Административное право России. Научно-практический курс
.pdf2. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме,
âчастности в виде официального документа или записи в какомлибо официальном документе.
Правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления и совершаемые ими юридически значимые действия как предмет оспаривания в суде разграничиваются также в гражданско-процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве России, а также в судебной практике по административным делам. В частности, Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 10.02.2009 ¹ 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что акты государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц относятся к решениям, а действия указанных органов и должностных лиц представляют собой властное волеизъявление, не облеченное
âформу решения.
Таким образом, совершение административно-публичными органами административно-правовых действий представляет собой наряду с изданием (принятием) административно-правовых актов самостоятельную правовую форму их публичной деятельности.
Âтеории административного права административно-правовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания
èюридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям.
Âто же время относительно недавно в федеральном законодательстве, в частности в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, появился новый термин «ненормативный правовой акт». В этой связи возник вопрос о соотношении понятий «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт». С нашей точки зрения, эти понятия нельзя отождествлять.
Итак, по нашему мнению, все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания можно подразделить на два вида: нормативные и ненормативные. Рассмотрим каждый из данных видов административно-правовых актов.
Нормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме
81
властное решение административно-публичного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, содержащее нормы административного или других отраслей права и действующее в отношении неопределенного конкретно круга субъектов
Выделим основные признаки нормативного административноправового акта.
1.Нормативный административно-правовой акт содержит нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение. Причем в нормативном админист- ративно-правовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности финансового, гражданского, жилищного, экологического и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством Российской Федерации, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права. В правоприменительной практике возник вопрос о том, являются ли нормативными правовыми актами технико-правовые документы, такие как строительные нормы и правила (СПиП), санитарные нормы и правила (СанПиН), государственные стандарты (ГОСТы), утверждаемые федеральными органами исполнительной власти. Как показывает анализ указанных документов, в них содержатся определенные нормы и требования, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических лиц и организаций в соответствующей сфере (строительства, промышленного производства, торговли и других). Следовательно, перечисленные документы содержат нормы права, а значит, могут быть отнесены к числу нормативных административно-правовых актов.
2.Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административно-публичными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено федеральным законодательством или законодательством субъектов Российской Федерации. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено таким административно-публичным органам, как Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации.
Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право
82
предоставляется им особо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) не административно-публичными органами, а иными органами публичной власти, в частности органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-пра- вовых актов.
3.Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административно-публичными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. В частности, в положениях о федеральных министерствах определяется исчерпывающий пере- чень вопросов, по которым соответствующие министерства вправе издавать нормативные правовые акты.
4.Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административно-публичными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида органов. В частности, Президент Российской Федерации не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство Российской Федерации — в форме указов. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. ¹ 1009, издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В этой связи Определением Конституционного суда РФ от 2 ноября 2006 г. ¹ 537-О не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарного и фитосанитарного надзора Российской Федерации,
83
являющаяся приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти.
5. Нормативные административно-правовые акты должны издаваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательством процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие. В отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти такая процедура предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации не признаются в качестве нормативных правовых актов акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации и (или) не опубликованные официально в установленном порядке.
В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нормативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своих определениях от 13 февраля 2007 г. ¹ КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. ¹ 9504/07 разъяснили, что такие приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.
Ненормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме властное решение административно-публичного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и не содержащее норм административного или других отраслей права и действующее в отношении как определенного, так и неопределенного конкретно круга субъектов.
Принципиальным отличием ненормативного административноправового акта от нормативного является отсутствие в нем норм права. В то же время в зависимости от круга субъектов, в отношении которых действуют ненормативные правовые акты, их можно подразделить на два вида:
(à)неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в
84
отношении неопределенного конкретно круга физических лиц и (или) организаций, например постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения.
(á) индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных физических лиц и (или) организаций, например приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.
Ненормативные административно-правовые акты формально юридически могут выражаться как в виде официальных документов, к форме и содержанию которых установлены определенные требования (решения, приказы, распоряжения, постановления, предписания), так и в виде официальных документов, составленных в произвольной форме, но содержащих определенные властные решения (письма, резолюции на заявлениях, протоколы заседаний комиссий и т.п.).
Рассмотрим далее вопросы введения в действие, приостановления и прекращения действия административно-правовых актов.
Системный анализ норм федерального законодательства в части регулирования порядка введения в действие отдельных видов как нормативных, так и ненормативных административно-правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что такие акты могут вступать в юридическую силу с одного из следующих моментов:
1)с даты издания (принятия) акта, т.е. с даты подписания его уполномоченным должностным лицом;
2)с даты, указанной в самом акте;
3)по истечении определенного периода времени, указанного в самом акте;
4)с даты государственной регистрации акта в специальном реестре, в частности нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или иные сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и внесения в соответствующий реестр;
5)с даты официального опубликования акта;
6)по истечении определенного периода времени после официального опубликования акта.
85
Ненормативные административно-правовые акты, кроме того, могут вступать в силу и начинать действовать с одного из следующих моментов:
1)с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого издан (принят) акт, заверенной копии этого акта, например с момента получения лицом выданного ему предписания кон- трольно-надзорного органа;
2)с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом, например с даты утверждения постановления судебного приставаисполнителя старшим судебным приставом;
3)с момента наступления определенного юридического факта, например с момента окончания установленного срока отсрочки исполнения акта;
4)с момента истечения срока, установленного на обжалование акта, например срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении.
В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта, допускается временное приостановление его действия. В частности, Президент Российской Федерации вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, противоречащего, по его мнению, Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам. Правительство Российской Федерации вправе приостанавливать действие нормативных правовых актов, противоречащих по, его мнению, федеральным законам, актам Президента
èПравительства Российской Федерации.
Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных админист- ративно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются:
1)отмена акта административно-публичным органом, который его издал или принял (например, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты);
2)отмена акта вышестоящим административно-публичным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (в частности, Президент Российской Федерации вправе отменять постановления Правительства Российской Федерации, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти);
86
3)признание акта Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным или уставным судом субъекта Российской Федерации полностью или в части не соответствующим Конституции Российской Федерации, конституции или уставу субъекта Российской Федерации;
4)признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и недействующим.
Приостановление и прекращение действия ненормативных адми- нистративно-правовых актов осуществляется в следующем порядке.
Приостановление действия ненормативного административ- но-правового акта представляет собой прекращение его действия
âтечение определенного четко обозначенного периода времени и соответственно прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода содержащегося в нем решения, реализации, предусмотренных и времени м субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или мер публично-правовой ответственности.
В пункте 4 Информационного письма от 13 августа 2004 г. ¹ 83 Высший Арбитражный суд Российской Федерации разъяснил, что под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом.
Юридическими основаниями для приостановления действия ненормативного административно-правового акта могут быть следующие обстоятельства:
1)установление признаков несоответствия акта в целом или его отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения;
2)наличие предписания (представления) компетентного административного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов его положениям;
3)наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием его положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов;
4)подача физическим лицом или организацией, в отношении которых был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта.
При наличии любого из перечисленных выше оснований компетентный административно-публичный орган или суд вправе приостановить действие индивидуального административно-правового
87
акта полностью или в соответствующей части, но в то же время не обязаны осуществлять такое приостановление.
Указанное право административно-публичного органа или суда не является абсолютным и безусловным и на практике, как правило, реализуется только при наличии помимо названных выше оснований еще и некоторых обязательных условий. К таким обязательным условиям, при наличии которых возможно юридическое приостановление действия ненормативного административно-правового акта,
âчастности, относятся:
1)возникновение реальной угрозы нарушения (ограничения) субъективного юридического права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, а также субъективных юридических прав иных лиц, причинения им реального имущественного, личного или иного вреда в случае продолжения действия данного акта;
2)возникновение реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физиче- ских лиц в случае продолжения действия акта;
3)невозможность последующего восстановления нарушенного субъективного права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, нарушенных субъективных юриди- ческих прав иных лиц в случае продолжения действия акта.
Таким образом, приостановление действия ненормативного ад- министративно-правового акта является крайней мерой, без применения которой невозможно немедленно прекратить начавшееся нарушение субъективных юридических прав физических лиц и (или) организаций, предотвратить наступление вредных последствий действия этого акта для государства, общества, отдельных физических лиц и организаций. Приостановление действия ненормативного ад- министративно-правового акта является мерой оперативного реагирования и оперативной защиты нарушаемых прав и законных интересов физических лиц и организаций, обеспечения законных интересов и безопасности общества и государства.
В то же время, как разъяснил в п. 3 названного выше Информационного письма Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, недопустимо приостановление действия оспариваемого в суде ненормативного правового акта, если есть основания полагать, что приостановление его действия может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения этого акта при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.
88
Прекращение действия ненормативного административно-пра- вового акта или его части означает утрату им полностью или в определенной части юридической силы, т.е. прекращение действия содержащегося в нем властного решения в полном объеме или в определенной части. Действие акта и соответственно содержащегося в нем решения прекращается на будущее время. Однако при прекращении действия акта возможно юридическое аннулирование результатов его действия в течение всего периода времени — с момента вступления в юридическую силу и до момента утраты им этой силы.
Существует два вида прекращения действия ненормативных ад- министративно-правовых актов: фактическое и юридическое.
Фактическое прекращение действия ненормативного админист- ративно-правового акта — это прекращение действия данного акта
âцелом или отдельной его части, вызванное наступлением определенного юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения данного акта в целом или его соответствующей части, без издания (принятия) иного специального правового акта о прекращении его действия.
Юридическое прекращение действия ненормативного админист- ративно-правового акта — это прекращение действия данного акта
âцелом или отдельной его части, вызванное изданием (принятием) компетентным административно-публичным органом или судом специального правового акта, содержащего решение о прекращении его действия посредством отмены, отзыва или признания недействительным в полном объеме или в соответствующей части.
Моментом прекращения действия ненормативного администра- тивно-правового акта полностью или в соответствующей части может быть:
1)дата наступления юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения акта;
2)дата издания (принятия) компетентным административнопубличным органом или судом специального правового акта, прекращающего действие акта;
3)дата вступления в юридическую силу специального правового акта компетентного административно-публичного органа или суда о прекращении действия акта;
4)иная дата, установленная специальным правовым актом компетентного административно-публичного органа, прекращающим действие акта.
Основаниями фактического прекращения действия ненормативного административно-правового акта полностью или в определенной части являются:
89
1)фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия актов данного вида;
2)фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия меры публично-правовой ответственности, примененной актом к физическому или юридиче- скому лицу;
3)фактическое истечение срока исполнения обязанности, предусмотренной актом, в частности предписанием, и возложенной на адресата данного акта;
4)смерть физического лица, в отношении которого был издан (принят) акт;
5)ликвидация организации, в отношении которой был издан (принят) акт;
6)издание (принятие) компетентным административно-публич- ным органом или судом правового акта, фактически аннулирующего действие акта.
Способами юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов могут быть признаны:
1)отмена акта полностью или в соответствующей части адми- нистративно-публичным органом, издавшим (принявшим) акт;
2)отмена акта полностью или в соответствующей части вышестоящим по отношению к органу, издавшему (принявшему) акт, административно-публичным органом;
3)отзыв акта, выраженного в форме требования, поручения, письма, административно-публичным органом, направившим данный акт адресату;
4)аннулирование акта, выраженного в форме записи, содержащей властное решение, совершенной на каком-либо официальном документе или в каком-либо реестре, например, в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5)признание акта недействительным полностью или в соответствующей части решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда.
К числу наиболее общих оснований отмены, отзыва или аннулирования любого ненормативного административно-правового акта полностью или в определенной части следует относить:
1)несоответствие наименования и (или) формы акта требованиям, установленным соответствующим нормативным правовым актом;
2)издание (принятие) акта некомпетентным административнопубличным органом или должностным лицом такого органа, т.е. органом или должностным лицом, не имеющим права издавать (принимать) акты такого вида или с таким содержанием;
3)несоответствие содержащегося в акте решения в целом или его определенной части (пункта, абзаца) положениям (нормам) за-
90