Избирательное право России. Курс лекций

2.2. Советское избирательное право

венной Думы, выборы депутатов завершили процесс становления царского избирательного права.

Само по себе введение права подданных избирать и быть избранными, проведение общенациональных выборов с использованием установленных избирательным правом механизмов теоретически прогрессивно. Нельзя оценивать царское избирательное право с позиции современного избирательного права. Нельзя, однако, при его оценке не учитывать и исторических фактов. Отстранение от пассивного избирательного права миллионов граждан, подозрительноснисходительное отношение царской администрации к выборным органам и должностным лицам как продуктам вынужденных уступок революционным настроениям народа обусловили низкую легитимность новых институтов публичной власти, отсутствие у выборных органов массовой поддержки как на местном, так и на имперском уровнях.

Избирательное право того периода характеризовалось наличием большого числа цензов, т. е. условий, которым должны были соответствовать избиратели (имущественный ценз, ценз пола, возрастной ценз и т. д.), неравным представительством от различных групп избирателей (куриальная система выборов). Выборы в каждую Государственную Думу проходили на основе новых избирательных законов. В итоге к 1917 г. Россия подошла без устоявшегося демократического избирательного права.

2.2. Советское избирательное право

По сравнению с предыдущим периодом советское избирательное право сделало значительные шаги по пути расширения избирательного корпуса прежде всего за счет женщин и молодежи, увеличения числа органов, формируемых путем выборов, и т. д. В период т. н. шествия советской власти по стране, т. е. распространения ее из столицы на места, Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов разных уровней имели очень высокий уровень легитимности, народной поддержки. Неслучайно создавались всякого рода местечковые республики, которые дистанцировались от центральных органов власти.

Однако применение классовых цензов, а затем жесткого партийного руководства выборами лишали последние демократического содержания. Выборы превратились в избрание.

31

Лекция 2. Исторический экскурс и тренды развития избирательного права

Вместе с тем следует обратить внимание на реформы избирательного права в последние годы советского периода. В 1987–1993 годах избирательное право претерпело значительные изменения в рамках советской системы.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г.

внесены существенные изменения и дополнения в закон РСФСР о выборах в местные Советы народных депутатов 1979 г. Суть этих изменений сводилась к следующему: а) расширены полномочия участковых избирательных комиссий, которым было поручено участие в составлении списков избирателей, передано право составлять дополнительные списки избирателей, в частности, на лиц, прибывших голосовать без удостоверения на право голосования; б) территориальные органы общественного самоуправления (сельские, домовые, уличные, квартальные комитеты), а также органы общественной самодеятельности населения (женские советы, советы ветеранов и др.) получили представительство в окружных и участковых избирательных комиссиях, они выдвигали своих представителей в качестве членов названных избирательных комиссий, имели право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий; в) сходы граждан по месту жительства были наделены правом выдвигать кандидатов в депутаты сельских и поселковых Советов народных депутатов; г) расширена информация о кандидате в депутаты, которая содержалась в избирательном бюллетене. Наряду с указанием фамилии, имени и отчества кандидата, наименования выдвинувшей его организации в бюллетене указывались выдвинувшие кандидата населенные пункты (если он выдвинут от территории), а также должность (род занятия) и место работы кандидата.

Фактически выборы проходили в условиях жесткого партийного руководства. Поэтому большое значение имели партийные установки, направленные на выдвижение и обсуждения нескольких кандидатов на одно место (хотя в бюллетени включался все-таки один кандидат на один мандат). Было рекомендовано обеспечить захождение каждого избирателя в кабину для заполнения бюллетеня, что реализовывалось не правовыми, а чисто организационными мерами.

На местных выборах в 1987 г. проведен эксперимент в 2306 районах, городских, сельских и поселковых Советах на основании Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г.

Основные новеллы этого эксперимента состояли в следующем. Вводились многомандатные избирательные округа путем соединения

32

2.2. Советское избирательное право

нескольких одномандатных округов в один. Количество избираемых депутатов тем самым не изменялось, но в большинстве таких округов кандидатов выдвигалось и, что важно, регистрировалось больше числа подлежащих замещению мест. Например, в 3-мандатном округе регистрировалось 4 кандидата, в 5-мандатном — 6–7 кандидатов. Тем самым впервые за долгие годы выборов обеспечивалась некоторая состязательность.

В ходе эксперимента апробирован институт окружных предвыборных совещаний как сито на пути регистрации кандидата. В дальнейшем этот институт применялся на выборах до начала 90-х годов, а затем прекратил свое существование как недемократичный.

Наряду с депутатами на экспериментальных местных выборах избирались и резервные депутаты, которыми становились все кандидаты, не набравшие более 50% голосов избирателей. При выбытии депутата его место занимал резервный депутат, который до этого момента выполнял роль запасного игрока в команде. В дальнейшем институт резервных депутатов не получил развития, хотя в настоящее время его введение на уровне местного самоуправления принесло бы большую пользу.

Следующие шаги по реформированию избирательного права России осуществлены вслед за выборами народных депутатов СССР (март 1989 г.). В марте 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а 12 июня 1991 г. — прямые выборы Президента РСФСР. Изменения избирательного права были осуществлены по следующим направлениям: а) расширен избирательный корпус за счет фактического представления избирательного права лицам, которые находились в специальных медицинских и следственных изоляторах. Ранее для этих лиц, которые де-юре имели право голоса, фактически избирательные участки не создавались и они не могли участвовать в голосовании; б) введен институт подписных листов как одно из условий регистрации кандидата. Например, для регистрации кандидата в Президенты РСФСР требовалось собрать не менее ста тысяч подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, либо получить поддержку на Съезде народных депутатов РСФСР не менее одной пятой от общего числа народных депутатов; в) сделан еще один шаг на пути введения активного голосования, которое сводилось к вычеркиванию избирателем фамилий нежелательных для него кандидатов; однако если в бюллетене для голосования изначально была одна кандидатура, то незаполнение

33

Лекция 2. Исторический экскурс и тренды развития избирательного права

бюллетеня не влекло его недействительности; г) введена возможность голосования против всех кандидатов; д) учрежден институт наблюдателей на выборах; е) предусмотрено сочетание бюджетного и частного финансирования расходов на выборы, в том числе и за счет личных средств кандидата. Какого бы то ни было регулирования избирательных фондов кандидатов в тот период еще не было. Практически кандидаты и поддерживающие их организации не несли значительных финансовых расходов; ж) введена двухтуровая мажоритарная избирательная система на выборах Президента РСФСР: в первом туре — абсолютного большинства, во втором — относительного большинства.

К сожалению, судьба избранных с применением реформированного избирательного права представительных органов незавидна. С распадом Союза ССР в декабре 1991 г. фактически прекратил существование избранный в марте 1989 г. на пять лет Съезд народных депутатов СССР. Съезд народных депутатов РФ, избранный в марте 1990 г. сроком на 5 лет, был ликвидирован указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. Местные Советы народных депутатов в конце 1993 г. либо самораспустились, либо были ликвидированы исполнительной властью.

2.3. Становление и тренды развития современного избирательного права России

12 декабря 1993 г. проведены выборы в новый двухпалатный парламент — Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации. Парламентские выборы 1993 г. в литературе нередко характеризуются как первые свободные выборы в России.

Спозиции избирательного права едва ли возможно согласиться

стакими оценками. Выборы проводились на основе только актов Президента РФ. По решению Президента РФ закрепляющие избирательное право де-юре действующие нормы Конституции РФ, законы о выборах не применялись. Правовую базу выборов в Федеральное Собрание 1993 г. составляли Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. №1400, Положение о выборах депутатов Государственной Думы и Положение о выборах депутатов Совета Федерации, которые утверждены также указами Президента РФ. Организация выборов не отличалась демократичностью. Так, Центральная избирательная комиссия РФ сформирована единолично Президентом РФ, другие избирательные комиссии

34

2.3. Становление и тренды развития современного избирательного права России

образованы соответственно — Центризбиркомом РФ и назначенными Президентом РФ главами администраций субъектов РФ.

В ходе избирательной кампании названные Положения о выборах несколько раз изменялись и дополнялись, в том числе и по принципиальным моментам. Так, первоначально вообще не предусматривалось избрание Совета Федерации, но указом Президента РФ от 11 октября установлены прямые выборы членов Совета Федерации, которых для первого созыва этого органа назвали также депутатами. Число депутатов Государственной Думы указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. увеличено с 400 до 450, а срок их полномочий уменьшен для 1-го созыва с 4 до 2 лет. При этом изменилось число депутатов, избираемых по мажоритарной (с 270 чел. уменьшили до 225 чел.) и пропорциональной (увеличили со 130 чел. до 225 чел.) избирательным системам, что повлекло за собой уменьшение доли избираемых в одномандатных округах с более, чем 2/3 депутатского корпуса до его половины. Избирательным объединениям уже в ходе избирательной кампании предоставлено право выдвигать одного и того же человека кандидатом как в составе общефедерального списка, так и в одномандатном избирательном округе. Уменьшено с 2% до 1% от числа избирателей округа количество подписей, которые необходимо собрать для регистрации кандидата в депутаты в одномандатном округе. Исключено правило о том, что если против всех кандидатов или списков кандидатов проголосовало избирателей больше, чем за наиболее удачливых, то выборы признаются несостоявшимися.

С позиции принципа свободных выборов названные изменения в ходе идущей избирательной кампании едва ли допустимы. В то же время указы Президента РФ 1993 г. положили начало становлению современного избирательного права. В декабре 1994 г. многие положения этих актов Президента РФ были восприняты Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан.

Избирательное право — самая динамичная подотрасль конституционного права России. Бывший председатель комитета по конституционному законодательству Государственной Думы В. Н. Плигин заявил о том, что если графически изобразить перемены избирательного законодательства, «то вряд ли кто-нибудь отличит его от графика колебаний маятника.»1 Авторитетный юрист объясняет частые изменения

1 Частые перемены — это желание обеспечить легитимность // Коммерсант. 2013. 9 декабря.

35

Лекция 2. Исторический экскурс и тренды развития избирательного права

избирательного законодательства поиском адекватных правовых механизмов в целях легитимности выборов. Думается, что главная причина все-таки другая.

В настоящее время развитие института выборов и избирательного права продолжается в борьбе двух тенденций: либеральной и демократической.

Изменения либеральной направленности обусловлены отрицательным отношением к реальному народовластию и стремлением превратить его в некую икону, красивый образ, лишенный действенных механизмов реализации. К ним можно, например, отнести следующие. В стране сокращается число выборных муниципальных органов и должностных лиц. Идет процесс отказа от выборов глав муниципалитетов и представительных органов муниципальных образований второго уровня. Отмена в 2006 г. минимального уровня явки избирателей (20%) для признания выборов состоявшимися1 позволяет объявлять победителей даже при уклонении от участия в голосовании 99% избирателей. Введение муниципального фильтра на выборах глав регионов и отсутствие почти во всех регионах института самовыдвижения на этих выборах препятствуют доступу к ним многих активистов гражданского общества. Непартийные общественные объединения, в том числе и блоки таких объединений, длительное время имевшие на выборах право выдвижения кандидатов, списков кандидатов, в настоящее время лишены таких возможностей. Федеральным законом от 3 мая 2012 г. №41-ФЗ все политические партии, независимо от времени создания, освобождены от сбора подписей как основания регистрации выдвинутых ими кандидатов на всех выборах, кроме президентских. Однако уже через 2 года Федеральным законом от 5 мая 2014 г. №95-ФЗ эта льгота распространена только на ограниченное число политических партий, которые имеют определенный уровень поддержки избирателей по результатам предыдущих выборов. Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. №303-ФЗ в 2 раза понижена в региональных парламентах минимальная доля депутатов, избираемых по партийным спискам — с 50% до 25%, а применительно к муниципальным представительным органам такой минимум вообще отменен.

Дифференциация журналистов на аккредитованных и иных с существенными ограничениями прав последних на получение информации

1 См. Федеральный закон от 5.12.2006 г. №225-ФЗ.

36

Лекция 3

Принципы избирательного права

3.1. Понятие и система принципов избирательного права

Ответы на вопрос о принципах избирательного права не отличаются единообразием. Главные причины разногласий авторов видятся в том, что речь идет об обобщающих категориях, что по-разному воспринимается предмет (ареал, сфера действия) принципов, что терминология и содержание российского избирательного законодательства не всегда совпадают с терминологией и содержанием международ- но-правовых документов в области избирательного права, которые

ктому же далеки от кодификации.

Взависимости от уровня обобщения некоторые авторы в принцип подлинных или справедливых выборов включают альтернативность (состязательность), другие считают состязательность отдельным принципом наряду с принципом подлинных выборов, третьи не признают ни одного из этих принципов, полагая, что альтернативность и справедливые условия участия в выборах входят в содержание других принципов избирательного права.

Следствием споров относительно содержания избирательного процесса и соотношения его с избирательным правом является также и разное понимание предмета того или иного принципа. Речь может идти и о принципах выборов, и о принципах избирательного права, и о принципах избирательного права и избирательного процесса, и о принципах избирательного процесса. Соответственно и вычленяются принципы либо одного, либо другого, либо третьего, либо четвертого. Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко разделяют принципы избирательного права и принципы избирательного процесса. К принципам избирательного процесса они относят следующие: обязательность и периодичность, свободный характер выборов, альтернативность, открытость и гласность, подлинные выборы1. М.В. Баглай отождествляет принципы избирательного права и принципы избирательной системы2.

1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. А. Вешнякова. С. 280–287.

2 Баглай М. В. Указ. соч. С. 346–351.

38

3.1.Понятие и система принципов избирательного права

О.Е. Кутафин повествует о пяти принципах проведения выборов: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие гражданина в выборах1.

С. А. Авакьян пишет о принципах избирательной системы. К их числу он относит следующие девять принципов: 1) всеобщее избирательное право; 2) равное избирательное право; 3) прямое избирательное право; 4) тайное голосование; 5) свободу выборов и добровольность участия в них граждан; 6) сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов; 7) состязательность; 8) сочетание государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств; 9) проведение выборов избирательными комиссиями2.

С. Д. Князев выделяет принципы собственно избирательного права

ипринципы образующих его институтов (принципы предвыборной агитации, финансирования выборов, образования избирательных округов, выдвижения и регистрации кандидатов, рассмотрения жалоб на нарушение избирательных прав, ответственности за нарушение избирательных прав и др.), хотя последние и не анализируются3. Принципы собственно избирательного права разделены на две группы: принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах. К принципам организации и проведения выборов отнесены следующие: обязательность выборов, периодичность выборов, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Среди принципов участия граждан в выборах названы: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах. Таким образом, С. Д. Князев справедливо не разделяет позицию, в соответствии с которой избирательное право и избирательный процесс имеют разные принципы. Фактически он исходит из презумпции невозможности разделения принципов выборов и принципов избирательного права, хотя и не заявляет об этом прямо.

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. С. 331–334. 2 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. С. 177–213.

3 Князев С. Д. Российское избирательное право. С. 51–101.

39

Лекция 3. Принципы избирательного права

Поддерживая предложение С. Д. Князева о возможности выделения принципов отдельных институтов избирательного права, стадий выборов, следует отметить, что реализация этой идеи в теории и на практике может дать как позитивный, так и негативный эффекты. Если подобные принципы воспринимаются как принципы избирательного права наряду с другими (по терминологии С. Д. Князева принципами собственно избирательного права, их можно назвать основными принципами), то возникает их конкуренция, вследствие которой основные принципы будут провозглашены, но не действовать, утратят свое значение каркаса выборов, будут вытеснены принципами отдельных институтов, так как именно последние будут предопределять регламентацию конкретных стадий, этапов выборов.

Принципы избирательного права ценны прежде всего не сами по себе, а как руководящие идеи, пронизывающие все стадии выборов и институты избирательного права

Если, например, принцип равного избирательного права не будет распространяться на предвыборную агитацию или финансирование избирательных кампаний, которые будут построены на основе собственных принципов, то и теоретически, и практически он утратит свое значение. Поэтому конструирование принципов отдельных институтов, стадий выборов может дать позитивный эффект только на пути конкретизации принципов избирательного права. Думается, что главным образом речь может идти об особенностях действия того или иного принципа избирательного права на разных видах выборов, разных стадиях и этапах выборов. Если при этом возникнет необходимость в формулировании какого-то принципа института, стадии выборов, то он должен занять подчиненное положение и не вести к изменению существа принципа избирательного права.

Терминологические различия международного и внутреннего права обусловливают как разные формулировки тех или иных принципов, так и путаницу между принципами и международными стандартами в области избирательных прав. Так, М. В. Баглай свободные, справедливые и подлинные выборы считает международно-правовыми стан-

40