Административное право России. Научно-практический курс

27.11.2003 и 28.11.2003 специалистом были даны два заключения, из которых следует, что представленные для исследования 86 дисков DVD являются контрафактными, а из 671 представленных для исследования компакт-дисков 585 являются контрафактными.

20.03.2004 инспектором БППР ОВД Первомайского района было вынесено определение о возбуждении в отношении индивидуального предпринимателя Конюшова А.В. дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.12., ч. 2 ст. 14.4., ч. 2 ст. 15.12. КоАП РФ.

29.03.2004 инспектор БППР ОВД Первомайского района составил в отношении индивидуального предпринимателя Конюшова А.В. протокол об административных правонарушениях, предусмотренных названными выше статьями КоАП РФ.

30.03.2004 возбужденное в отношении индивидуального предпринимателя Конюшова А.В. дело об административном правонарушении поступило для рассмотрения в Первомайский районный суд города Кирова.

18.05.2004 судья Первомайского районного суда города Кирова, рассмотрев указанное дело об административном правонарушении, вынес постановление о прекращении производства по данному делу в связи с истечением срока давности привлечения Конюшова А.В. к административной ответственности. При этом в указанном постановлении в нарушение положения ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ не был решен вопрос об изъятых у Конюшова А.В. 31.10.2003 вещах.

Индивидуальный предприниматель Конюшов А.В.обратился в арбитражный суд с требованием обязать ОВД Первомайского района города Кирова возвратить изъятую у него аудио-видео продукцию.

Заслушав объяснения и доводы представителя ответчика, исследовав все материалы дела, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

1. В силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Из указанных положений ст. 1.5 КоАП РФ следует, что факт совершения лицом административного правонарушения, т.е. факт наличия в его действиях (бездействии) нарушений каких-либо норм

121

èправил, влекущих административную ответственность, должен быть установлен органом (должностным лицом), рассмотревшим дело по существу и подтвержден в постановлении этого органа.

Как видно из анализа постановления судьи Первомайского районного суда города Кирова от 18.05.2004 г. о прекращении производства по делу об административном правонарушении, возбужденного в отношении заявителя, судья в этом постановлении не установил

èне подтвердил факт совершения заявителем административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.12 КоАП РФ, а именно не установил и не подтвердил факт продажи им экземпляров произведений или фонограмм, являющихся контрафактными. Следовательно, судьей не был установлен и подтвержден факт того, что изъятая у заявителя 31.10.2003 продукция является контрафактной, и соответственно факт того, что она находится в незаконном обороте, т.е. изъята из оборота.

Довод ответчика о том, что факт контрафактности изъятой у заявителя продукции подтверждается заключениями специалиста от 27.11.2003 и от 28.11.2003 является несостоятельным в связи со следующим.

Во-первых, заключение специалиста не является надлежащим доказательством по делу об административном правонарушении, поскольку в соответствии со ст. 25.8 КоАП РФ специалисту не предоставлено право давать какие-либо заключения. Надлежащим доказательством контрафактности изъятой у заявителя продукции в силу положений ч. 2 ст. 26.2, ст. 26.4 КоАП РФ могли быть лишь заключения соответствующих экспертиз. Такие заключения экспертиз в материалах дела отсутствуют.

Во-вторых, заключения специалиста и иные имеющиеся в материалах дела документы в силу положений ч. 2 ст. 1.5, ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ могут являться доказательствами совершения заявителем административного правонарушения, а значит, и доказательствами контрафактности изъятой у него продукции только в случае признания их таковыми судьей, рассмотревшим дело. Как было указано выше, в постановлении судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении, возбужденного в отношении заявителя, имеющиеся в материалах дела документы не оценивались с точки зрения отнесения их к числу доказательств и на их основании событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.12. КоАП РФ установлено не было.

2.В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

122

Âсоответствии с ч. 1 ст.и 27.1 КоАП РФ изъятие вещей является одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и по своей сути может применяться в целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления.

Âсилу ч. 9 ст. 27.10 КоАП РФ изъятые вещи хранятся в местах, определяемых лицом, осуществившим их изъятие, только до рассмотрения дела. Следовательно, хранение административным органом вещей, изъятых у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, после окончания рассмотрения этого дела по существу не допускается.

Систематическое толкование указанных норм КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут применяться и действовать только в период осуществления такого производства. С момента окончания, в том числе прекращения производства по делу об административном правонарушении, ни одна из мер его обеспе- чения, в том числе и изъятие вещей, не может применяться и подлежит отмене.

Âсоответствии с п. 1 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ при вынесении постановления по делу об административном правонарушении изъятые в ходе производства по делу об административном правонарушении вещи, не изъятые из оборота, подлежат возвращению законному владельцу.

Âэтой связи после вступления в законную силу постановления судьи Первомайского районного суда города Кирова от 18.05.2004 г.

îпрекращении производства по делу об административном правонарушении, в котором не нашел подтверждения факт совершения заявителем административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.12. КоАП РФ, а значит, и факт контрафактности изъятой у него продукции, ОВД Первомайского района города Кирова в силу п. 1 ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ обязан был отменить примененную в отношении заявителя меру обеспечения — изъятие принадлежащей ему продукции путем возврата ему этой продукции.

Довод ответчика о том, что он не имел законных оснований для возврата изъятой у заявителя продукции при отсутствии об этом специального указания в постановлении судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении является несостоятельным, поскольку при таком толковании закона вопрос об изъятых у заявителя вещах вообще не может быть разрешен, а примененная в отношении заявителя мера обеспечения — изъятие вещей будет продолжать незаконно действовать в течение неопределенного периода времени, нарушая при этом право собственности заявителя на эти вещи, не признанные в установленном законом порядке изъятыми из гражданского оборота.

123

4 ȺȾɆɂɇɂɋɌɊȺɌɂȼɇɕɃ ɉɊɈɐȿɋɋ

4.1.ɉɨɧɹɬɢɟ, ɨɫɧɨɜɧɵɟ ɱɟɪɬɵ ɢ ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ

С нашей точки зрения, административный процесс представляет собой внешнюю властную правоприменительную деятельность ад- министративно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, осуществляемую в соответствии с предусмотренными администра- тивно-процессуальным нормами специальными юридическими (административными) процедурами.

Административный процесс есть система последовательно совершаемых административно-публичным органом административноправовых действий, направленных в конечном итоге на достижение определенного результата, а именно на разрешение индивидуального административного дела, т.е. конкретного вопроса, возникшего у индивидуально определенного физического лица или организации в административно-правовой сфере.

Рассмотрим далее основные черты административного процесса. 1. Административный процесс направлен прежде всего на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих субъективные права и обязанности физи- ческих лиц, организаций в соответствующих, возникающих в жизни материальных правоотношениях. Основной задачей административного процесса является приведение в действие государственноправового механизма, позволяющего физическим лицам и организациям реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные юридические права и обязанности. В частности, в ходе административного процесса компетентными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как право на осуществление предпринимательской деятельности, на образование, на социальную защиту, на жилище, авторское право, а также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы. В то же время в рамках административного

124

процесса осуществляется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм

âцелях обеспечения законности и правопорядка в государстве. Примерами правоохранительной деятельности, осуществляемой в адми- нистративно-процедурной форме, являются, в частности, административный надзор, применение мер административного принуждения, рассмотрение дел об административных правонарушениях. В ходе административного процесса происходит применение не только ад- министративно-правовых норм, но и норм других отраслей права,

âчастности финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только

âрезультате властно-организующей деятельности соответствующих административно-публичных органов. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в процессе государственной регистрации брака — норм семейного права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т.п. В связи с этим представляется неверным существующее в науке административного права понимание административного процесса как деятельности органов исполнительной власти по применению только административно-правовых норм1.

2.Реализация регулятивных и охранительных материальных норм административного и других отраслей права в рамках административного процесса осуществляется в ходе разрешения админист- ративно-публичными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, административным процессом является не любая внешневластная деятельность административно-публичных органов, а только такая деятельность, которая осуществляется в отношении конкретных физических лиц и организаций и направлена на разрешение возникающих с участием этих субъектов юридических дел. Индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе административного процесса, называют административными. С нашей точки зрения, под административным делом следует понимать юридиче- ский вопрос (совокупность юридических вопросов), возникающий на основе материальных норм административного или других отраслей права в отношении индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации (организаций), подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административно-публичным органом. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения компетентным органом. В связи с тем, что в

1 Ñì.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 438; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 319.

125

рамках административного процесса могут разрешаться лишь индивидуальные административные дела, нельзя рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел по осуществлению сплошного надзора за неопределенным конкретно кругом лиц с целью выявления возможных правонарушений с их стороны. К таким видам административной деятельности относятся, например, охрана порядка в общественных местах, надзор за безопасностью дорожного движения, досмотр граждан в аэропортах и т.п.

3.Применение регулятивных и охранительных материальных норм в ходе административного процесса осуществляется админи- стративно-публичными органами. Например, процесс назначения пенсий и пособий гражданам осуществляется органами Пенсионного фонда Российской Федерации и органами социальной защиты населения, процесс призыва граждан на военную службу — военными комиссариатами, процесс расследования несчастных случаев на производстве — специальными комиссиями, образуемыми администрацией предприятий, рассмотрение дел об административных правонарушениях — административно-юрисдикционными органами. Административно-публичные органы являются властвующими субъектами административного процесса. Они организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридиче- ски значимых действий и принятия властных правоприменительных решений в пределах предоставленной им административно-право- выми нормами компетенции. Все остальные участники административного процесса, в частности физические лица и организации, являются зависимыми от административных органов, однако отнюдь не бесправными субъектами. Они наделяются нормами административного права комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе административного процесса.

4.Административный процесс может возбуждаться как по инициативе физических лиц и организаций, заинтересованных в разрешении определенных юридических дел, на основании их заявлений

èжалоб, так и во многих случаях по инициативе самих админист- ративно-публичных органов в односторонне-властном порядке. Так, например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такое производство, как производство по делам об административных правонарушениях, возбуждается на основании решений соответствующих компетентных административно-юрисдикционных органов.

5.Применение правовых норм в административном процессе осуществляется путем совершения уполномоченными административ- но-публичными органами властно-организующих действий и принятия властных решений в отношении физических лиц и организаций в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотре-

126

ния дела, в рамках упрощенной процедуры. Действительно, установленный законодательством порядок совершения юридически значимых действий в ходе административного процесса гораздо проще, чем порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензировании и регистрации, о выдаче различного рода разрешений и согласований осуществляется компетентными административно-публичными органами и их должностными лицами на основании представленных заявителями документов без обязательного их присутствия и присутствия других заинтересованных лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других атрибутов судопроизводства. Упрощенная процедура административного процесса, на наш взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее государственное управление и регулирование различных сфер жизни общества, требующее совершения оперативных действий и принятия оперативных решений. При этом у участников административного процесса, не удовлетворенных принятым по делу решением, всегда имеется возможность обжаловать его в соответствующий суд.

6. Административный процесс — это деятельность, состоящая из нескольких последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из которых административным органом решаются соответствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые юридически зна- чимые действия и принимаются необходимые правоприменительные решения.

В целом в административном процессе можно выделить следующие стадии.

Стадия возбуждения административного дела, на которой компетентным административным органом (его должностным лицом) принимается решение о начале разрешения подведомственного ему индивидуального административного дела. Индивидуальное административное дело может быть возбуждено как посредством издания (принятия) специального административно-правового акта, например определения о возбуждении дела об административном правонарушении, так и путем совершения соответствующего административно-правового действия, например принятия заявления, жалобы, составления протокола об административном правонарушении и т.п.

Стадия установления фактических обстоятельств административного дела и подготовки его рассмотрения по существу. На этой стадии уполномоченные должностные лица административно-пуб- личного органа, возбудившего дело, устанавливают фактические обстоятельства этого дела, проверяют представленные по делу документы, запрашивают дополнительные документы и другие доказательства по делу, совершают иные административно-правовые действия, направленные на подготовку дела к рассмотрению по существу.

127

Стадия рассмотрения административного дела по существу. На этой стадии компетентный административно-публичный орган (его должностное лицо) рассматривает все фактические обстоятельства дела в их совокупности, дает им юридическую оценку и принимает властное решение по данному делу, которое должно окончательно урегулировать возникший в рамках этого дела индивидуальный юридический вопрос. Решение, принимаемое административно-пуб- личным органом по результатам рассмотрения административного дела, не обязательно должно быть выражено в форме индивидуального административно-правового акта (решения, постановления, распоряжения, приказа и т.п.). В зависимости от специфики разрешаемого административного дела и целей его разрешения решение по этому делу может быть выражено в форме административноправового действия, например составления протокола по результатам экзамена, заключения по результатам экспертизы, внесения записи в реестр при государственной регистрации юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом и других объектов. В какой бы форме ни было принято решение по административному делу, оно влечет для его участников определенные юридические последствия, которые могут выражаться в предоставлении им субъективных юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, в привлечении их к административной ответственности, в установлении, удостоверении или подтверждении каких-либо фактов, имеющих для них юридическое значение.

Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения. На этой стадии физическое лицо или организация, в отношении которых вынесено решение, либо иной заинтересованный субъект вправе в соответствии с установленным административнопроцессуальными нормами порядком обжаловать данное решение в вышестоящий административно-публичный орган или вышестоящему должностному лицу. Эта стадия является необязательной (дополнительной), поскольку обжалование вынесенного по административному делу решения — это право названных субъектов, и в случае если они это право не реализуют, данная стадия в административном процессе реально не возникает.

Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения. На этой стадии вынесенное по административному делу решение приводится в исполнение, т.е. обеспечивается реализация властного предписания административно-публичного органа, рассмотревшего данное дело. Данная стадия также является необязательной (дополнительной), поскольку некоторые решения, принимаемые по административным делам, например решения о предоставлении субъективных прав или правового статуса, не требуют обязательного исполнения и реализуются физическими лицами и организациями добровольно и самостоятельно.

128

Административный процесс — понятие собирательное, поскольку он состоит из огромного множества мини-административных процессов, так называемых административных производств, возникающих в различных сферах функционирования административнопубличных органов и обусловленных спецификой рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных юридических дел.

Под административным производством в науке административного права понимают, как правило, вид (порядок) деятельности административных органов по разрешению в рамках соответствующей юридической процедуры определенной категории однородных по предмету административных дел. При этом ученые-администра- тивисты не пришли к единому мнению о критериях и количестве видов административных производств, существующих в структуре административного процесса. В административно-правовой науке выделяют такие административные производства, как производство по принятию нормативных правовых актов управления; регистрационное, лицензионно-разрешительное; производство по разрешению обращений и заявлений физических и юридических лиц; производство по жалобам на действия и решения органов публичного управления; производство по делам о поощрениях; производство по делам об административных правонарушениях; исполнительное производство1.

С нашей точки зрения, административное производство — это основной структурный элемент административного процесса, который может быть определен как урегулированный административнопроцессуальными нормами вид деятельности административнопубличных органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия категории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической процедуры. Представляется, что критериями выделения отдельных видов административных производств в рамках административного процесса являются следующие характеристики админи- стративно-процессуальной деятельности.

1. Предмет индивидуального административного дела, т.е. специфический вопрос, возникающий в отношении физического лица или организации и подлежащий разрешению административно-пуб- личным органом в процессе осуществления им в пределах своей компетенции внешней публичной деятельности. Так, в частности, в качестве предметов индивидуальных административных дел, на наш взгляд, можно рассматривать такие вопросы, как вопрос о предоставлении физическому лицу или организации какого-либо субъек-

1 Ñì.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. СПб, 2004. С. 323—324; Административ- íî-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004. С. 27.

129

тивного юридического права, об официальном подтверждении (удостоверении) субъективного юридического права физического лица или организации, о выдаче им лицензии, о возложении на физиче- ское лицо или организацию какой-либо субъективной юридической обязанности, о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности. Перечень таких предметов, являющихся одним из критериев выделения административных производств, по нашему мнению, должен быть исчерпывающим.

2.Метод административно-правового воздействия, используемый для разрешения определенного специфического вопроса, составляющего предмет индивидуального административного дела. В частности, решение такого вопроса, как предоставление физическому лицу или организации определенного субъективного юридического права, может осуществляться путем использования административ- но-публичными органами различных административных методов. Например, вопрос о предоставлении лицу права на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности решается компетентным органом посредством выдачи этому лицу специального разрешения (лицензии), вопрос о предоставлении лицу права на управление транспортным средством решается компетентным административным органом посредством приема у этого лица специального квалификационного экзамена и т.п.

3.Специальная, установленная административно-процессуальными нормами юридическая процедура разрешения специфическими административными методами определенных вопросов, составляющих предмет индивидуального административного дела. В частности, специальные юридические процедуры предусмотрены для разрешения индивидуальных административных дел, посредством лицензирования, государственной регистрации, проведения экзаменов и т.п.

Указанные критерии позволяют выделить в структуре административного процесса совершенно определенное количество административных производств.

В зависимости от содержательных и целевых характеристик внешней правоприменительной деятельности по разрешению индивидуальных административных дел представляется возможным условно выделить два вида административного процесса: администра- тивно-регулятивный и административно-охранительный. Рассмотрим далее понятие и структуру каждого из выделенных видов административного процесса.

Административно-регулятивный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами внешняя правоприменительная деятельность административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с обеспечением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обя-

130