Административное право России. Научно-практический курс

2.Административно-процессуальное законодательство, даже его формально обособленная от административного законодательства часть, не образует системы, поскольку отсутствует единый системообразующий кодифицированный нормативный акт.

3.Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным, даже та его часть, которая формально обособлена от него в виде отдельных административно-процессу- альных актов. Тем самым административно-процессуальное законодательство является составной, органической частью административного законодательства.

Таким образом следует констатировать, что в настоящее время административно-процессуальное законодательство не сложилось еще как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства РФ.

Отсюда с неизбежностью следует и вывод о том, что для существования административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли не имеется пока объективной основы в виде реально существующей обособленной системы соответствующих нормативных актов, основанной на общем кодифицированном системообразующем нормативном акте. В этой связи можно вести речь лишь об искусственном обособлении административно-процессуаль- ного права как отрасли. Объективно в настоящее время в качестве самостоятельной отрасли права может рассматриваться лишь административное право, выраженное в виде реально существующего административного законодательства, объединяющего пока и материальные, и процессуальные нормы. Данная точка зрения поддерживается и Д.Н. Бахрахом1. По мере развития и систематизации внутри административного законодательства административно-про- цессуальных норм, обособления их от материальных норм будет формироваться самостоятельное административно-процессуальное законодательство, а, следовательно, и самостоятельная отрасль права — административно-процессуальное право.

1 Ñì: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 309—310.

161

нормы, выполняющий свою роль с помощью либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке1.

Обоснованным и в целом правильным представляется вывод И.И. Веремеенко о том, что в зависимости от способа охраны правопорядка все административно-правовые санкции могут быть подразделены на три вида: карательные, правовосстановительные и санкции реального исполнения2. К числу карательных санкций уче- ный относит административные взыскания, а также такие меры, как отстранение от должности, принудительная реализация имущества. К санкциям реального исполнения И.И. Веремееноко относит такие принудительные меры, как принудительное лечение, изъятие имущества и документов, административное выселение, снос самовольно возведенных строений, приостановление работ или временное запрещение эксплуатации объектов и механизмов. В числе правовосстановительных санкций ученый выделяет такие принудительные меры, как отмена незаконных актов, денежный начет, возмещение ущерба3.

Соглашаясь в целом с предложенной классификацией, необходимо отметить, что некоторые из выделенных автором принудительных мер не могут быть отнесены к числу административно-правовых санкций, поскольку не содержат окончательной юридической оценки поведения правонарушителя. В частности, такие меры, как отстранение от должности, изъятие имущества и документов, запрещение эксплуатации объектов и механизмов применяются к правонарушителям в качестве предварительных мер и действуют до принятия компетентными административными органами, должностными лицами или судом окончательных решений по дисциплинарным делам и делам об административных правонарушениях.

Основываясь на указанных выше положениях, сформулированных И.И. Веремеенко, с учетом действующего современного российского административного законодательства, определим собственный подход к пониманию и классификации административноправовых санкций.

С нашей точки зрения, под административно-правовыми санкциями необходимо понимать предусмотренные нормами административного права меры административного принуждения (за исклю- чением мер дисциплинарного и организационно-управленческого воздействия), применяемые в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные и иные публичные правонарушения, не исполнивших возложенные на них в установленном

1Веремеенко И.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41.

2Òàì æå. Ñ. 77.

3Òàì æå. Ñ. 80, 101, 116.

163

порядке публичные обязанности, реализация которых свидетельствует об окончательной юридической оценке действий (бездействия) указанных лиц и влечет их публичное порицание, безвозвратное изъятие у них принадлежащего им имущества, в том числе денежных средств, либо лишение их принадлежащего им общего или специального права на определенный срок или бессрочно.

Фактическими основаниями для применения к физическим и юридическим лицам административно-правовых санкций являются совершение этими лицами административных и иных публичных правонарушений, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на них в установленном порядке публич- но-правовых обязанностей.

Административно-правовые санкции могут применяться в отношении физических и юридических лиц на основании соответствующих решений как административных органов, так и судов, однако их реальное исполнение осуществляется всегда в административном порядке.

При таком подходе к числу административно-правовых санкций могут быть отнесены лишь меры административной ответственности, т.е. административные наказания, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также иные идентичные им по юридической природе и последствиям меры административного принуждения, виды, основания и порядок применения которых определяются другими федеральными законами.

Все административно-правовые санкции в зависимости от их целевой направленности, по нашему мнению, могут быть классифицированы на следующие виды:

1)административно-карательные санкции, т.е. такие меры административного принуждения, которые направлены на воспитание правонарушителей и на предупреждение совершения ими, а также иными лицами новых административных и иных публичных правонарушений;

2)административно-восстановительные санкции, т.е. такие меры административного принуждения, которые направлены на принудительное восстановление правового положения, имевшего место до совершения соответствующих административных и иных публич- ных правонарушений;

3)административно-исполнительные санкции, т.е. такие меры административного принуждения, которые направлены на обеспе- чение принудительного исполнения не выполненных физическими

èюридическими лицами добровольно возложенных на них в установленном порядке публичных обязанностей.

Как показывает анализ современного федерального законодательства, в перечисленные выше группы административно-правовых

164

санкций могут быть включены следующие меры административного принуждения.

Âгруппу административно-карательных санкций: все административные наказания, предусмотренные главой 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также некоторые иные меры административного принуждения, а именно: наложение судебными приставами-исполнителями штрафа на должников, взыскание ими

ñдолжников исполнительского сбора, аннулирование лицензий и иных специальных разрешений, выданных физическим и юридиче- ским лицам.

Âгруппу административно-восстановительных санкций: снос самовольно возведенных строений, принудительное выселение граждан из жилых помещений, принудительное лечение лиц, уклоняющихся от обязательного лечения.

Âгруппу административно-исполнительных санкций: наложение ареста на имущество должников, в том числе на принадлежащие им денежные средства, принудительная реализация арестованного имущества, принудительное изъятие у должника определенных предметов с последующей их передачей взыскателю.

Безусловно, вопросы понимания и классификации администра- тивно-правовых санкций требуют дальнейшего научного исследования, Одним из таких актуальных, на наш взгляд, вопросов является вопрос о соотношении санкций, предусмотренных нормами административного права и подобных им санкций, предусмотренных нормами других отраслей права, но применяемых в административном порядке. Имеются в виду, в частности, санкции, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, применяемые органами Федерального казначейства и органами Росфиннадзора, санкции, предусмотренные Налоговым кодексом РФ, применяемые налоговыми органами, санкции, предусмотренные законодательством об обязательном пенсионном страховании, применяемые органами Пенсионного фонда РФ, санкции, предусмотренные Таможенным кодексом РФ, применяемые таможенными органами, санкции, предусмотренные федеральным законом «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)», применяемые Центральным банком РФ.

Необходимо окончательно определиться с юридической природой перечисленных видов санкций, которые по существу и по порядку применения не отличаются от административно-правовых санкций.

5.2.Ɉ ɧɟɤɨɬɨɪɵɯ ɚɤɬɭɚɥɶɧɵɯ ɩɪɨɛɥɟɦɚɯ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɢ ɫɨ-

ɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ Ʉɨɞɟɤɫɚ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɨɛ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɯ ɩɪɚɜɨɧɚɪɭɲɟɧɢɹɯ.

С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее — КоАП РФ) прошло 10 лет. За

165

этот период сформировалась определенная практика применения положений данного кодекса как административными органами, так и судами, анализ которой показывает наличие целого ряда проблем в правовом регулировании вопросов административной ответственности. Остановименения КоАП РФ, требующих, с моей точки зрения, немедленного законодательного решения.

1. Проблема установления и разграничения вины юридических и должностных лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, при совершении административных правонарушений.

Часть 2 ст. 2.1. КоАП РФ содержит неконкретную, размытую формулировку вины юридического лица, не определяет хотя бы примерного перечня обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии у юридического лица возможности для соблюдения соответствующих правил и норм. В этой связи в судебной практике нередко возникают вопросы о том, какие именно фактические обстоятельства в той или иной ситуации могут быть признаны обстоятельствами, исключающими вину юридического лица в совершении административного правонарушения, и какие еще меры, кроме тех которые им были приняты, это лицо могло бы принять.

Приведем типичный пример из судебной практики. Юридиче- ское лицо заключило трудовой договор с продавцом-кассиром в магазине. В трудовом договоре были четко определены обязанности работника по соблюдению правил торговли, по применению кон- трольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов. Более того, продавец-кассир был ознакомлен под роспись с должностной инструкцией, предусматривающей обязанность применять ККМ и прошел соответствующий инструктаж. Однако, несмотря на указанные меры, продавец-кассир однажды по неосторожности не применил ККМ, и юридическое лицо было привле- чено к административной ответственности по ст. 14.5. КоАП РФ. В ходе судебного разбирательства представитель налогового органа на вопрос суда о том, в чем состоит вина данного юридического лица, какие еще зависящие от него меры не были им приняты для предотвращения нарушения, не мог дать никакого внятного ответа. Остается только предположить, что единственное, что еще могло сделать юридическое лицо, — это поставить в магазин смотрителя или установить камеру видеонаблюдения, с тем чтобы таким образом контролировать продавца-кассира. Но решая таким образом вопрос о виновности лица, можно дойти и до абсурда. Не проще ли тогда вообще установить в КоАП РФ правило, в силу которого юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности независимо от вины? По существу, именно таким образом решается вопрос о вине юридического лица в совершении административного правонарушения Высшим арбитражным судом

166

Российской Федерации (далее — ВАС РФ), который в своих постановлениях неоднократно указывал на то, что юридическое лицо независимо от принятых им по существу всех возможных и реально выполнимых мер по соблюдению определенных правил должно нести административную ответственность за нарушение этих правил своими работниками1. В то же время при аналогичных указанных выше фактических обстоятельствах совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.5. КоАП РФ, индивидуальным предпринимателем ВАС РФ полагает, что вина индивидуального предпринимателя в совершении данного правонарушения отсутствует. Такое различие в подходах к решению вопросов вины юридического лица и вины индивидуального предпринимателя совершенно непонятно и, на мой взгляд, с юридической точки зрения ничем не обосновано.

При решении ВАС РФ вопроса о вине юридического лица по совершенно непонятным причинам игнорируется положение ч. 1 ст. 1.5. КоАП РФ о том, что лицо, в том числе не только индивидуальный предприниматель, но и юридическое лицо, подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. На необходимость установления и доказывания вины юридического лица при привлечении его к административной ответственности неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации2.

Ориентируясь на указанный подход ВАС РФ к решению вопроса о вине юридического лица, административные органы при привлечении юридических лиц к административной ответственности, в частности по ст. 14.5. КоАП РФ, не утруждают себя доказыванием вины этих юридических лиц в совершении конкретных административных правонарушений.

С учетом сложившейся ситуации законодателю пора наконец четко и однозначно ответить на вопрос о том, при наличии каких именно фактических обстоятельств юридическое лицо следует счи- тать невиновным в совершении административного правонарушения. Необходимо также обозначить разумные пределы административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения, фактически совершенные работниками данных юридических лиц или индиви-

1 См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 28.06.2005 г. ¹ 480/05 // СПС «КонсультантПлюс».

2 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 21.04.2005 г. ¹ 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Волна» на нарушение конституционных прав и свобод ч. 2 ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

167

дуальных предпринимателей, принявших необходимые и реально исполнимые меры, направленные на предотвращение нарушений указанными работниками соответствующих норм и правил, образующих события этих административных правонарушений.

В этой связи предлагается законодательно определить в КоАП РФ перечень фактических обстоятельств совершения административного правонарушения, которые однозначно, без всяких оговорок

èдомыслов свидетельствуют об отсутствии вины юридического и должностного лица, в том числе индивидуального предпринимателя, в совершении административного правонарушения. К числу таких фактических обстоятельств, ограничивающих пределы административной ответственности юридических и должностных лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с моей точки зрения, могут быть отнесены следующие:

1)выполнение индивидуальным предпринимателем, юридическим

è(или) должностным лицом выданного ему или направленного в его адрес письменного указания, требования, предписания, разъяснения государственного органа, органа местного самоуправления, вышестоящего юридического лица или вышестоящего руководителя, непосредственно повлекшее возникновение события административного правонарушения;

2)незаконное бездействие государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, которое явилось непосредственной причиной нарушения индивидуальным предпринимателем, юридическим и (или) должностным лицом действующего законодательства Российской Федерации, специальных норм и правил и непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения;

3)неисполнение работником юридического лица, работником индивидуального предпринимателя, физическим лицом, подчиненным должностному лицу, доведенных до него в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, учредительными документами или иными внутренними локальными нормативными актами юридического лица или индивидуального предпринимателя приказов, распоряжений, указаний, изданных (данных) органом управления юридического лица, индивидуальным предпринимателем, должностным лицом, если оно непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения;

4)отсутствие у юридического лица, полностью финансируемого из государственного или местного бюджета, необходимых для соблюдения действующего законодательства Российской Федерации, специальных норм и правил денежных средств, если это непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения.

Данные обстоятельства следует зафиксировать в отдельной статье главы 2 КоАП РФ и установить правило, согласно которому

168

при наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств юридическое и (или) должностное лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, не подлежит административной ответственности.

2. Проблема определения и назначения лицу, совершившему административное правонарушение, справедливой меры административного наказания.

Âсоответствии с ч. 1 ст. 4.1. КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назнача- ется в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Одновременно с этим требованием в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1. КоАП РФ при назначении лицу административного наказания необходимо учитывать такие обстоятельства, как характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное (финансовое) положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. В конечном счете применение названных норм КоАП РФ направлено на то, чтобы назначить лицу, совершившему административное правонарушение, обоснованное и справедливое наказание. В то же время в статьях Особенной части КоАП РФ законодатель за отдельные виды административных правонарушений устанавливает такие высокие минимальные размеры административного штрафа, что применение штрафа в этих размерах на практике никак не согласуется с принципом обоснованности и справедливости наказания. В подтверждение этого вывода приведем примеры из судебной практики.

Âсоответствии со ст. 14.5. КоАП РФ минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридиче- скому лицу в случае продажи его работником товара без применения контрольно-кассовой машины независимо от обстоятельств совершения этого правонарушения, составляет 30 000 рублей. При этом на практике сумма проданных без применения контрольнокассовой машины товаров составляет, как правило, от 1 до 100 рублей.

Приведем другой пример. В соответствии с ч. 4 ст. 15.25. КоАП РФ минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю за невыполнение в установленный внешнеэкономи- ческим контрактом срок обязанности по получению на свой банковский счет в уполномоченном банке иностранной валюты, причитающейся за переданные нерезиденту товары, составляет три четвертых суммы денежных средств, не зачисленных на счет в уполномоченном банке. При этом на практике нарушение установленного внешнеэкономическим контрактом срока поступления валюты на счет резидента в уполномоченном банке составляет, как правило от 1 до 20 дней. Суммы административного штрафа, назна- чаемого органами финансово-бюджетного надзора за совершение

169

названных правонарушений в минимальном размере, составляют в рублевом эквиваленте в среднем от 10 000 до 1 000 000 рублей.

Возникает вопрос: соразмерен ли такой высокий минимальный размер административного штрафа, установленный законодателем, характеру и степени общественной опасности совершенных в указанных случаях юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административных правонарушений?

Практика арбитражных судов свидетельствует о том, что очень часто на этот вопрос дается отрицательный ответ. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что, не имея возможности снижать минимальный размер административного штрафа, установленного соответствующими статьями Особенной части КоАП РФ, арбитражные суды вынуждены по многим делам, связанным с совершением указанных выше административных правонарушений, применять ст. 2.9. КоАП РФ, т.е. освобождать правонарушителей от административной ответственности в связи с малозначительностью этих правонарушений.

В этой связи вызывает непонимание позиция Конституционного Суда РФ, который в своих определениях, вынесенных на основании обращений некоторых арбитражных судов о проверке конституционности ст. 14.5. КоАП РФ в части установленного в ней минимального размера административного штрафа, указал, что законодатель достаточно дифференцировал размер административного штрафа за совершение юридическим лицом административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.5. КоАП РФ, определив его пределы от 30 000 до 40 000 рублей1. Как видно, Конституционный Суд Российской Федерации считает, что минимальный размер административного штрафа в 30 000 рублей, предусмотренный ст. 14.5. КоАП, адекватен характеру и степени общественной опасности данного административного правонарушения и может быть одинаково справедливо применен к любому действующему на территории России юридическому лицу. Однако при этом Конституционный Суд Российской Федерации не учитывает одного очень важного обстоятельства, а именно того факта, что юридические лица бывают разные: состоящие из одного участника (работника) и из сотен и даже тысяч работников, имеющие месячный оборот не превышающий 10 000 рублей (например, сельские магазины) и миллионы рублей. В этой связи представляется, что минимальный раз-

1 См., например: Определение Конституционного суда РФ от 05.11.2003 г. ¹ 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Челябинской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.1. и 14.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «КонсультантПлюс».

170