Государство, право и спорт (теоретико-правовое исследование). Монография

турой и спортом, здравоохранением, образовательными учреждениями (детскими садами, общеобразовательными и спортивными школами) и коммерческих структур, направленное на укрепление здоровья, повышение уровня физической подготовленности, воспитание, образование, профилактику наркомании, курения, алкоголизма и других социально опасных привычек поведения у подрастающего поколения. Аналогичные центры по инициативе «ЗАО ФосАгро АГ» уже созданы при участии градообразующих предприятий данной фирмы в гг. Апатиты и Кировск Мурманской области, Воскресенск Московской области, Нижневартовск Тюменской области, Сургут Хан- ты-Мансийского автономного округа.71

В целях достижения наилучших результатов с наименьшими затратами необходимо более чёткое распределение функций управления по горизонтали между разными субъектами хозяйственно деятельности, имеющими разные формы собственности: государственную, частную, собственность общественных организаций.

Так, представляется, что коммерческим структурам следует быть основным субъектом в развитии и поддержании профессионального спорта и в создании для него соответствующей ресурсной базы. Иными словами, коммерческому сектору необходимо стать основным субъектом, инвестирующим и спонсирующим профессиональный спорт. Вторым направлением привлечения коммерческих структур к поддержке физической культуры и спорта должна стать активизация их деятельности по представлению физкультурнооздоровительных и зрелищных услуг населению на платной основе и разработка соответствующего правового механизма подобной деятельности. В данном случае это развитие спорта для всех, любительского спорта и физической культуры. Перспективным является привлечение коммерческих

номике и социальной сферы России // Теория и практика физической культуры. – 2004. – № 7. – С. 43-44.

72

структур к развитию спортивно-зрелищной индустрии с использованием новых технологий в области телекоммуникаций.

Бесспорная роль коммерческого сектора в развитии отрасли обуславливает необходимость разработки и применения системы стимулов для расширения производства услуг физической культуры и спорта. Рассмотрим возможность и целесообразность отдельных бюджетно-налоговых регуляторов в данной сфере. В бюджетном кодексе Российской Федерации приведён исчерпывающий перечень различных финансово-экономических инструментов поддержки социально значимой и инвестиционной деятельности организаций любых форм собственности. К ним относятся: бюджетные инвестиции, бюджетные кредиты, бюджетные гарантии, инвестиционные налоговые кредиты, налоговые льготы, субсидии и субвенции.

И здесь нужно отметить, что касается налоговых льгот, широко применяемых в зарубежной практике, то в нашей стране с 1 января 2002 г. возможность их представления сведена до минимума в связи с введением в действие ст. 25 Налогового кодекса Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации практически лишились реальных налоговых рычагов влияния на развитие негосударственных объектов социальной сферы, а инвесторы — налоговых льгот. Однако следует подчеркнуть, что любая из форм государственного регулирования может быть реализована регионами при дополнительном правовом обеспечении, но при этом субъекты России должны соблюдать соответствующее федеральное законодательство. Сегодня для отдельных категорий налогоплательщиков законами субъектов России могут быть снижены ставки по налогу на прибыль в части доли, зачисляемой в бюджет региона, всего на 4 пункта. При этом общие критерии установления налоговых льгот на федеральном уровне не сформулированы, что не позволяет субъектам России полноценно использовать данный инструмент для маневра инвестиционной привлекательности территориальных проектов.

73

По нашему мнению, для решения общегосударственных стратегических задач на федеральном уровне следует установить перечень отраслей, капитальные вложения в развитие которых поощряются . Безусловно, к числу таких отраслей должна быть отнесена физическая культура и спорт, так как в силу известных причин ряд сборных страны в настоящее время вынуждены проходить учебно-тренировочную подготовку на зарубежных спортивных объектах. Тем самым за счёт российского бюджета укрепляется материальнотехническая база спорта других стран. Поэтому такую организационноправовую модель можно признать сугубо негативной. Необходимо активизировать деятельность по привлечению средств от потенциальных инвесторов на развитие учебно-тренировочной базы таких видов спорта, которые могут себя окупать. Современный спорт, во многих своих проявлениях реально высокодоходный, при правильной организации тренировочного и соревновательного процессов способен обеспечить высокую окупаемость. При этом возводя те или иные объекты, следует допускать, что они будут предназначены не только для спорта.

Обращает на себя внимание следующий инструмент государственного регулирования — бюджетные гарантии. Обычно последнее связывают с инвестиционным процессом в коммерческие проекты. Государственные гарантии или поручительство требуется кредитующей организации тогда, когда она не уверена в платёжеспособности исходного заёмщика — коммерческой структуры. Анализ многочисленных публикаций по вопросам инвестиционной политики позволяет судить о том, что в реальной российской практике такие гарантии практически всегда приводят к долговым обязательствам бюджета. Более того, бюджетные инвестиции в коммерческие проекты неоднократно доказывали свою несостоятельность и оказывались опасными с точки зрения сохранности бюджетных средств. Считается, что исключительно в российских условиях практикуется участие бюджета в коммерческих проектах, поскольку в стране не до конца сформирована правовая база для

74

предотвращения подобных потерь. Вполне очевидно, что если независимая экспертиза по оценке рисков коммерческого проекта подтвердит его самоокупаемость, то частный капитал будет бороться за право участия в нём. В этом случае не потребуется ни бюджетных инвестиций, ни поручительств государства.72

Ещё одна перспективная в тактическом плане форма государственного регулирования инвестиционной активности организаций — инвестиционный налоговый кредит. Его суть определена в ст. 66-67 Налогового кодекса РФ. В частности, в них говорится о том, что кредит в виде отсрочки платежа по региональным налогам предоставляется при наличии определённых оснований, среди которых — выполнение организацией особо важного заказа по соци- ально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению. На наш взгляд услуги физической культуры и спорта в свете современного состояния здоровья населения следует отнести к особо важным. В этой связи можно привести опыт Санкт-Петербурга, принявшего региональный закон о порядке и условиях предоставления инвестиционного налогового кредита (ИНК).73

В соответствующем региональном законе не оговорены ни профиль деятельности, ни форма собственности субъекта хозяйствования. Полагаем, что инвесторы физической культуры и спорта при желании смогут воспользоваться таким относительно дешёвым кредитом, если впишутся в рамки установленных требований. В разных субъектах России могут быть установлены собственные критерии предоставления ИНК, так как федеральные нормы не определяют чётких границ данного инструмента.

Предоставление субсидий и субвенций обычно носит не стимулирующий, а компенсирующий характер, что полностью отвечает их правовому режиму. Сегодня федеральный орган исполнительной власти в области фи-

72См.: Дрызгин М. Е., Галантер В. Б. Проблемы финансирования физической культуры и спорта. М., 2001. – С. 138.

73См.: Собрание нормативно-правовых актов. – СПб., 2004.

75

зической культуры и спорта вправе выделять субсидии и субвенции субъектам физкультурно-спортивного движения независимо от формы собственности, правда, только в тех случаях, когда это предусмотрено федеральными законами и на конкурсной основе.

В субъектах России аналогичные формы финансирования не получили широкого распространения.

В этих условиях, нам представляется оправданной и заслуживающей внимания идея расписывания бюджета по результатам, или программноцелевого. Её суть заключается в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Такой подход соответствует основным принципам бюджетного финансирования, изложенным в Бюджетном кодексе РФ. В ст. 34 этого Кодекса даётся определение принципа эффективности и экономности расходования бюджетных средств, согласно которому «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатель бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения лучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств». В спорте, как ни в одной другой отрасли, «заданный результат» и требования к его оценке могут быть сформулированы достаточно чётко и учитываться при аккредитации всероссийских федераций (союзов, ассоциаций) по видам спорта, а также при заключении федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта соответствующих договоров с ними.74

Таким образом, в любом государстве финансово-экономическая база является одним из главных элементов обеспечения перспективных и текущих задач развития физической культуры и спорта. В то же время порядок мобилизации финансовых средств и их структура зависят от принадлежности субъекта спортивных правоотношений к государственному либо негосудар-

76

ственному сектору. В свою очередь, в каждом секторе имеется своя правовая и функциональная логика деятельности, основанная на вполне определённых принципах ресурсного обеспечения, вытекающих из природы организацион- но-правовой формы собственности. Надо полагать, что в будущем их взаимодействие с государственными органами управления будет носить более системный характер, порядок и объёмы выделяемых средств станут доступны общественности, что позволит обеспечить реализацию принципов прозрачности и эффективности государственного финансирования.75

ГЛАВА 2. Спортивное право как отрасль российского права: становление и совершенствование в условиях реформ

В теории права выделяют два вида системных, целостных образований: отрасль законодательства и отрасль права.

Отрасль законодательства понимается как суммативное образование, в котором нормы различных отраслей права объединяются по предмету правового регулирования в целях комплексного регулирования какой-либо относительно самостоятельной, устойчивой области общественных отношений. В то же время отрасль законодательства не имеет собственного предмета и собственного метода правового регулирования. Как справедливо отмечает С. С. Алексеев, «юридические особенности социальных норм, входящих в комплексную отрасль, как бы распределены по двум адресам». По своим главным показателям (методу и механизму правового регулирования) они относятся к той или иной основной отрасли, подчиняются её общим нормам, принципам, положениям. Их структурные признаки, особенности метода и механизма регулирования выражены в этих общих нормах, принципах, положениях. Следовательно, в каждом конкретном случае можно совершенно

номике и социальной сферы России // Теория и практика физической культуры. – 2004. – № 7. – С. 24-25. 77

С учётом этого фактора, а также специфики метода регулирования спортивных отношений, состоящей в том, что регулирование большей части этих отношений осуществляются без помощи «власти – подчинения», следует признать, что спортивное право, будучи органически и генетически связано с административным правом, в целом и главном от него отличается. Следовательно, не может быть признано вполне правильным включение спортивного законодательства в качестве спортивного права в систему административного права на правах подотрасли.

Если согласиться с той схемой взаимоотношений законодательства и права, которая приводится в трудах А. Ф. Шебанова и С. С. Алексеева, то следует признать, что обособившееся спортивное законодательство стоит на пути своего формирования как отрасли права.82

Правда, с вышеприведённым положением соглашаются не все юристы. Так, С. Н. Братусь, возражая С.С Алексееву, приводит в качестве аргумента утверждение о том, что есть отрасли права без обособленного акта, а именно административное право.83 Такого аргумента недостаточно для опровержения многочисленных примеров создания из обособившихся отраслей законодательства таких отраслей права, как финансовое, семейное, земельное и др. Что же касается административного права, то оно, не кодифицированное пока в целом из-за своей громоздкости, в принципе может быть кодифицировано. Ведь если юридическая практика создаёт конституции, закрепляющие правовые основы всего общественного строя, то тем более можно создать акт, который заложил бы основы государственного управления как его части и наметил основные направления правового регулирования управленческих отношений.

82Она состоит в том, что «в большинстве случаев, когда исторически формируется отрасль законодательства, это одновременно означает, что перед нами становление особой отрасли права … Это связано с тем, что само по «себе обособление той или иной области законодательства уже означает … известное преобразование в самой правовой материи» (Алексеев С. С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1973. – С. 48-149).

83См.: Система советского законодательства. – М., 1980. – С. 42.

80