Административное право России. Научно-практический курс

стороны таких органов, необходимо руководствоваться соответствующими нормами административного права. Например, отношения, возникающие в ходе строительства здания, в части согласования между заказчиком и подрядчиком взаимных прав и обязанностей, сроков строительства, порядка сдачи выполненных работ и расчетов регулируются нормами гражданского права, а в части согласования с соответствующими административными органами проектно-техни- ческой документации, в части соблюдения установленных требований пожарной, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения, строительных норм и правил — нормами административного права.

Верховный Суд Российской Федерации в своих определениях, вынесенных в течение 2006—2010 гг. по конкретным делам об оспаривании нормативных правовых актов, неоднократно обращал внимание на необходимость отграничения административных и гражданских правоотношений. В указанных определениях Верховный Суд Российской Федерации, в частности, разграничивает граждан- ско-правовые имущественные отношения, возникающие при совершении сделок с государственным имуществом, и административноправовые отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти управления имуществом, находящимся в государственной собственности, гражданско-правовые отношения по перевозке пассажиров автомобильным транспортом и администра- тивно-правовые отношения, возникающие в ходе обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении таких перевозок.

Отграничение от отраслей публичного права. Произвести отграничение административного права от других отраслей публичного права гораздо сложнее, чем от отраслей частного права. Это обусловливается тем, что иные отрасли публичного права, так же как и административное право, регулируют общественные отношения, возникающие в ходе организации и деятельности органов публичной власти, т.е. государственных органов и органов местного самоуправления, и при этом, так же как и административное право, используют, как правило, императивный метод правового регулирования.

При разграничении административного и иных отраслей публич- ного права, на наш взгляд, необходимо исходить из следующего.

1.В отличие от конституционного права, определяющего наиболее общие правовые основы функционирования публичной власти, в том числе административно-публичных органов, административное право детально регулирует правовой статус и деятельность данных органов во всех ее многообразных проявлениях.

2.В отличие от таких отраслей публичного права, как финансовое, в том числе бюджетное и налоговое, таможенное, градостроительное, экологическое право, регулирующих содержание соответст-

31

вующих отраслевых публичных правоотношений, особенности деятельности государства в названных сферах, административное право определяет систему и компетенцию административно-публичных органов, осуществляющих деятельность в этих сферах, правовые формы и методы такой деятельности.

Например, нормы налогового права регламентируют виды и порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых агентов, в то время как нормы административного права определяют систему налоговых органов, их компетенцию, формы, методы и процедуры деятельности.

Такой же подход может быть применен и при решении вопроса о разграничении административного и бюджетного права, административного и таможенного права, административного и градостроительного права, административного и экологического права.

3.В отличие от муниципального права административное право регулирует не всю властно-публичную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а только административную (управленческую) деятельность этих органов и должностных лиц как внутренней, так и внешней направленности. В предмет админист- ративно-правового регулирования не входят вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления, организации и проведения местных выборов и референдумов, экономические и финансовые вопросы местного самоуправления.

4.В отличие от уголовного права административное право устанавливает гораздо менее строгую, чем уголовная, административную ответственность за административные правонарушения, которые отграничиваются от преступлений по характеру и степени общественной опасности.

5.В отличие от процессуальных отраслей публичного права — гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального — административное право, как было отмечено выше, не регулирует деятельность судов по разрешению подведомственных им дел, в том числе возникающих из административных правоотношений.

32

2.1.ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɜɢɞɵ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ

Субъекты административного права — это участники отношений, регулируемых нормами административного права, у которых на основе данных норм возникают определенные субъективные права и обязанности в административно-правовой сфере, т.е. административные права и обязанности.

Âкачестве субъектов административного права могут выступать административно-публичные органы, иные государственные органы

èорганы местного самоуправления, организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, индивидуальные субъекты, под которыми понимаются физические лица, т.е. граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

Âзависимости от особенностей организационно-правового положения в административных правоотношениях можно выделить два вида субъектов административного права:

1) индивидуальные субъекты, т.е. физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством;

2) организации, т.е. субъекты, состоящие из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов и имеющие определенную организационно-штатную структуру, например административнопубличные органы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, хозяйственные общества, политические партии и т.п.

Âадминистративно-правовой литературе в качестве субъектов административного права нередко указываются не организации, а юридические лица1. С таким подходом трудно согласиться в связи со следующим.

Понятие «юридическое лицо» является категорий гражданского права и его использование имеет значение только в гражданских

1 Ñì., íàïð.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 158.

33

правоотношениях. Это связано с тем, что организация, не имеющая статуса юридического лица, т.е. не зарегистрированная в установленном порядке в качестве такового, не может вступать в гражданские правоотношения и совершать какие-либо сделки. Для вступления организации в административные правоотношения и участие в них не требуется наличие у этой организации статуса юридического лица. Так, участниками административных правоотношений являются различного рода комиссии, например административные комиссии, филиалы юридических лиц, которые не являются юридическими лицами. Наличие у организации статуса юридического лица в силу прямого указания закона (ст. 2.1, 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) имеет юридическое значение только в административных правоотношениях, возникающих по поводу привлечения ее к административной ответственности. Во всех остальных случаях наличие такого статуса не влияет на возможность участия организаций в административных правоотношениях. В этой связи полагаем, что в целом более правильно и точно считать субъектами административного права организации, как имеющие, так и не имеющие статуса юридического лица.

Кроме того, в литературе по административному праву принято подразделять всех субъектов административного права на индивидуальных и коллективных. При этом к числу последних относят все организации1. С нашей точки зрения, термин «коллективный субъект» применим не к любой организации. Например, нельзя назвать коллективным субъектом административного права общество с ограниченной ответственностью, состоящее всего лишь из одного ли- ца-учредителя, который одновременно является и его работником и его руководителем. Формально юридически такое общество является юридическим лицом, а значит, и организацией, но при этом не может быть признано коллективным субъектом, поскольку попросту не имеет коллектива участников и (или) работников. В этой связи полагаем, что всех субъектов административного права правильнее подразделять на индивидуальных субъектов и на организации, не именуя последние коллективными субъектами.

В зависимости от места и роли субъектов в административных правоотношениях условно можно выделить два вида субъектов:

1) властвующие субъекты, осуществляющие публичную деятельность в отношении иных субъектов административных правоотношений и наделенные в отношении их властными полномочиями, т.е. административно-публичные органы (например, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, феде-

1 Ñì., íàïð.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 160; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 2006. С. 48.

34

ральные министерства, органы внутренних дел, налоговые органы и т.п.) и действующие от их имени должностные лица.

2) невластвующие субъекты, не осуществляющие публичную деятельность в отношении иных субъектов административных правоотношений и не наделенные в отношении их властными полномо- чиями, т.е. обычные физические лица, предприятия, общественные объединения, иные организации.

Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса властвующих субъектов административного права.

2.2.Ⱦɨɥɠɧɨɫɬɧɵɟ ɥɢɰɚ ɤɚɤ ɫɭɛɴɟɤɬɵ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ

Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальных индивидуальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практиче- ски во всех основных отраслях права. В частности, данный термин используется в конституционном, административном, муниципальном, финансовом, уголовном праве.

Соответственно в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах независимо от их отраслевой принадлежности также широко используется термин «должностное лицо». При этом, как видно из анализа федерального законодательства, данным термином обозначаются не только государственные

èмуниципальные служащие, наделенные определенными публич- но-властными полномочиями, но и работники негосударственных

èнемуниципальных организаций, выполняющие организационнораспорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. Так, например, в ст. 12 Федерального закона от 26.12.2008 ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» используется термин «должностное лицо юридического лица». При этом имеются в виду юридические лица любых организационно-правовых форм. В широком смысле употребляется термин «должностное лицо» и в ст. 24

и 25-1 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 ¹ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». По смыслу названных норм прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих.

В законодательстве об административной ответственности, а именно в примечании к ст. 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, под должностными лицами как субъектами административных правонарушений понимаются

35

только представители власти, лица, выполняющие организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах и органах местного самоуправления, в иных государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Таким образом, по смыслу названной нормы работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в этих организациях и привлекаемые к административной ответственности, сами по себе не являются должностными лицами.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на широкое использование в федеральном законодательстве понятия «должностное лицо», законодатель не однозначно определяет содержание данного понятия. Такая ситуация во многом объясняется тем, что до настоящего времени на федеральном уровне нормативно не закреплено единое унифицированное для всех отраслей права и законодательства понятие должностного лица. Между тем необходимость нормативного закрепления в федеральном законодательстве такого понятия, а также определения видов должностных лиц, не вызывает сомнений. Наличие указанного понятия и установление видов должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса в федеральном законодательстве, с нашей точки зрения, позволит окончательно и однозначно определить место и роль должностных лиц как специальных субъектов любых правоотношений, в том числе административных.

Оценивая действующее федеральное законодательство и сложившуюся в юридической науке и конкретно в науке административного права ситуацию с пониманием должностного лица как субъекта правоотношений, представляется возможным сделать вывод о том, что термином «должностное лицо» следует обозначать не только государственных и муниципальных служащих, наделенных публичновластными полномочиями, но и работников негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющих организационнораспорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. В этой связи можно выделить публичных, частных и общественных должностных лиц.

Публичным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении, в иной государственной или муниципальной организации, иную государственную или муниципальную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения или орга-

36

низации или собственную компетенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от его (ее) имени либо непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними органи- зационно-распорядительными и (или) охранительными публичновластными полномочиями, а также внешними представительскими полномочиями. К числу публичных должностных лиц, представляется возможным отнести, в частности, Президента Российской Федерации, федеральных министров, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, глав местных администраций, глав муниципальных образований, должностных лиц органов внутренних дел, налоговых органов и т.п.

В зависимости от особенностей организационного положения в системе публичной власти все публичные должностные лица могут подразделены на два вида:

1)должностные лица, являющиеся самостоятельными единолич- ными органами публичной власти, реализующие собственные функции и действующие в отношениях с другими субъектами общественных отношений от имени соответствующего публичного образования: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (например, Президент Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, судьи, губернаторы, глава муниципального образования);

2)должностные лица, состоящие в штате каких-либо органов публичной власти, реализующие их функции и действующие в отношениях с другими субъектами общественных отношений от их имени (например, федеральные министры, государственные инспектора, сотрудники органов внутренних дел, главы местных администраций, руководители структурных подразделений государственных органов

èорганов местного самоуправления).

Частным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, руководящее место в негосударственной и немуниципальной коммерческой или некоммерческой организации (за исключением общественных и потребительских), действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от имени указанной организации и наделенное в этих отношениях внутренними организационно-распорядительными и внешними представительскими полномочиями. В качестве примеров частных должностных лиц можно назвать генеральных директоров и директоров

37

акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, арбитражных управляющих и т.п.

Общественным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной организации должность, руководящее место в некоммерческой организации общественной направленности, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчи- ненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от имени указанной организации и наделенное в этих отношениях внутренними организационно-распорядительными

èвнешними представительскими полномочиями. Общественными должностными лицами являются, например, руководители общественных и религиозных организаций, политических партий, потребительских кооперативов, товариществ собственников жилья и т.п.

Âто же время, как показывает анализ действующего федерального административного законодательства, имеются основания для выделения еще одного вида должностных лиц — частно-публичных должностных лиц.

Представляется, что частно-публичным должностным лицом может быть названо физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, выполняющее работу в государственной или негосударственной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации, а также в некоторых случаях, предусмотренных действующим федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации, непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях как внутренними организационно-распорядительными, так и отдельными внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями. Примерами частнопубличных должностных лиц являются начальники морских и реч- ных портов, железнодорожных станций, поездов, капитаны морских, речных и воздушных судов, которые наделены государством отдельными публично-властными полномочиями.

Все названные выше виды должностных лиц являются субъектами административных правоотношений. В зависимости от места

èроли должностных лиц в административных правоотношениях представляется возможным выделить две категории этих лиц:

38

1)властвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях имеющиеся у них властные полномочия организационно-распорядительного и (или) охранительного характера, например, руководители органов исполнительной власти, сотрудники милиции, государственные инспектора и т.п.;

2)невластвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях лишь имеющиеся у них представительские полномочия и сами зависят от властвующих в этих отношениях должностных лиц, например руководители акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, общественных объединений.

В зависимости от выполняемых в механизме административноправового воздействия функций и характера реализуемых публичновластных полномочий все властвующие должностные лица, являющиеся субъектами административных правоотношений, в свою оче- редь, условно могут быть подразделены на два вида:

1)управляющие должностные лица, т.е. должностные лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, например, губернаторы субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и т.п.

2)охраняющие должностные лица, т.е. должностные лица, наделенные правоохранительными полномочиями, например, сотрудники милиции, руководители органов государственного контроля (надзора), государственные инспектора, сотрудники таможенных органов и т.п.

Рассмотрим более подробно особенности административно-пра- вового статуса управляющих и охраняющих должностных лиц.

Управляющие должностные лица как субъекты административных правоотношений, по нашему мнению, характеризуются следующими основными особенностями.

1. Управляющие должностные лица, как правило, состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных государственных

èнегосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Такие должностные лица действуют, например, от имени таких органов, как Правительство Российской Федерации, федеральное министерство, правительство субъекта Российской Федерации, администрация района, высшее учебное заведение и т.п. В некоторых случаях управляющие должностные лица не состоят в штате каких-либо организаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях

39

только собственную управленческую компетенцию. К числу таких должностных лиц можно отнести, в частности, Президента Российской Федерации, президентов республик, глав муниципальных образований.

2.Управляющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях управленческие и регулирующие функции,

êчислу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности:

1) организация работы нижестоящих, подчиненных субъектов (работников, организаций);

2) рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компетенции текущих вопросов, возникающих у физических и юридиче- ских лиц в экономической и социально-культурной сферах;

3) регулирование поведения как подчиненных, так и не подчиненных организационно субъектов;

4) обеспечение взаимодействия с другими субъектами административных правоотношений;

3.В целях реализации указанных выше управленческих и регулирующих функций управляющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях управленческими (организа- ционно-распорядительными) полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права:

1) право на издание в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц ор- ганизационно-распорядительных административно-правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т.п.);

2) право на совершение в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц следующих административно-правовых действий:

(а) организационно-распорядительных (дача устных руководящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т.п.)

(б) лицензионно-разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений);

(в) согласовательных действий (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных действий);

(г) регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов);

(д) экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их результатов);

(е) удостоверительных (удостоверение и подтверждение определенных юридических фактов);

3) право на заключение с другими субъектами административных правоотношений административных договоров (соглашений), регу-

40