Государственное регулирование национальной экономики. Учебное пособие

В рамках данного подхода сектор нефинансовых организаций относится к сфере материального производства, т. е. является реальным сектором экономики. Таким образом, под сферой материального производства понимается реальный сектор, включающий отрасли экономики, в т. ч. промышленность в соответствии с ОКВЭД-2, производящие материально-вещественный продукт, нематериальные формы богатства и услуги, за исключением операций в финансово-кредитной и биржевой сферах, не относимых к данному сектору50.

3.2.Государственный заказ: содержание

иособенности реализации

Постоянное усовершенствование контрактной системы в сфере закупок является одним из методов для повышения эффективности расходования бюджетных и внебюджетных финансовых источников.

Для понимания и обзора законодательства и особенностей формирования и становления процесса закупок перенесемся на несколько веков назад во времена существования Руси, далее царской России и в период существования советской власти вплоть до принятия Конституции РФ.

Вообще, что же подразумевают собой «государственные закупки» — это процесс, отражающий и обеспечивающий качество отношений государства, бизнеса и общества в целом. В процессе закупок государственные органы власти представляют общественные интересы и призваны распоряжаться максимально эффективно бюджетными средствами, обеспечивая при этом высокий уровень качества жизни населения страны. Общество, выступая конеч-

50  Государственное регулирование национальной экономики: Учебник / Ю.Г. Голоктионова, Т.Н. Бабич, Ю.В. Вертакова и др.; под ред. Д.Е. Сорокина, С.В. Шманева, И.Л. Юрзиновой. М.: Прометей, 2020. 498 с.

61

ным потребителем товаров и услуг, закупаемых государством, заинтересовано в получении более качественных продуктов и в высоком уровне обслуживания и комфортных условиях жизни.

Отдельные нормы о размещении заказов для нужд государства можно обнаружить уже в документах XIII века (например: в Переяславкой летописи 1346 г.)51. По сути на Руси царь (царский двор) выступал единственным заказчиком.

Один из первых нормативных документов, которые регулировали процесс закупок, можно отнести Указ царя Алексея Михайловича от 7.07. 1654 года «О подрядной цене на доставку в город Смоленск сухарей и муки». В данном Указе прослеживалось государственное регулирование объема, который измерялся в возах, кулях, и прочее и стоимости товара в розничных ценах. Таким образом, на этих условиях поставщик отвозил муку и сухари в Смоленск, где мог реализовать свой товар населению и при этом был освобожден от уплаты государственной пошлины. Принято считать, что с даты принятия этого указа, и зародились основные признаки закупок.

Системное регулирование государственного заказа стало возникать в России только в XVIII веке и было связано с реформаторской деятельностью Петра I. В те времена сенат, канцелярии, приказы централизовано регулировали все происходящие общественные отношения. Созданная в 1715 г. канцелярия подрядных дел управляла всеми делами, которые были связаны с казенным подрядами и сбором недоимок с губерний52. Норматив-

51  Богачев П.В. Очерк истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. № 5. Ч. 2. С. 21–24.

52  Стурза К.И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. 2013. №4. С. 20−24

62

ным документом, регулирующим процесс закупок в то время, являлся Указ «О вызове подрядчиков для делания пороха» изданный в 1714 году, содержащий в себе аналог современной процедуры запроса котировок, а именно публичный запрос цен у потенциальных подрядчиков. По данному указу процедура закупок имела значимые признакипубличность и открытость. Также был издан ряд нормативных правовых актов, которые регламентировали закупки на поставку фуража и провианта, строительство зданий, мостов, дорог и т. д. Объявления о закупках помещались на городских воротах, чтобы все входящие

вгород -потенциальные поставщики и подрядчики, могли ознакомиться с условиями проведения закупок.

При правлении Анны Иоанновны на смену Канцелярии подрядных дел приходит Коммерц-коллегия, ее регламент, принятый в 1732 году, содержал в себе более детальные предписания о публикации информации о торгах и о порядке допуска подрядчиков. Также в нем была введена норма, обязывающая участников закупок предоставлять из Коммерц-коллегии справку об отсутствии долгов перед государством и велся реестр должников с целью исключения их участия в закупках.

В1758 году во времена правления Елизаветы Петровны появляется Регул провиантского правления, где акцент ставится на закупки именно у производителей товаров, но не у посредников.

Особенно нужно отметить в 1775 году существования акта — «Учреждение о губерниях», который был издан

вэпоху правления Екатерина II, в котором были введены нормы об обязанности губернаторов производить закупки только у местных производителей, что выступало неким инструментом для поддержки местного производства.

Произошедшая в 1864 году судебная реформа, привела к появлению отдельных процессуальных норм, которые были связаны с обжалованием результатов торгов. Так в статье 1180 «О контрактах по подряду, поставках, и откупах», правила которой стали неким отправным

63

пунктом для всех соответствующих документов в разных ведомственных структурных подразделениях по причине того, что в них в полной мере учитывался весь опыт осуществления торговых мероприятий на осуществление поставок и закупок государственными органами. По новому положению функции проведения похожих мероприятий передавались во вновь созданные Казенные палаты, которая не могла осуществлять выдачу задатка или предоплаты, как это происходило ранее, и вся ответственность за полным соблюдением всех условий договора была на подрядчике.

Александр I в 1802 году подписал «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особенное внимание уделялось расчетам всех справочных цен для проведения закупок, что естественно, требовало к себе роста бюрократического аппарата для реализации закупочного процесса.

Происходящий в начале XIX века довольно бурный процесс государственных преобразований и промышленного подъема привел к созданию первого систематизированного правового акта о закупочной деятельности — «Положение о казенных подрядах и поставках 1900–1917 годов», к нему устанавливались обязательные конкурентные закупки, также к нему были введены три процедуры определения поставщика:

– изустные торги (или аукцион по предложению меньшей цены);

– торги путем запечатанных объявлений; – смешанные торги.

Теоретик российского гражданского права Г.Ф. Шершеневич оценил данный документ критически, он указывал на отсутствие в нем правового содержания, которое было подменено инструкцией для административных учреждений53

53  Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. 2. С. 175

64

После революции в 1919 года был создан Декрет Совета народных комиссаров «О заготовке продовольственных продуктов», на основании, которого был установлен запрет на провоз и заготовку продуктов всем организациям, кроме государственных органов и их контрагентов, также были введены сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие.

Нормативно-правовое регулирование закупочной деятельности государства в советское время было связано с периодом осуществления новой экономической государственной политики и принятием новых Положений

огосударственных подрядах и поставках 1921-го, 1923-го и 1927 года и декретов СНК, которые затрагивали вопросы

оконтрактации сельскохозяйственной и др. продукции.

В1925 году ввели форму договора контрактации сельскохозяйственной продукции в виде организационно-право- вой формы закупок. Договор контрактации законодательно был закреплен в Постановлении СНК СССР от 8.03.192754. В нем была возложена обязанность по исполнению планового государственного задания на засев конкретной площади и сдачу определенного количества сельхозпродукции. Получается, что закупки сельскохозяйственной продукции больше носили собой не договорной, а административный характер, что не способствовало эффективности правоотношений в сфере закупок.

При условиях плановой экономики и централизованного партийного регулирования механизмы конкурсных закупок стали не нужны. В конце XX в. переход к рыночной экономике потребовал от государственного аппарата более новых подходов. После распада СССР берет свое начало новый и самый значительный период развития закупок, который был прежде всего вызван крахом системы централизованного государственного снабжения. Причина резкого сокращения государственных

54  Постановление СНК от 7.10.1929 «О контрактации продуктов сельского хозяйства».

65

расходов -Упразднение Госснаба СССР, а также рост массовых задержек по оплате со стороны государственного бюджета и возникновение коррупционных проявлений.

Первый базовый закон, ознаменовавший возвращение государства от плановой экономики к рыночному регулированию отношений государственного заказчика и субъектов рынка — Закон РФ от 13.12.94 №60 ФЗ55.

Изданный 28.02.1995 Указ Президента РФ №221 [8] определял собой порядок регулирования цен на отдельные виды товаров (работ, услуг). Во исполнение этого указа было принято Постановление Правительства РФ №239 от 7.03.95, где определен порядок правового регулирования и установления ценовой политики (в особенности для предприятий, которые занимают доминирующее положение на российском рынке). В этом документе четко расставлены полномочия Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по государственному регулированию цен (тарифов) на внутреннем рынке страны. Олин из недостатковэто то, что в него не включен весь перечень товаров (работ, услуг), которые необходимы для удовлетворения нужд государства.

Особенности современного государственного заказа, его содержание. В становлении современной системы государственных закупок довольно серьезную роль сыграл Указ Президента РФ №305 от 08.04.97 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Утвержденное Положение Указом содержало в себе четкий порядок и условия размещения заказов, а также регулировало собой обязательства между поставщиками (исполнителями, подрядчиками) и государственными заказчиками. Юридическим казусом является то, что, хотя Указ № 305

55  Закон РФ от 13.12.94 №60 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

66

фактически и утратил свою силу, но все же юридически он так не отменен и, следовательно, является «действующим» и сегодня по части не противоречащей вышестоящим нормативно-правовым актам по юридической силе.

С целью мотивации поставщиков и для поднятия престижа государственного заказа в РФ был введен в действие Указ Президента РФ №630 от 25.06.1997 [10], на основании которого поставщики имеют право использовать указанное звание в целях рекламы56.

Первый федеральный закон, который регулировал отдельные закупочные процедуры, был федеральный закон (далее — ФЗ) №97 ФЗ от 06.05.199957, по сути, этот закон ФЗ №94 ФЗ от 21.07.2005 №94 ФЗ58, в котором проявлялась тенденция к созданию единой контрактной системы.

Практика существования ФЗ №94 ФЗ обострила большое количество пробелов и проблем в системе правового регулирования закупок. За время действия этого Закона приняли более двадцати поправок, после чего президент РФ поручил Минэкономразвитию РФ разработать и запустить новый законопроект «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», в котором контрактная система должна была состоять из трех главных этапов:

– прогнозирование и планирование; – осуществление закупок; – контроль и аудит исполненных контрактов.

При разработке данного законопроекта некоторая часть идеи была заимствована из законодательства

56  Постановление Правительства РФ от 25.08.1997 №1062 «Об утверждении положения о звании “Поставщик продукции для государственных нужд России”».

57  Федеральный Закон №97 ФЗ от 06.05.99 «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

58  Федеральный Закон №94 ФЗ от 21.07.05 №94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

67

США, как например, сам термин «контрактная система». В литературе описывается, что в США была создана Федеральная контрактная система — ФКС, которая сосредотачивала организацию закупок по выполнению многих программ государства.

С 1.01.2014 был запущен ФЗ №44 ФЗ, «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», действующий и по сей день. Данный закон в большей мере унаследовал и развил идеи Федерального Закона №94 ФЗ по сути, став первым в постсоветской России кодифицированным актом, который регулируют закупочную деятельность.

В российском законодательстве особняком стоит ФЗ №223 ФЗ от 18.07.201159. Но все же постепенное уменьшение на уровне законодательства его деятельности говорит о планомерной подготовке перехода на работу в рамках контрактной системы государственных заказчиков во всех уровнях бюджетной системы вне зависимости от организационно-правовых форм.

Центральным понятием ФЗ №44 ФЗ выступает термин «контракт» (статья 34). Статья 3 ФЗ№ 44 ФЗ государственный и муниципальный контракт определяет, как «договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ –госу- дарственный контракт, муниципального образования — муниципальный контракт, государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд и муниципальных нужд». Именно посредством эффективной работы системы контрактов в современных рыночных условиях государство устанавливает и реализует договорные отношения с предприятиями (организациями) разных организационно-правовых и форм собственности. Такая система создает, регули-

59  Федеральный закон от 18.07.2011 №223 ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

68

рует и стимулирует конкуренцию между получателями государственного заказа. Предметы этой конкурентной борьбы — средства государственного бюджета, которые направляются на закупку товаров (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Также в ст. 3 указывается и само понятие контрактной системы, где в определении контрактной системы, как мне кажется, есть логические противоречия, т. к. совокупность участников контрактной системы и их действий, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд, с точки зрения логики не совсем верно.

Федеральный закон 44 ФЗ регулирует отношения, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд с целью повышения результативности и эффективности осуществления закупок товаров (работ, услуг), обеспечения прозрачности и гласности осуществления закупок, а также для предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Ключевой введенный Федеральный Закон №44 ФЗ, по сравнению с утратившим силу ФЗ № 94 ФЗ выступают:

– увеличение числа участников (или субъектов) государственного заказа, к которым сегодня относятся автономные учреждения и унитарные предприятия;

– введение в сфере закупок Единой информационной системы;

– законодательное установление (или уточнение) положений об объекте закупки, обоснование и требования к ее участникам;

– введение конкретных норм о контрактной службе, контрактном управляющем и о мерах по антидемпингу;

– установление определенных методов по выбору поставщика.

Анализируя дефиницию контрактной системы в ФЗ №44 ФЗ, следует обратить внимание на то, что все вопросы, по части контрактной системы в сфере закупок так либо иначе связаны с понятием, особенностями

69

заключения, а также исполнением и расторжением контракта (в соответствии статьи 34)60.

Новацией в введенном Законе о контрактной системе выступает закрепление принципов, которые занимают главенствующую роль в сфере правового регулирования контрактной системы, Так как являются основополагающими руководящими идеями и началами, выражающими главные направления государственной политики и ее сущность в рассматриваемой сфере. Рассмотрим принципы контрактной системы подробнее. Приведем некоторые примеры принципов:

– статья 7 определяет свободный и безвозмездный доступ ко всей информации о контрактной системе в сфере закупок и при этом закон указывает на необходимость того, чтобы информация, которая размещается в единой информационной системе, была достоверной и полной;

– статей 8 закона установлен принцип обеспечения конкуренции для осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, которая должна быть основана при соблюдении принципа добросовестной ценовой (неценовой) конкуренции среди участников закупок с целью определения лучших условий поставок товаров (работ, услуг);

Необходимо сделать отметку на положительном вкладе Закона о контрактной системе, вложенного в развитие конкуренции в сфере государственных закупок. Так, например: переход к контрактной системе в Челябинской области привел к стабильному росту заинтересованности бизнеса в участии в закупочных процедурах.

Но все же, как было отмечено ранее, ФЗ №44 ФЗ полностью повторяет судьбу ФЗ № 94 ФЗ, а именно в нем присутствуют постоянные и несистемные изменения, кото-

60  Государственное регулирование национальной экономики: Учебник / Ю.Г. Голоктионова, Т.Н. Бабич, Ю.В. Вертакова и др.; под ред. Д.Е. Сорокина, С.В. Шманева, И.Л. Юрзиновой. М.: Прометей, 2020. 498 с.

70