Государство, право и спорт (теоретико-правовое исследование). Монография
.pdf
жизненно необходимыми умениями и навыками, приятно и полезно провести досуг, достичь физического совершенства.8
Система физического воспитания в России имеет своё организационное оформление, которому как виду отраслевой человеческой деятельности способствует обеспечение правовой регламентации на уровне органов государственной власти, что превращает отраслевую деятельность в отрасль государственного управления.
Как справедливо отмечается в литературе отрасль государственного управления — это вид деятельности людей, институциолизированный в организациях, линейно подчинённых одному центру.9 В исследуемой сфере организационное оформление обеспечивает научное, методическое, техническое, нормативное единство, рациональную кадровую и финансовую политику.
Как и любая, сфера физической культуры и спорта нуждается в правовом оформлении, которое: 1) придаёт всей системе физического воспитания оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создаёт условие для разработки долговременной программы развития этой системы; 3) определяет стабильность ресурсного обеспечения системы физического воспитания в целом и на этой основе совершенствование форм и методов руководства.
Как особый предмет правового регулирования физическое воспитание урегулировано законодательными и подзаконными актами разной юридической силы. При этом среди правовых институтов формирующейся отрасли спортивного права можно выделить общие, отраслевые, подотраслевые и функциональные. Формой выражения правовых институтов являются от-
8См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. –
М., 2005. – С. 82 – 83.
9См.: Бахрах Д. Н. Структура аппарата управления – Свердловск, 1983. – С. 51; Манохин В. М. О понятии отрасли советского государственного управления // Хозяйство, право, управление. – Саратов, 1974.
– Вып 1. – С. 4, 7; Молодцов В. М. Основы государственного управления. – Саратов, 2004. – С. 96.
дельные акты представительных органов и органов государственного управления, положения и уставы, правила и инструкции.
Ядром системы законодательства о физическом воспитании являются правовые нормы, т. е. нормативные предписания, выступающие субстанцией, первичным элементом системы правового регулирования и устанавливающие цели, задачи, принципы и социальные функции физической культуры, права, обязанности, компетенцию органов управления, администрации и должностных лиц учреждений и организаций физического воспитания и спорта и т. п.
В деле успешного развития и управления физической культурой и спортом значительную роль играет Конституция РФ.
Конституция РФ провозглашает право каждого человека на охрану здоровья. В соответствии с п. 2 ст. 41 Конституции РФ в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Согласно подп. „е” п. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Действующие законодательство определяет, что развитие физического воспитания граждан является частью деятельности российского государства по охране здоровья населения.
Таким образом, физическое воспитание выступает сложной комплексной системой правового регулирования, требующего адекватной совокупности нормативно-правовых актов и организационных форм управления.
13
В процессе физкультурно-спортивной деятельности субъектов рассматриваемой системы возникают правовые отношения, характеризующиеся своими специфическими особенностями. При этом важно отметить, что правовое регулирование охватывает две группы указанных отношений.
Первую группу составляют отношения, правовое опосредование которых неизбежно в силу их особого юридического содержания. Поэтому независимо от сферы возникновения они требуют юридической регламентации. Это, в первую очередь, правоограничительные, юрисдикционные отношения. Так, нарушение общественного порядка во время проведения спортивных соревнований порождает ограничительные административно-правовые отношения.
Вторую группу образуют отношения, складывающиеся при государственной организации физического воспитания граждан или при содействии государства развитию физкультурного движения. Речь идёт о функционировании государственного механизма, которое всегда требует соответствующего регулирования. Исходя из этого, в системе физической культуры и спорта можно выделить отношения, урегулированные нормами права, и отношения неправовые, регламентированные социальными нормами, обычаями, традициями, и т. д. Однако, отметим, что в действительности такие разграничения чаще всего невозможны, так как реальные отношения в сфере физической культуры и спорта есть всегда комплекс, одновременно регулируемый многими социальными и правовыми нормами, каждая из которых воздействует на свою часть (элемент, сторону) этого отношения. Например, отношения между участниками шахматного матча в основном урегулированы соответствующими правилами соревнований, (то есть носит организационно-правовой характер. Однако на реальное отношение между шахматистами оказывают воздействие и морально-этические нормы, и спортивные традиции, что в конечном счёте и образует многообразие спортивных правоотношений).
14
Всё это свидетельствует о том, что в сфере физической культуры и спорта следует избегать излишнего необоснованного администрирования, особенно тех отношений, где не требуется прямого государственного вмешательства.10
В условиях рыночных отношений интересы физкультурного движения настоятельно требуют максимального повышения инициативы и предприимчивости. При этом возрастает роль чёткой организации массовой физической культурой. Из двух возможных правил (вариантов) «Можно делать только то, что разрешено» и «Можно делать всё что не запрещено» приоритет в физкультурном движении (особенно в деятельности учреждений спорта, их самоуправлении) следует отдать последнему, поскольку оно не сковывает инициативу и активность физкультурников и спортсменов. Первый же вариант более приемлем в деятельности государственных органов управления физической культурой и спортом. Спортивное законодательство должно дать простор тем рыночным тенденциям и формам, которые набирают всё большую силу и отвечают интересам граждан, общества и государства. Именно по этому пути идёт федеральный орган государственного управления физической культурой и спортом, приняв ряд нормативных актов,11 снимающих некоторые запреты и ограничения в деятельности физкультурно-спортивных объединений детско-юношеских спортивных школ, спортивных сооружений и т. д.12
Специфические особенности юридической природы спортивных правовых отношений определены и тем, что физкультура и спорт несут в себе и
10См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2ч. Ч 2 Книга вторая. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. – Воронеж,
2001. – С. 40; Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Феде-
рации. – М., 2005. – С. 205.
11См.: приказ Министерства по физической культуре и спорту РФ от 3 сентября 1999 г. № 78 «Об открытом перечне физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций), представляемых для государственной регистрации качестве общественных объединений со статусом «общероссийские»; Приказ Государственного комитета по физической культуре и спорту РФ от 20 октября 003 г. № 837 «Об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации» и др.
12Там же.
15
выполняют, как уже отмечалось, ряд функций иного порядка, а именно: экономическую, идеологическую, подготовку к обороне, культурно-развлека- тельную, воспитательную. В зависимости от этого организационные отношения в сфере физической культуры и спорта приобретают характер экономических, социально-культурных, идеологических и др. отношений. Кроме того физическая культура и спорт имеют ярко выраженный оздоровительный характер, поэтому правовое регулирование организации таких отношений является разновидностью оздоровительных и личностных. Исследуемые спортивные отношения представляют собой также часть международных отношений. Международные связи российских спортивных организаций и российских спортсменов осуществляются с международными организациями и спортсменами более чем 100 стран и растут с каждым годом.13
Для того чтобы лучше разобраться в сущности государственного регулирования физической культурой и спортом в России, уяснить определённые черты её системы в настоящее время, совершим краткий экскурс в историю советского и постсоветского периода и рассмотрим эволюцию организаци- онно-правовых форм государственного руководства физкультурным движением в стране.
§ 2. Генезис эволюции форм государственного регулирования физической культуры и спорта в России (советский и постсоветский периоды)
Революционную роль в развитии физической культуры и спорта сыграло самоутверждение молодого государства после Октябрьской социалистической революции. Так, в 1918 г. впервые за всю историю российского государства формируется самостоятельный орган управления федерального уровня — Главное управление всеобщего военного обучения и формирова-
13 |
См.: Братановский С. Н. Правовые основы физической культуры и спорта в России. – М., 2003. – С. |
|
86. |
||
|
||
16 |
|
ние резервных частей Красной Армии (Всевобуч). Появление этого органа было вызвано нуждами шедшей тогда войны, генерировавшей необходимость решения задачи всеобщего венного обучения с помощью физической культуры и спорта. В его составе имелся отдел физического развития и спорта, который ведал физической подготовкой в армии и допризывников. Это была одна из первых государственных структур, при участии которой активно восстанавливался отечественный спорт, в практику физкультурного движения внедрялись олимпиады, создавались региональные олимпийские комитеты, предпринимались попытки не только наладить связь с Международным Олимпийским комитетом, но и принять участие в очередных играх VII Олимпиады в Антверпене (Бельгия).
Изучая зарождающуюся нормативно-правовую базу организации физической культуры и спорта, следует отметить то большое значение, которое имели постановления Советского правительства «Об охране здоровья детей и подростков» и «О домах отдыха», принятых в 1921 г.
27 июня 1923 г. был принят Декрет ВЦИК РСФСР «Об образовании Высшего и местных советов физической культуры трудящихся РСФСР».14 На них возлагалось стратегическое управление в сфере физического воспитания трудящихся. На основе этого нормативного акта был сформулирован первый самостоятельный отраслевой орган управления физической культурой и спортом.
К функциям Высшего совета относилось: разработка положений о соревнованиях, программ, справочников, уставов, проведение соревнований между различными организациями.
Для проведения в жизнь постановлений Высшего совета физической культуры при губернских исполнительных комитетах создаются губернские советы физической культуры, при уездных исполнительных комитетах —
14 |
СуиР РСФСР. – 1923. – № 62. – С. 602. |
|
17
уездные советы физической культуры, ставшие органами государственного руководства физкультурным движением.
Одновременно следует отметить, что РКП(б) также не оставалась в стороне от решения вопросов организации физкультуры и спорта. Документом, определяющим пути развития советской физической культуры, стало постановление ЦК РКП(б) о 13 июля 1925 г. «О задачах партии в области физической культуры», где подчёркивалось, что «физическая культура должна составить неотъемлемую часть общеполитического, культурного воспитания и образования, оздоровления масс и должна быть включена в общий план деятельности соответствующих общественных и государственных учреждений и организаций (профсоюзов, РЛКСМ, Красной Армии, школ, органов здравоохранения и т. д.)».
После преобразования физкультурных организаций основной формой работы коллективов физкультуры стали кружки, создаваемые по ведомственному территориальному принципу, однако общий уровень развития физической культуры оставался низким и не соответствовал задачам культурного строительства.
Анализируя особенности организационно-правовой работы в этот период С. Н. Братановский отмечает: «Высший совет физической культуры, созданный в 1923 году, не имел достаточных прав, чтобы контролировать деятельность отдельных организаций и ведомств, проводивших работу по физической культуре и спорту. Отсутствие единого органа всесоюзного руководства физкультурным движением в стране отрицательно сказывалось на организации и методике физкультурной и спортивной работы. Существовали параллелизм и разнобой по организационным вопросам, главным образом между профсоюзом и комсомолом».15
Постановление ЦК ВКП (б) от 23 сентября 1929 г. «О физкультурном движении», признав работу неудовлетворительной (слабы охват широких
18
масс рабочего класса, рекордсменский уклон, ведомственный разнобой и др.), призывало усилить и централизовать государственное руководство, с тем, чтобы ликвидировать параллелизм и разнобой в физкультурной работе, подчеркнуло необходимость организовать при ЦИК СССР Всесоюзный совет физической культуры на правах государственного органа в физкультурном движении.16
ЦК ВКП (б) указал, что «без усиления государственного централизованного руководства, с одной стороны, и без участия в физкультурном движении широкой рабочей общественности — с другой, сдвинуть дело развития физкультурного движения нельзя». Комсомолу и профсоюзам было рекомендовано усилить работу по физической культуре, по втягиванию в неё широких рабочих масс, особенно молодёжи, по подготовке руководителей и инструкторов физкультуры из рабочих путём создания соответствующих курсов.
В 30-е гг. формировавшееся административно-командное управление, как и всякая ведомственная система СССР, имело следующую структуру: политическое руководство, исполнительную власть, профсоюзы, комсомол и непосредственных исполнителей, органы управления развитием физической культуры.
ЦК партии признал «необходимым устранить разнобой в физкультурной работе, внести в неё больше организованности и плановости, максимально расширить общий масштаб физкультурной работы, обеспечив вовлечение в физкультурное движение рабочих масс и усилив физкультурную работу в сельской местности».17
Во исполнение решения ЦК ВКП (б) Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР 1 апреля 1930 г. принял постановление об учреждении Всесоюзного совета физической культуры при ЦИК СССР
15См.: Братановский С. Н. Организационно-правовые проблемы управления физической культурой и спортом в условиях рынка. – Саратов, 1996. – С. 10.
16См.: Столбов В. В. История физической культуры. – М., 1999. – С. 7.
17См.: Роль партийных организаций в развитии социальной сферы в 30-е годы. Сборн. науч. труд. –
М., 1969. С. 83.
(ВСФК), который наделялся правами государственного органа руководства и контроля в области физической культуры. С созданием Всесоюзного совета физической культуры устанавливалась единая общесоюзная система государственного управления физкультурным движением в СССР (Рис. 1).
Вноябре 1930 г. Всесоюзная конференция профсоюзов по физической культуре приняла решение о переходе от клубно-территориального принципа построения физкультурной работы к производственному. Взамен кружков физкультуры при рабочих клубах были созданы коллективы физической культуры на производственных предприятиях и в учреждениях. Коллектив физкультуры стал основным звеном советского физкультурного движения.
ВКонституции СССР 1936 г. было закреплено право трудящихся на создание различных общественных организаций, в том числе и спортивных обществ. В течение 1935-1936 гг. в СССР была создана система общественных органов управления добровольных, спортивных обществ (ДСО). Учитывая положительный опыт работы «Динамо», созданного в 1923 г., «Спартака», «Локомотива», «Красного Знамени», сформированных в 1935 г., в 1936 г. по решению ВЦСПС в стране были организованы 64 ДСО при центральных комитетах профсоюзов, которые содействовали государственным органам управления.
20
Съезд Советов
СССР
Центральный Исполнительный комитет
Совет Народных Комиссаров СССР
Высший совет физической |
|
Всесоюзный совет физической |
культуры при ВЦИК РСФСР |
|
культуры при ЦИК СССР |
(с 1923 по 1936 гг.) |
|
(с 1930 по 1936 гг.) |
|
|
|
Советы по физической культуру при губернских и уездных исполнительных комитетах
(с. 1923 по 1930 гг.)
Республиканские советы физической культуры при союзных республиках
Советы по физической культуре при губернских исполнительных комитетах
(с 1930 по 1936 гг.)
Рис.1 Система органов управления физической культурой СССР (1923-1936 гг.)
В июне 1936 г. ВСФК, а также территориальные (республиканские, краевые, областные, окружные, городские, районные) советы физической культуры были реконструированы, вместо них был создан новый государственный орган власти — Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при Совете народных Комиссаров СССР. Комитеты по делам физи-
21