Административное право России. Научно-практический курс

организаций, обеспечение привлечения их к административной и иным видам публично-правовой ответственности, на обеспечение исполнения ими возложенных на них юридических обязанностей посредством применения к указанным субъектам мер административного принуждения.

Методы административного принуждения, с нашей точки зрения, характеризуются следующими основными особенностями, отличающими их, в том числе от методов административного ограничения.

1.Фактическими основаниями для применения к физическому лицу или организации методов административного принуждения являются:

(а) совершение физическим лицом преступления;

(б) совершение физическим лицом или организацией административного правонарушения;

(в) совершение физическим лицом или организацией иного правонарушения, не являющегося в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации административным, например налогового или бюджетного;

(г) неисполнение физическим лицом или организацией возложенной на них в порядке, установленном законодательством, субъективной юридической обязанности;

(д) неисполнение физическим лицом или организацией предъявленного к нему со стороны компетентного административ- но-публичного органа законного требования о совершении этим лицом тех или иных действий или о воздержании от совершения определенных действий.

2.По своему содержанию методы административного принуждения проявляются в оказании на физическое лицо или организацию со стороны компетентного административно-публичного органа властного воздействия физического, психического, организационно-тех- нического или финансово-имущественного характера, влекущего для указанного субъекта определенные правовые последствия.

3.Методы административного принуждения применяются к физическим лицам и организациям, как правило, компетентными административными органами, в частности органами внутренних дел, государственными инспекциями, органами государственного контроля и надзора, налоговыми и таможенными органами. Однако рассматриваемые методы могут применяться и судьями. В частности, судьи вправе в соответствии с установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях подведомственностью рассматривать дела об административных правонарушениях

èприменять к физическим и юридическим лицам административные наказания, являющиеся одним из видов мер административного принуждения.

101

4. Целями применения методов административного принуждения являются:

(а) пресечение совершаемых физическими лицами и организациями преступлений, административных и иных публичных правонарушений;

(б) обеспечение необходимых условий для привлечения лиц, совершивших административные правонарушения, к административной ответственности;

(в) привлечение лиц, совершивших административные и иные правонарушения, к административной и другим видам пуб- лично-правовой ответственности;

(г) обеспечение исполнения физическими лицами и организациями возложенных на них в установленном законодательством порядке субъективных юридических обязанностей или законно предъявленных к ним соответствующими админист- ративно-публичными органами властных требований, не выполненных ими добровольно.

С учетом указанных особенностей методов административного принуждения можно провести их отграничение от рассмотренных выше методов административного ограничения.

Во-первых, сущность методов административного ограничения состоит в установлении временных запретов или ограничений на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих субъектов обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений. Сущность же методов административного принуждения заключается не в установлении запретов, ограничений и обязанностей для физических лиц и организаций, а в оказании на них непосредственного властного воздействия с целью понуждения их к соблюдению установленных для них ранее ограничений, запретов и обязанностей, которые они не соблюдают добровольно.

Во-вторых, методы административного ограничения применяются к физическим лицам и организациям при отсутствии в их поведении признаков противоправности, в то время как методы административного принуждения могут применяться только к тем субъектам, которые совершили или совершают противоправные действия (бездействие), при отсутствии законных оснований не исполняют возложенные на них в установленном порядке субъективные юридические обязанности или законно предъявленные к ним властные требования.

Рассмотрим виды методов административного принуждения и способы их реализации, применяемые в процессе деятельности административно-публичных органов.

102

Исходя из поддержанной нами концепции разделения методов административного ограничения и методов административного принуждения, сущности и целей применения последних, представляется возможным выделить следующие виды рассматриваемых методов.

1. Административное пресечение преступлений и иных правонарушений. Сущность данного метода административного принуждения заключается в оказании на физическое лицо или организацию такого властного воздействия, которое позволяет принудительно прекратить совершаемое им преступление или иное правонарушение с целью исключения или снижения его вредных последствий и обеспечения последующего привлечения указанного субъекта к юридической ответственности. Рассматриваемый метод административного принуждения характеризуется следующими особенностями:

(а) административное пресечение применяется к физическим лицам и организациям, которые находятся в состоянии совершения правонарушения. Иными словами, меры административного пресечения могут применяться к субъекту только до окончания совершения им противоправного действия (бездействия);

(б) меры административного пресечения применяются для принудительного прекращения не только административных правонарушений, но и преступлений, а также иных правонарушений, которые не являются в соответствии с действующим законодательством административными, например бюджетных, налоговых, банковских;

(в) по своему содержанию метод административного пресечения заключается в оказании компетентным административнопубличным органом, его должностными лицами властного воздействия психического, физического, организационно-тех- нического или финансово-экономического характера на физическое лицо или организацию, совершающих противоправное действие (бездействие);

(г) административное пресечение применяется с целью принудить лицо к прекращению противоправного действия и тем самым предотвратить или уменьшить его вредные последствия, а также обеспечить в дальнейшем привлечение этого лица к юридической ответственности.

В зависимости от характера властного воздействия на субъекта, совершающего противоправное действие, представляется возможным выделить следующие способы административного пресечения.

1.1. Оказание уполномоченным должностным лицом непосредственного физического воздействия на физическое лицо, совершающее противоправное действие (бездействие). Такое физическое

103

воздействие может, в частности, выражаться в применении к правонарушителю физической силы, специальных средств, например резиновой палки, наручников, средств остановки транспорта, слезоточивого газа и огнестрельного оружия. Правом применения указанных мер пресечения наделены, в частности, в соответствии с Федеральным законом «О полиции» сотрудники полиции. Причем указанные меры могут применяться как к лицам, совершающим преступления, так и к лицам, совершающим административные правонарушения.

1.2.Оказание уполномоченным должностным лицом психиче- ского воздействия на сознание и волю физического лица, совершающего правонарушение, посредством предъявления к нему в устной форме властных требований о прекращении противоправных действий, предупреждения о возможности применения специальных средств и огнестрельного оружия. В частности, в соответствии Федеральным законом «О полиции» сотрудники полиции вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия обязаны предупредить соответствующее лицо о намерении их использовать.

1.3.Выдача компетентным административно-публичным органом или должностным лицом этого органа письменного предписания физическому лицу или организации о прекращении нарушений законодательства и основанных на нем специальных технико-правовых норм. Правом выдачи письменных предписаний наделены многие административные органы. В частности, в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица, осуществляющие государственный сани- тарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции. Антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, а также государственным органам и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. При этом необходимо иметь в виду, что выдача предписания может рассматриваться в качестве меры пресече- ния лишь в том случае, когда в предписании содержится требование

îпрекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства. Если же в предписании содержатся

104

требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия), то выдача такого предписания не является мерой пресечения.

1.4.Приостановление совершения физическим лицом или организацией определенных действий или осуществления ими определенной деятельности. Данный способ административного пресечения также может применяться многими административно-публичными органами. Сущность рассматриваемого способа состоит в установлении компетентным органом временного запрета на совершение физическим лицом или организацией определенных действий или осуществление определенной деятельности. В частности, согласно действующему законодательству Российской Федерации, при нали- чии нарушений соответствующих норм и правил лицензирующие органы вправе приостанавливать действие выданных ими физиче- ским и юридическим лицам лицензий, органы сертификации — действие деклараций о соответствии или сертификатов соответствия, таможенные органы — выпуск контрабандных товаров, органы федерального казначейства и налоговые органы — операции по сче- там в банках бюджетных организаций и налогоплательщиков.

1.5.Запрещение совершения физическим лицом или организацией определенных действий или осуществления определенной деятельности. Сущность данного способа пресечения заключается в установлении компетентным административно-публичным органом запрета на совершение физическим лицом или организацией определенного действия или на осуществление определенной деятельности в случае нарушения этим субъектом действующего законодательства, регулирующего порядок совершения соответствующего действия или осуществления соответствующего вида деятельности.

Âчастности, органы внутренних дел в соответствии Федеральным законом «О полиции» вправе запрещать эксплуатацию неисправных транспортных средств, деятельность объектов, на которых с нарушением установленных правил осуществляется оборот оружия и боеприпасов. В соответствии с Федеральным законом «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России вправе вводить запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций в случае неисполнения в установленный срок выданного им этой организации предписания об устранении выявленных в ее деятельности нарушений банковского законодательства.

2. Административное обеспечение привлечения физических лиц и организаций, совершивших административные правонарушения, к административной ответственности. Сущность данного метода состоит в том, что при помощи административно-правовых средств компе-

105

тентные административно-публичные органы создают необходимые условия для обеспечения привлечения лица, совершившего какоелибо административное правонарушение, к административной ответственности. В частности, применение рассматриваемого метода позволяет установить фактические обстоятельства совершенного административного правонарушения, данные о физическом или юридическом лице, совершившем это правонарушение, зафиксировать имеющиеся по делу доказательства и предотвратить их утрату. Рассматриваемый метод реализуется посредством определенных способов, исчерпывающий перечень которых предусматривается ст. 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях РФ. К числу таких способов относятся:

(а) доставление физического лица в помещение компетентного административно-публичного органа в целях составления в отношении него протокола об административном правонарушении;

(б) административное задержание физического лица;

(в) личный досмотр физического лица, досмотр вещей, находящихся при нем;

(г) осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;

(д) изъятие вещей и документов;

(е) отстранение физического лица от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование лица на состояние опьянения;

(ж) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

(з) арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административных правонарушений;

(и) привод лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, к месту рассмотрения дела в случае их неявки без уважительных причин.

Перечисленные способы в литературе и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях именуются мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

3. Привлечение физических и юридических лиц к административной ответственности. Сущность данного способа заключается в применении к физическим и юридическим лицам, совершившим предусмотренные Особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и соответствующими зако-

106

нами субъектов Российской Федерации какие-либо административные правонарушения, административных наказаний, исчерпывающий перечень которых установлен ст. 3.2 указанного кодекса.

4. Обеспечение исполнения физическим лицами и организациями возложенных на них в установленном законодательством порядке субъективных юридических обязанностей или законно предъявленных к ним со стороны административно-публичных органов властных требований, не выполненных ими добровольно. Данный метод административного принуждения в административно-правовой литературе не выделяется. В качестве одного из методов административного принуждения, как отмечалось выше, в литературе рассматривается лишь обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Однако следует заметить, что посредством административного принуждения обеспечивается не только привлечение лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, но и исполнение физическими лицами и организациями возложенных на них субъективных юридических обязанностей, возникающих не в рамках производства по делам об административных правонарушениях. В частности, путем применения мер административного принуждения обеспечивается исполнение не выполненных добровольно физическими лицами и организациями таких обязанностей, как уплата налогов и сборов, передача другим лицам денежных средств и иного имущества по решению суда, выполнение специальных требований в области пожарной и санитарной безопасности, охраны окружающей среды и т.п.

Сущность рассматриваемого метода административного принуждения заключается в оказании на физическое лицо или организацию властного административно-правового воздействия с целью обеспечения исполнения возложенных на них субъективных юридических, как правило, публично-правовых, обязанностей, не исполненных ими добровольно. Рассматриваемый метод административного принуждения реализуется компетентными административнопубличными органами посредством применения следующих способов властного воздействия на соответствующих физических лиц и организаций.

1. Направление физическому лицу или организации, не исполнившим возложенную на них обязанность, письменного требования (предписания) о необходимости исполнения этой обязанности в установленный административно-публичным органом срок. В частности, налоговые органы, органы Пенсионного Фонда Российской Федерации и Фонда обязательного социального страхования Российской Федерации вправе направлять физическим и юридическим

107

лицам требования об уплате недоимок по налогам и сборам и по обязательным платежам во внебюджетные фонды.

2.Списание в бесспорном порядке с лицевых счетов получателей бюджетных средств сумм бюджетных средств, не возращенных

âустановленный срок. Право такого списания в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предоставлено органам федерального казначейства.

3.Обращение компетентным административно-публичным органом взыскания на денежные средства и иное имущество физиче- ского лица или организации, не исполняющих возложенную на них имущественную обязанность. В частности, налоговые органы вправе налагать арест на имущество налогоплательщика, не исполнившего в установленные сроки обязанность по уплате налога. В соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» судебные приставы-исполнители вправе обращать взыскание на денежные средства и имущество должника, в том числе путем наложения на него ареста.

4.Изъятие судебным приставом-исполнителем у физического лица или организации, являющихся должниками в исполнительном производстве, определенных предметов с последующей их переда- чей взыскателю.

ɋɭɞɟɛɧɚɹ ɩɪɚɤɬɢɤɚ ɩɨ ɬɟɦɟ

1. Налоговые органы при проведении проверок соблюдения физи- ческими и юридическими лицами правил осуществления наличных денежных расчетов не вправе использовать такой метод проверки, как проверочная (контрольная) закупка товара.

Извлечение из решения судьи Арбитражного суда Кировской области Кононова П.И. по делу ¹ А28—8778/2008—317/27.

В ходе судебного разбирательства установлены следующие фактические обстоятельства дела.

25.07.2008 должностные лица Инспекции ФНС России по г. Кирову на основании письменного поручения заместителя начальника указанного налогового органа от 25.07.2008 ¹ 23-5105 провели проверку соблюдения ООО «Новая слобода» законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов. С этой целью проверяющими в летнем кафе, принадлежащем указанному юриди- ческому лицу, расположенном по адресу: город Киров, Филейский карьер, 677-й километр реки Вятка, была произведена покупка товара, а именно одной бутылки воды «Серебряная капля» емкостью 0,5 литра по цене 15 рублей и одного стакана кваса емкостью 0,2 л

108

по цене 10 рублей, всего на сумму 25 рублей. При продаже указанных товаров барменом кафе Митяниной О.В. не была применена контрольно-кассовая машина и проверяющим не был выдан чек за покупку. Данные факт был отражен проводившими проверку должностными лицами налогового органа в акте проверки выдачи чека контрольно-кассовой техники от 25.07.2008, в акте проверки выполнения требований законодательства РФ о применении контроль- но-кассовой техники при осуществлении наличных денежных рас- четов от 25.07.2008 ¹ 013163, в письменном объяснении бармена Митяниной О.В. от 25.07.2008.

28.07.2008 главным государственным налоговым инспектором в отношении ООО «Новая слобода» и в присутствии законного представителя данного юридического лица был составлен протокол ¹ 45031550 об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.5 КоАП РФ.

06.08.2008 исполняющий обязанности начальника Инспекции ФНС России по г. Кирову, рассмотрев в присутствии законного представителя ООО «Новая слобода» указанный выше протокол и другие материалы дела об административном правонарушении, вынес постановление ¹ 23-49/1385 о назначении названному юриди- ческому лицу административного наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей по ст. 14.5 КоАП РФ.

Не согласившись с указанным постановлением налогового органа, ООО «Новая слобода» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и о его отмене.

Заслушав объяснения и доводы представителей сторон, исследовав все материалы дела, арбитражный суд приходит к выводу о том, что требование заявителя подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Âсоответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» от 22.05.2003 ¹ 54-ФЗ (далее — Федеральный закон ¹ 54-ФЗ) все организации и индивидуальные предприниматели при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг обязаны применять контрольно-кассовую технику, включенную в Государственный реестр.

Âсоответствии со ст. 14.5 КоАП РФ установлена административная ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг без применения в установленных законом случаях контроль- но-кассовых машин.

109

Âсилу положений ст. 7 Федерального закона ¹ 54-ФЗ, абзаца 2

÷.1 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах» от 21.03.1991 ¹ 943-1 контроль за соблюдением требований о применении контрольнокассовой техники, установленных данным законом, возложен на налоговые органы.

Âсоответствии с приведенными нормами названных выше законов при осуществлении указанного контроля налоговые органы вправе проверять документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями контрольно-кас- совой техники, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок, проводить проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков.

Âто же время указанными выше федеральными законами не регламентируются формы, способы и процедура осуществления должностными лицами налоговых органов проверок соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовой техники, не определяется порядок официально-документальной фиксации их результатов. Не урегулированы названные вопросы и подзаконными федеральными нормативными правовыми актами, определяющими контрольно-надзорные полномочия налоговых органов и порядок их реализации.

Âназваных законах и подзаконных нормативных правовых актах во всяком случае не предусмотрена возможность проведения налоговыми органами негласных проверок, в том числе возможность совершения должностными лицами налоговых органов негласной покупки товаров с целью проверки соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовой техники, т.е. проверочной покупки, а соответственно и не регламентирован порядок документально-процессуального оформления указанного действия. Содержащиеся в письмах Министерства финансов РФ от 07.02.2006 ¹ 03-01-15/1-23 и 08.06.2007 ¹ ШТ-6-06/ 458@ разъяснения, по смыслу которых должностные лица налоговых органов вправе совершать негласные проверочные покупки, не могут быть приняты во внимание, поскольку названные письма не зарегистрированы в Министерстве юстиции, не опубликованы официально для всеобщего сведения и, следовательно, не являются нормативными правовыми актами, имеющими общеобязательное значение, в том числе юридическое значение для судов при рассмотрении ими конкретных дел.

Âдействующем федеральном законодательстве в настоящее время имеется лишь один федеральный закон, предусматривающий возможность осуществления государственными органами негласных

110