Государство, право и спорт (теоретико-правовое исследование). Монография

ствование своей спортивной подготовки в учреждениях спорта более высокого уровня – училищах олимпийского резерва, школах высшего спортивного мастерства, центрах олимпийской подготовки и т.д. По сведениям Г.Р. Михайлова около 85% юных спортсменом продолжают заниматься спортом на более высоком уровне.166

Сочетание императивного с диспозитивным методом регулирования спортивных отношений составляют одну из характерных черт метода спортивного права, отличает его от метода правового регулирования административного, финансового права, применяющих императивный метод, а также от метода гражданского права, основанного на диспозитивном методе. Именно несходство, нетождественность методов правового регулирования спортивного права и других отраслей права не позволяет использовать нормы других отраслей права для регулирования спортивных отношений, имеющих особый, только им присущий правовой режим.167

Централизованное регулирование спортивных отношений органически дополняется их локальным регулированием, осуществляемым непосредственно спортивными учреждениями. В частности, им предоставляется право разрабатывать и принимать уставы, правила внутреннего распорядка и иные локальные акты при условии, что локальные нормы и правила не будут противоречить вышестоящим актам и ухудшать правовой статус участников спортивных отношений.

Императивно-диспозитивный метод, применяемый в регулировании спортивных отношений в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, создает наиболее благоприятные условия для создания такого правового режима, при котором удается органически сочетать общие,

165См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. – М., Наука, 1985. – С. 63.

166См.: Михайлов Г.Р. Организация спортивной работы в условиях современной урбанизации. – М., 2002. – С. 166.

167См.: Братановский С.Н. Правовые основы физической культуры и спорта в России. – М., 2003. – С.

152

единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшить правовой статус участников спортивных отношений, приспосабливая общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного спортивного учреждения. Однако, как показывает практика, этот способ правового регулирования спортивных отношений действует пока недостаточно эффективно и не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений. Одна из основных причин этого видится в принятии законодательными органами субъектов РФ норм, противоречащих федеральному законодательству и неправомерно ограничивающих права и свободы субъектов РФ, предусмотренные федеральным законодательством.

Изучение практики принятых законодательных и иных нормативноправовых актов показывает, что и государственные органы субъектов Российской Федерации нередко принимали оригинальные решения по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. В ряде законов ревизии подвергалась даже компетенция Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации достаточно часто встречаются также противоречия, связанные с ограничением прав и свобод граждан, учреждений и организаций физической культуры и спорта, иных юридических лиц. В частности урезается перечень социальных льгот и гарантий, предоставляемых участникам спортивных отношений. В сложном положении, например, оказались тренеры, инструкторы и другие работники детских спортивных школ, входящих в систему образования республики Саха (Якутия), которые с вступлением в действие Закона Республики Саха (Якутия) “Об учителе” лишились ряда социальных гарантий и льгот, закрепленных за тренерским составом Законом об образовании.

Коллизии между федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, возникающие в сфере физической культуры и спорта надлежит разрешать в соответствии с ч. 5 ст. 76 Консти-

153

туции РФ. Данный статьей закрепляется положение, согласно которому в “случае противоречия между федеральным законом, изданным по предметам ведения Российской Федерации или предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон”.

При этом следует учитывать, что положения законов субъектов Российской Федерации о физической культуре и спорте, противоречащие соответствующему федеральному закону, значительно осложняют процесс выбора нормы права и ее применения в конкретных спортивных отношениях. Для значительной части работников сферы физической культуры и спорта, не имеющих профессионального юридического образования, коллизионные нормы могут выступать и выступают в качестве регулятора спортивных отношений, необоснованно ограничивают права и обязанности их участников, порождают новые незаконные последствия и, тем самым, становятся одним из источников социальной напряженности в сфере физической культуры и спорта. Таким образом, противоречащие федеральным законам нормы выступают как бы легализованной основой последующих нарушений прав и свобод участников спортивных отношений, поэтому отмена таких норм - необходимое условие создания стабильного и устойчивого правопорядка в этой сфере.

Исследуя аспект сочетания императивного и диспозитивного методов в регулировании физкультурно-спортивных отношений, нужно отметить, что сфера проявления этих отношений вообще представляет собой яркий пример дрейфа в историко-временном аспекте от частного к публичному и опять усиленно частного элемента. Особенно централизованной, идеологизировной и политизированной система физического воспитания была в годы советской власти (1917-1991 г.). Сегодняшнее же положение сферы физической культуры и спорта позволяет говорить о значительном усилении частных элементов в управлении, в том числе правовом, что базируется на конституционных ос-

154

его экономическое и социальное развитие, а с другой – потребности и интересы отдельного человека,171 и если в советское время спортивное право в целом рассматривалось как особая структурная часть административного права, т.е. отрасли, принадлежащей к публичному праву172, то в настоящее время к административному праву следует отнести те институты правового регулирования в области физической культуры и спорта, которые обусловлены в управленческом аспекте.173 Отдельные авторы – как правило, представители административно-правовой науки – относят спортивную сферу в целом к области государственного управления174, а законодательство о физической культуре и спорте – к публичному праву, аргументируя это тем, что для него наиболее характерными являются нормы, присущие этой группе отраслей.175 Вряд ли с этим можно согласиться. По нашему мнению, как раз сфера физической культуры и спорта на сегодняшний день в правовом аспекте является уникальным сочетанием частных и общественных интересов, а Конституция Российской Федерации и ее развивающийся правовой механизм регулирования отношений в области физической культуры и спорта закрепляют одновременно автономию участников физкультурно-спортивных отношений, определенные права и свободы, обязательность их поведения в ряде случаев. В последнее время в юридической литературе стали появляться характеристики “частного”, свободного поведения субъектов спортивных правоотношений.176 В соответствии с ними к частноправовым элементам, предполагающим диспозитивность построения модели своего поведения в сфере

170См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М., 2000. – С. 29-30.

171См.: Носов С.И. Акционерное законодательство России: история, теоретический анализ, тенденции развития. – М., 2001. – С. 143, 135.

172См.: Бахрах Д.Н. Административно-правовые основы управления физической культурой // Физическая культура, спорт, туризм (правовое регулирование). – Свердловск, 1985. – С. 46-54.

173См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. – М., 1999. – т.2. – С. 255.

174См.: Алехин А.П., Кармалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-

ции: Учебник. – М., 1997. – С. 16.

175См.: Михайлов Г.Р. Организация спортивной работы в условиях современной урбанизации. – М., 2002. – С. 184-189.

176См.: Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. –

М., 2005. – С. 132.

156

физической культуры и спорта, следует отнести: применительно к обучающимся в общеобразовательных учреждениях и учреждениях дополнительного образования спортивного профиля свободу выбора их родителями (и иными законными представителями образовательного (спортивного) учреждения (вида, категории), в том числе, негосударственного, реализующего образовательную (учебно-спортивную) программу соответствующего уровня; выбор формы и вида спортивных занятий; возможность участия только в тренировочных занятиях; право перевода в другое спортивное учреждение того же уровня; право получения дополнительных (в том числе платных физкультур- но-спортивных услуг; право на уважение человеческого достоинства, на свободу совести и информации, на свободное выражение собственных взглядов и убеждений.

Родителям (иным законным представителям) несовершеннолетних спортсменов предоставляется физкультурно-спортивным учреждением право ознакомления с ходом и содержанием тренировочного процесса, с достижениями занимающихся. Для преподавателя физвоспитания, тренера свобода поведения в спортивных отношениях проявляется, прежде всего, в реализации свобод, понимаемых как свобода преподавания (тренировки), т.е. право свободно, самостоятельно выбирать и использовать методику спортивного обучения и воспитания, спортивные учебные пособия, учебники, методы оценки знаний и навыков обучающихся и спортсменов. Реализация императивного и диспозитивного методов правового регулирования спортивных отношений весьма ярко проявляется и на стадии правоприменительной деятельности, осуществляемой учреждениями и работниками сферы физической культуры и спорта, где властный, авторитарный характер правоприменения сведен до минимума.

Правоприменение, понимаемое как деятельность компетентных органов и должностных лиц по принятию решений, направленных на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, находит широкое

157

использование в деятельности спортивных учреждений и работников спорта: например, приказ руководителя указанного учреждения о приеме в спортивную школу, о переводе занимающихся в детско-юношеской спортивной школе на более высокую ступень (ШВСМ, УОР и др.), о выдаче документа о соответствующем уровне спортивной подготовке (разряде). Разновидностью правоприменительных актов в спортивных отношениях, по нашему мнению, являются и решения органов государственного управления физической культурой и спортом о присвоении спортивных разрядов и специальных спортивных званий.

В отличие от правоприменительной деятельности, осуществляемой судебными органами при рассмотрении уголовных и гражданских дел, государственными органами исполнительной власти, которая носит авторитарный характер, правоприменительная деятельность спортивных учреждений и спортивных работников основывается на сочетании авторитарного и диспозитивного методов правового регулирования.

Правоприменительные акты, принимаемые спортивными работниками и руководителем физкультурно-спортивного (образовательного) учреждения, являются общеобязательными и порождают соответствующие правоотношения. Однако принимаются они в условиях своеобразной и максимально упрощенной процедуры, характеризующейся: 1) предоставлением спортсменам права выбора вида и формы спортивных занятий (вида спорта); 2) беспротокольной фиксацией умений занимающихся в ходе спортивной тренировки или соревнований; 3) возможностью по усмотрению тренера (педагога) оценки умений занимающихся; 4) упрощенной формой документа, фиксирующего итоги правоприменения (отметки в протоколе соревнований и спортивной классификационной книжке); 5) упрощенной формой отмены правоприменительного решения, которым навыки занимающегося (обучающегося) признаются неудовлетворительными или недостаточно высокими; 6) отсутствием права обжалования значительной части правоприменительных актов, при-

158

нимаемых тренерами (преподавателями) работниками и руководителями спортивных учреждений, в суде или иных органах государства.

Изложенная процедура правоприменительной деятельности в спортивных отношениях является достаточно эффективной и позволяет принимать, как правило, согласованные и одобряемые спортсменами решения.

Конкретно-социологические исследования, проведенные нами в детскоюношеских спортивных школах г. Саратова, показывают, что более 82% занимающихся согласны с оценкой их навыков, данных тренером. В то же время по свидетельству С.Н. Братановского, правоприменительные решения органов исполнительной власти удовлетворяют примерно 15-20% респондентов.177 И, тем не менее, проблема законодательства по вопросам правоприменительной деятельности в спортивном процессе стоит достаточно остро и нуждается в дальнейшем совершенствовании и прежде всего – на уровне федеральных законов и законов субъектов РФ. Федеральный закон “О физической культуре и спорте в Российской Федерации” не содержит практически конкретных норм по вопросам правоприменительной деятельности физкуль- турно-спортивных учреждений.

Важнейшей чертой метода правового регулирования спортивного права является сочетание в нем единства и дифференциации нормативно-правового регулирования спортивных отношений. В рассматриваемой сфере участвуют миллионы физкультурников и спортсменов, а также работников спортивных учреждений, которые отличаются друг от друга возрастом, способностями, материальным положением, местом жительства. Однако наиболее существенными факторами, которые влияют на правовой статус спортсменов и тренеров, являются уровень, направленность и форма занятий физической культурой и спортом.

159

Единство регулирования выражается в подготовке и принятии общих положений, норм, принципов, действующих при регулировании любых спортивных отношений. Такие нормы содержатся в Конституции РФ, федеральном законе “О физической культуре и спорте в Российской Федерации”, иных федеральных законах и нормативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти. С учётом общих, единых норм осуществляется дифференциация нормативно-правового регулирования, т. е. специальных норм, регулирующих лишь отдельные виды общественных отношений и учитывающих их специфику. В результате создается система норм, которые учитывают все многообразие общего и особенного в регулируемых ими отношениях и обеспечивают эффективное действие отрасли права в целом. Например, общий статус спортсменов дополняется и конкретизируется правами и обязанностями, которые они приобретают в процессе участия в спортивных соревнованиях. При этом отдельные категории спортсменов (например, выигравшие предварительные соревнования) могут наделяться специфическими правами, не присущими остальным категориям спортсменов. Юные спортсмены, занимающиеся в государственных и муниципальных спортивных учреждениях (спортшколах), имеют право на обеспечение спортивным инвентарем, спортивной формой, усиленным питанием, тогда как обучающиеся в общеобразовательных учебных заведениях таким правом не обладают. Право на выбор спортивного учреждения и формы спортивных занятий принадлежит всем совершеннолетним гражданам, тогда как несовершеннолетние лица могут осуществлять такой выбор с согласия родителей.

В спортивном праве дифференциация правового регулирования осуществляется прежде всего по направлениям и уровням занятий физической культурой и спортом, которые характеризуются качественной спецификой в содержании тренировочного и соревновательного процессов и соответственно спецификой спортивных отношений, присущих этому направлению и уровню физического воспитания. В числе основных компонентов массива

160