Государство, право и спорт (теоретико-правовое исследование). Монография

В целях реализации вышеизложенных направлений государственной политики в сфере управления физической культурой и спортом в ст. 4 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусмотрены меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта, в числе которых:

1)ежегодное финансирование мероприятий в области физической культуры и спорта, в том числе мероприятий по подготовке к участию спортсменов в Олимпийских играх, других международных спортивных соревнованиях и участию в них, за счёт средств федерального бюджета;

2)создание условий для использования физкультурно-спортивными организациями и предприятиями спортивной промышленности государственных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, а также научно-исследовательских и технических разработок и технологий;

3)содержание физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортив- но-технических сооружений, находящихся в собственности Российской Федерации;

4)строительство и содержание спортивных сооружений по месту жительства граждан, физкультурно-оздоровительных сооружений в каждом муниципальном образовании и оказание на основе таких сооружений физкуль- турно-оздоровительных и спортивных услуг;

5)увеличение количества детско-юношеских спортивных школ всех видов и типов, клубов по месту жительства граждан, детских и молодёжных спортивно-оздоровительных лагерей, врачебно-физкультурных диспансеров

иукрепление их материально-технической базы;

6)создание условий для широкого использования средств физической культуры и спорта в целях укрепления здоровья матери и ребёнка;

7)организация физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для девушек и женщин с учётом специфики их деятельности и соответствующих научно-методических рекомендаций;

52

8)обязательная сертификация спортивных изделий и техники;

9)поддержка внешнеэкономических связей физкультурно-спортивных организаций.

Государственная поддержка физической культуры и спорта, физкуль- турно-спортивных организаций, спортивных сооружений, предприятий спортивной промышленности осуществляются в соответствии с целевыми про-

граммами развития физической культуры и спорта всех уровней, утвер-

ждёнными в установленном порядке соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации по представлениям федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, Олимпийского комитета России, других физкультурно-спортивных организаций.

При этом одни программы полностью посвящены вопросам физической культуры и спорта, другие касаются этих вопросов частично. По иерархическому уровню разработки и издания программы они могут быть федеральными, региональными, межрегиональными, отраслевыми, межотраслевыми. По своей сути программа в конечном плане представляет собой в правовом аспекте своеобразный вариант плана государственной деятельности. Но имея много общего с планом, современные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода. Анализ имеющихся в сфере физической культуры и спорта программ, принятых государственными органами, даёт основание считать их юридическими служебными документами, в которых концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации.

Вопросы физической культуры и спорта являются частью следующих федеральных целевых программ:

53

•Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 – 2006 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. № 732),48 включающая пять подпрограмм: «Здоровый ребёнок», «Одарённые дети», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Дети-сироты» и «Дети-инвалиды»;

•Федеральная целевая программа «Молодёжь России (2001 – 2005 годы)» ((утверждена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г.

№1015);49в её состав постановлением Правительства РФ от 29 мая 2002 г. № 363 внесена подпрограмма «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодёжи в Российской Федерации (2002 – 2005 годы)»;50

•Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов (на 2000 – 2005 годы)» (утверждена постановлением Правительства РФ от 14

января 2002 г. № 36);51

•Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 – 2004

годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 23 января 2002 г.

№ 44).52

Приняты также региональные программы, связанные с развитием физической культуры и спорта:

•городская комплексная целевая программа «Спорт Москвы» (на 2004 – 2006 годы). Утверждена постановлением Правительства Москвы от 9 декабря 2003 г. № 1015-ПП53;

•Программа «патриотическое воспитание Молодёжи на 2002 – 2004

годы». Утверждена постановлением Правительства Москвы от 26 марта 2002

г. № 228-ПП.54

54

Исследуя содержание государственной политики в сфере управления физической культурой и спортом нельзя обойти вниманием вопрос о возможностях, характере и пределах государственного регулирования в условиях рыночных отношений в России.

Специалист по изучению проблем государственного управления физической культурой и спортом профессор С. Н. Братановский по этому поводу в период формирования рыночных отношений отмечал: «Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником почти всех спортивных объектов и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилась достаточно централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие о значительном уменьшении веса государственного управления. Это в совокупности с критическим анализом прежней системы физической культуры и спорта привело к тому, что вместе с её негативными элементами фактически были полностью устранены те, без которых никакая система управления, как бы её ни называли не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На смену чрезмерной управляемости (бюрократическому центризму) пришла почти полная неуправляемость.

В частности, в системе управления физической культурой и спортом наглядно проявились элементы управленческой (распущенности), когда на уровне регионов полностью игнорировались решения федеральных спортивных органов управления, «частные» интересы стали превалировать над пуб- лично-правовыми, прокатился парад спортивных суверенитетов и т. д. Анализ государственного руководства физической культурой и спортом в странах с развитой рыночной экономикой даёт основание сделать вывод, что в

55

этих странах государственное воздействие на сферу физической культуры и спорта значительно сильнее, чем в России»55

Как же проблема решается сегодня по прошествии почти десятилетия со времени изложения указанного выше суждения.

Укрепление вертикали государственной власти в стране в значительной мере ослабило ту напряжённость, которая существовала во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации по вопросам разграничения компетенции в том числе и в деле управления физической культурой и спортом. Однако перед исследователями специфических особенностей функционирования физической культуры и спорта и сегодня существует вопрос, как соотносится «государственное управление» и «государственное регулирование в указанной сфере человеческой деятельности.

Васпекте изучения этого вопроса можно отметить, что если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата государственного управления физической культурой и спортом в функционирование физкультурноспортивных объектов, то в условиях рынка ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

Вто же время между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, так как регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из её функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя управляет. С определённой долей условности можно утверждать, что

государственное управление традиционно связывается с наличием у его

субъектов подчинённых объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на неподчинённые объекты.56

К формам государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта можно отнести:

а) установление общих правил для сферы физической культуры и спорта (нормативное регулирование);

б) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих спортивные отношения;

в) государственную защиту прав и интересов участников спортивных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

г) координацию, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политике спортивных отношений;

д) регистрацию(спортивно-охотничьего оружия, гоночных автомобиле, спортивных яхт, спортсооружений и т. д.);

е) лицензирование (спортивно-образовательная, физкультурнолечебная деятельность, производство спортинвентаря и т. д.);

ж) сертификацию спортивных товаров и услуг; з) государственные заказы и программы, таможенные тарифы и по-

шлины.

Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта является приватизация и акционирование спортивных объектов.

С учётом указанных форм содержательная сторона деятельности государства в сфере физической культуры и спорта проявляется в следующем: оно осуществляет правовое регулирование физкультурно-спортивных отношений, оказывает экономическую и иную поддержку объектам системы фи-

57

лении этой политики является полноценная организация финансового обеспечения функционирования рассматриваемых социальных феноменов.

Физическая культура и спорт в равной степени как и здравоохранение, образование, культура являются важнейшими стратегическими ресурсами развития полноценного и здорового общества и отдельного человека и в силу этого обстоятельства государство должно в значительной степени взять на себя функцию по обеспечению общества и каждого его члена этими стратегическими ресурсами их развития.

Физическая культура и спорт как сфера общественной деятельности и как отрасль народного хозяйства не участвуют непосредственно с создании совокупного общественного продукта и национального дохода. Затраты живого труда здесь — это затраты на потребление. Под углом зрения воспроизводства национального дохода физическая культура и спорт не более чем сфера потребления. Но как социальная система физическая культура и спорт располагает своими собственными источниками финансирования и накопления денежных средств.

В соответствии с Указом Президента РФ от 22 ноября 1993 года № 97358 государственная финансовая поддержка физической культуры и спорта осуществляется путём реализации следующихеё форм:

•прямое и достаточное финансирование физической культуры и спорта из бюджетов всех уровней на основе соответствующих финансовых и социальных норм и нормативов;

•предоставление различных льгот и преференций для организаций, учреждений и предприятий сферы, направляющих финансовые средства на развитие физической культуры и спорта (прежде всего от игорного бизнеса, тотализаторов и лотерей);

•выделение льготных (беспроцентных) кредитов и целевых инвестиций в развитие физической культуры и спорта;

59

• ускорение амортизации спортивного имущества и др.

Изучение состояния финансового обеспечения физической культуры и спорта в России на основе анализа специальных работ, посвящённых этому вопросу,59 может привести к диаметрально противоположным выводам. Так, П.А. Рожков говорит о положительной динамике финансирования физической культуры и спорта. В частности, он отмечает, что в 2004 году сумма средств, выделенных на развитие физической культуры и спорта увеличилась по сравнению с 2000 годом в 4.5 раза и составила 2.4. млрд. руб.60

Этот оптимизм не разделяет С. В. Алексеев, считающий, что «сегодня очевидна необходимость увеличения расходов федерального бюджета на физическую культуру и спорт в стране. Особенно это актуально в современных социально-экономических условиях, когда на развитие физической культуры и спорта выделяется порядка 12% необходимых финансовых ресурсов от требуемого в соответствии с минимальными социальными нормативами и нормами.61

Более обоснованной представляется вторая точка зрения. Однако простое требование увеличения бюджетных ассигнований на развитие физической культуры и спорта, без оптимизации механизма правового регулирования организации сбора и расходов финансов не может дать необходимого эффекта. Необходимо внесение коррективов в ряд нормативно-правовых актов для изменения сложившейся ситуации. Так распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 106362 в числе социальных норм и нормативов в ряде областей социальной сферы одобрены нормы и нормативы в сфере фи-

59См.: Авраменко В.Б. Экономика физической культуры и спорта. – М., 2002; Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. – М., 2005; Братановский С. Н. Ор- ганизационно-правовые проблемы управления физической культурой и спортом в условия рынка. – Саратов, 1996; Рожков П. А. О построении оптимальной модели финансирования в условиях модернизации экономике и социальной сферы России // Теория и практика физической культуры. – 2004. – № 7; Совершенствование законодательства в сфере физической культуры и спорта. – М., 2001.

60Рожков П. А. О построении оптимальной модели финансирования в условиях модернизации и социальной

сферы России // Теория и практика физической культуры. – 2004. – № 7. – С. 7.

61См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. –

М., 2005. – С. 385.

62СЗ РФ. – 1996. – № 29. – Ст. 3504.

60

зической культуры и спорта (обеспеченность спортивными залами и сооружениями различных видов, детскими и юношескими школами, производство товаров спортивного и туристического назначения, охват молодёжи, занимающихся в системе подготовки спортивных резервов, обеспеченность тре- нерско-преподавательским составом и др.). Однако следует отметить, что принятые нормы и нормативы не учитывают специфические природноклиматические, расселенческие, демографические и другие особенности регионов страны. Поэтому их использование в межбюджетных процессах затруднено.

Базовым элементом необходимым для расчёта финансовых нормативов расходов на физическую культуру и спорт является Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в котором в п. 4 ст. 33 определяются нормативы обеспечения жилых районов основными физ- культурно-спортивными сооружениями.

Доступность физической культуры и спорта обеспечивается также решениями региональных и муниципальных органов. Согласно п. 11 ст. 33 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в региональных, муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счёт средств субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или других не запрещённых законом источников. Отсюда следует, что доля бюджетной составляющей в финансирова-

61