Государство, право и спорт (теоретико-правовое исследование). Монография

Большинство членов Исполкома ОКР, имеющих право голоса, составляют представители федераций по видам спорта, включенных в программу Олимпийских игр.

Члены Исполкома ОКР избираются на срок в четыре года с возможностью переизбрания на новый четырехлетний срок.

Президент ОКР избирается тайным голосованием на отчетно-выборном собрании сроком до проведения очередного отчетно-выборного Олимпийского собрания с возможностью переизбрания на новый срок. Лицо не может пребывать в должности Президента ОКР более двух сроков подряд.

Первые вице-президенты ОКР и вице-президенты ОКР представляют интересы ОКР в отношениях с государственными, общественными, международными и иными организациями и физическими лицами, распоряжаются имуществом и денежными средствами ОКР, совершают сделки и иные юридические акты от имени ОКР в пределах полномочий, установленных в выдаваемых им доверенностях.

Вслучае необходимости Президента ОКР замещает назначенный им один из первых вице-президентов, а в случае их отсутствия назначенный Президентом ОКР либо первым вице-президентом исполняющий обязанности вице-президент ОКР.

Вдополнение к количеству первых вице-президентов ОКР, избранных Олимпийским собранием первым вице-президентом ОКР может являться также руководитель федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта (по его личному заявлению в ОКР) на период его работы в вышеназванной государственной должности.

ОКР реализует выполнение стоящих перед ним уставных задач и федеральных программ развития физической культуры и спорта за счет собственных источников финансирования и средств федерального бюджета на основе договоров со специально уполномоченным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

142

Немаловажным аспектом в исследовании вопросов правового регулирования организации деятельности ОСО является юридический анализ их взаимоотношений с органами государственной власти.

В соответствии с Федеральным законом “Об общественных объединениях” федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и органы местного самоуправления взаимодействуют с ОСО по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в том числе:

•координируют в установленном законодательством порядке свою деятельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, при необходимости совместно проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений;

•оказывают помощь ОСО, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение (нормативно-правовой формой соглашения в этом случае служит административно-правовой договор);

•осуществляют в законодательно установленном порядке сбор информации, представляемой ОСО в соответствии с формами, утвержденными федеральными органами исполнительной власти в области статистики и дают по ним заключения и рекомендации.

ОСО, являющиеся исполнителями отдельных разделов федеральных программ развития физической культуры и спорта, имеют право получать

143

финансовую или иную государственную поддержку за счет средств, предусмотренных для этих целей федеральным бюджетом, и на основе договоров со специально уполномоченным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

Представители ОСО принимают участие с правом совещательного голоса в деятельности органов государственного управления физической культурой и спортом. Так, руководители Всероссийских центральных советов физ- культурно-спортивных обществ (ФСО) входят в состав коллегий Федерального агентства по физической культуре и спорту, исполнительных органов по физической культуре и спорту в субъектах Российской Федерации. Это способствует повышению эффективности в решении задач и наиболее удачно отражает сочетание государственных и общественных начал в управлении физкультурным движением.

Проблемы правового регулирования отношений в сфере физической культуры и спорта объективно предполагают исследование таких вопросов: 1) правовому регулированию подлежит только часть отношений с участием граждан и ОСО (в первую очередь, это зависит от особенностей административно правосубъектности участников отношений); 2) фактические отношения в сфере физической культуры и спорта с участием ОСО сами требуют конкретных видов правовых норм с целью их обязательного одностороннего регулирования со стороны государства. К ним следует отнести, например, отношения по поводу внешнего управления, финансирования, охраны природы, имущества, соблюдения санитарных, противопожарных правил и правил разрешительной системы.

Следовательно, в зависимости от указанного функционального различия избирается определенный режим правового регулирования, определяются сфера, характер и направление такой регламентации, очерчивается правоспособность ОСО, гарантии их правоспособности.

144

В теоретическом плане важным представляется прогнозирование с учетом дальнейшего развития правовой политики при выборе метода правового регулирования организации и деятельности ОСО, участия граждан в управлении физкультурным движением, их прав и обязанностей.

Анализ законодательства и практики свидетельствует, что в определении правосубъектности общественных объединений граждан в России законодатель применяет метод положительного (позитивного) правового стимулирования. Это объяснимо тем, что общественное самоуправление физической культурой и спортом развивается на принципах содействия и помощи, поощрения и стимулирования работы, поддержки со стороны государства в решении задач, поставленных перед ОСО. Государство содействует их творческим инициативным делам, оно заинтересовано в беспрепятственной реализации ими прав и обязанностей. Такой подход отвечает конституционным требованиям и закономерностям общественного демократического самоуправления.

Однако в ряде случаев практика правового регулирования физической культуры и спорта указывает на необходимость достижения большей четкости в разграничении компетенции между государственными органами управления и ОСО.

Так, в системе управления физической культурой и спортом сложилась такая ситуация, что государственное финансирование сборных команд страны осуществляется через Федеральное агентство по физической культуре и спорту, оно оплачивает работу тренеров, и других специалистов, участие в международных соревнованиях, инвентарь и оборудование. Методическое руководство командами сосредоточено в спортивных федерациях, которые в свою очередь, будучи общественными организациями, являются независимыми и осуществляют свою деятельность по регламентам международных спортивных формирований. При этом если они и испытывают императивное воздействие, то его де-факто оказывает ОКР, а не Федеральное агентство по

145

физической культуре и спорту. Поэтому, как и свидетельствуют материалы прессы,162 руководство Федерального агентства не согласно с таким положением дел и считает, что все основные полномочия (как в массовом, так и в спорте высших достижений, в том числе по олимпийским видам спорта) должны быть переданы этому ведомству. В этом аспекте нужно сказать, что, безусловно, укрепление государственной вертикали в системе управления спортивным движением оправдано. Однако это не должно происходить за счет резкого усечения прав ОКР и спортивных федераций.

Новая редакция устава ОКР, принятого Общим собранием ОКР, открывает перспективы продуктивного взаимодействия. Государственный подход в этом случае предполагает привлечение к сотрудничеству всех специалистов и соблюдение интересов общественных объединений.

Правовая регламентация положения ОСО в России должна, на наш взгляд, осуществляться по следующим направлениям:

1)необходим новый уровень установления правоспособности ОСО в сфере физической культуры и спорта, обусловленный реально сформировавшимися рыночными отношениями;

2)целесообразно фактическое расширение и углубление реальных прав

иобязанностей ОСО, их органов и структурных подразделений, а также граждан на всех уровнях государственного и общественного управления;

3)нужна своевременная, гибкая, стабильная и единообразная комплексная правовая регламентация основ формирования и деятельности новых организационных форм оздоровления и туризма в трудовых коллективах, по месту жительства и отдыха граждан, которая дополнялась бы локальным нормотворчеством;

4)необходимо определение взаимных прав, обязанностей и ответственности органов государственного управления, ОСО и граждан.

146

Все сказанное позволяет сделать вывод, что указанные и другие вопросы следует закрепить в специальном правовом акте о территориальном самоуправлении граждан и общественных спортивных объединений в области физической культуры и спорта.

§ 2. Метод правового регулирования спортивного права

Юридическая закономерность, согласно которой каждая отрасль права имеет особый, присущий ей метод правового регулирования, в полной мере проявляется в спортивном праве. Действующее законодательство о физической культуре и спорте достаточно последовательно и полно закрепляет целостную и достаточно развитую совокупность юридических средств, способов, применяемых в процессе регулирования и применения спортивных отношений.

В число наиболее характерных черт метода правового регулирования данной отрасли права можно включить:

1)общедоступность и бесплатность занятий физической культурой в образовательных учреждениях, физической подготовки в милитаризованных организациях и реабилитационной физкультуры в специализированных лечебных учреждениях;

2)применение императивного и императивно-диспозитивного метода регулирования физкультурно-спортивных отношений;

3)сочетание нормативно-правового регулирования спортивных отношений на уровне Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами РФ и локальным регулированием физкультурно-спортивными учреждениями;

4)единство и дифференциацию нормативно-правового регулирования спортивных отношений;

147

5)сочетание государственного контроля за деятельностью учреждений

иорганизаций физической культуры и спорта и их автономностью;

6)особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на спортивные отношения, на порядок в исследуемой сфере.

ВРоссийской Федерации физическое воспитание на уровне начального

иосновного общего является не только общедоступным, фактически равным, но и обязательным. Согласно ч. 3 и 4 ст. 19 Закона РФ “Об образовании” физическая культура и спорт как учебный предмет являются обязательными для каждого обучающегося, не достигшего пятнадцатилетнего возраста.

Экономические материальные гарантии всеобщности и обязательности физического воспитания дополняются юридическими гарантиями, которые придают известное своеобразие, специфику методу правового регулирования данной отрасли права.

Во-первых, законодательство устанавливает самые простые, общедоступные всем факты, наличие которых служит основанием для возникновения педагогическо-спортивных отношений – достижение ребенком определенного возраста, с которого допускается прием в образовательное учреждение для обучения программе начального общего образования и проживание на близлежащей к данному учреждению территории. Поступающему не может быть отказано в приеме в государственное или муниципальное образовательное учреждение по мотивам неподготовленности к прохождению образовательной программы, отсутствии необходимых материальных ресурсов, свободных мест в учреждении или педагогических кадров.

Весьма прост и перечень юридических фактов, необходимых для поступления в государственные или муниципальные образовательные учреждения, реализующие программы среднего (полного) общего и начального профессионального образования (в том числе по физическому воспитанию). Названные учреждения обязаны принимать без конкурса всех желающих, кото-

148

рые проживают на близлежащей к ним территории и имеют право на получение образования данного уровня.

Гражданское, трудовое, административное, финансовое и другие отрасли права не закрепляют столь простого и общедоступного для возникновения правоотношений перечня юридических фактов. В этих отраслях устанавливается пропасть между формальным юридическим и фактическим, реальным правом, которую способно преодолеть далеко не всякое управомоченное лицо. Так, для вступления в имущественные гражданские правоотношения нужно обладать соответствующим имуществом. Не каждый трудоспособный гражданин, желающий вступить в трудовые правоотношения, способен реализовать это желание, о чем свидетельствует армия безработных в России и любой иной стране. Административные правоотношения также возникают и существуют, как правило, при наличии достаточно сложного фактического состава.

Во-вторых, социально незащищенным обучающимся государство оказывает материальную помощь, в приобретении спортивного инвентаря и спортивной одежды, в частности на основе полного государственного обеспечения в образовательных учреждениях содержат детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей).

В-третьих, спортивные педагогические отношения, которые возникают между образовательным учреждением и обучающимся (в процессе проведения занятий по физической культуре и спорту) или между образовательными учреждениями дополнительного образования (детско-юношеские спортивные школы, спортивные интернаты, училища олимпийского резерва и др. ) и занимающимися в них спортсменами регулируются при помощи императивного, общеобязательного метода. Посещение и успешное выполнение учебной и спортивной программ являются не только правом, но и обязанностью обучающегося (спортсмена), т.е. создается такой редкий правовой режим, когда правомочие и обязанность у лица совпадают, являются тождественными.

149

Право выбора остается лишь на уровне формы обучения и проведения спортивных тренировок (соревнований) и образовательного учреждения общего, профессионального, дополнительного образования.

Императивный метод регулирования спортивных педагогических отношений, которые возникают и существуют на уровне усвоения обучающимися (занимающимися спортом) образовательных программ и программ учебноспортивной подготовки, присущ не только спортивному праву – это основной метод и административного права. И все же метод спортивного права отличается от метода административного права тем, что для спортивного права он не является всеобщим.

Прав С.Н. Братановский, считающий что административно-правовой метод не находит применения в “чистом виде” в сфере физической культуры и спорта.1

При этом характерным для обозначенной сферы является особое правовое равенство субъектов. Использование преподавателем физического воспитания и тренером элемента властвования носит не правовой, а скорее моральный характер. Когда преподавателем (тренером) совершаются юридически значимые действия контролирующего характера (это выставление оценок текущей успеваемости и, особенно, итогового контроля), то исследуемые отношения уже носят правовой характер. Нарушение той или иной стороной спортивных педагогических отношений прав другой стороны (обязанности со своей стороны) приводит к юридически значимому факту. Результат работы может быть признан недействительным, не имеющим последствий, если организаторы образовательного процесса нарушили права обучающихся и не выполнили свои обязанности. Но, на наш взгляд, нельзя согласиться с тем, что гражданин как субъект педагогических отношений, обучающихся - “подчинен” органу, как считает Г.И. Петров.163 Оспаривая высказанную Г.И. Пет-

150

ровым точку зрения, Ю.М. Козлов предлагает толкование административноправовых отношений как имеющих более широкое значение, чем прямая связь между вышестоящими и нижестоящими органами, когда правовая связь равнообязанных субъектов переводится в разряд своеобразного – подчинения.164

Утверждая, что отношения между органами и государством должны быть определены адекватно их содержанию, Г.А. Дорохова справедливо на наш взгляд, отмечает, что “намерение включить этот вид отношений в “прокрустово ложе” концепции административно-правовых отношений как отношений “власти-подчинения”, властеотношений означат стремление удержаться в рамках традиций, отказаться от признания того, что а) администра- тивно-правовые отношения более разнообразны, чем это принято было считать, то есть они регулируют не только отношения соподчинения субъектов и даже не только управленческие отношения, но и иные общественные процессы, в частности процесс обучения и воспитания; б) административноправовой метод регулирования не сводится к прямым предписаниям, велениям, обеспечиваемым мерами принуждения, а имеет более богатое содержание”.165 Следует согласиться, что использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, навязывание воли управляющего управляемому, а в отношения, когда гражданин выступает как правообладающий субъект, а орган государства – как правообязанный субъект, различие в правах (право органа издавать акт, отсутствие этого права у гражданина) не имеет существенного значения.

Диспозитивный характер метода спортивного права выражается в праве граждан РФ по своему желанию решать вопрос о продолжении занятий физической культурой и спортом после освоения программы основного общего образования, об уровне и форме физического воспитания. Например, занимающиеся в детско-юношеских спортивных школах продолжают совершен-

151