроков избирательных действий (до (со) дня голосования или после него, до дня начала избирательной кампании или после него, со (до) дня регистрации кандидата, списка кандидатов или после него, со (до) дня публикации решения о результатах выборов и др.) нередко влечет как наложение друг на друга сроков разных избирательных действий, так и сокращение (увеличение) одних сроков при увеличении (сокращении) других.

Сама возможность совершения различных избирательных действий

вчастично совпадающие сроки — нормальное явление. Однако важно при этом не ущемлять избирательные права граждан и кандидатов на выборные должности.

Спомощью сроков осуществления тех или иных избирательных действий можно как способствовать, так и препятствовать реализации избирательных прав. Если, например, для сбора 100 тыс. подписей избирателей установить срок в один день, то ясно, что сделать этого кандидат, политическая партия не смогут, поэтому право выдвижения, обусловленное представлением такого количества подписей избирателей

вподдержку кандидата (кандидатов), формально будет существовать, но реализовать его невозможно.

Анализ показывает тенденцию к сокращению сроков избирательных кампаний, нестабильности сроков совершения тех или иных избирательных действий. Думается, что в настоящее время исчерпаны все возможности сокращения сроков избирательных кампаний до дня голосования. Сокращение сроков избирательных кампаний до дня голосования нередко сопровождается нормированием сроков начала выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Так, на федеральных выборах депутатов Государственной Думы 2011 г. действовало правило, в со-

ответствии с которым съезд политической партии мог выдвигать федеральный список кандидатов не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 30 дней

78

Лекция 6

Избирательные комиссии — организаторы выборов

6.1.Система, виды, независимость избирательных комиссий

вРоссии

Организацию и проведение выборов всех уровней осуществляют избирательные комиссии. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии (п. 1 ст. 20 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав).

Избирательные комиссии делятся на:

80