Административное право России. Научно-практический курс

занностей, основанных на нормах административного и других отраслей права.

В структуре административно-регулятивного процесса, исходя из предложенных выше критериев, представляется возможным выделить следующие виды административных производств.

1.Правопредоставительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям на основании их обращений субъективных юридических прав или правового статуса. К числу правопредоставительных производств можно, в частности, отнести производство по делам о гражданстве, производство по назначению пенсий и пособий, производство по предоставлению права пользования земельными участками, производство по предоставлению статуса беженца или вынужденного переселенца, производство по предоставлению налоговых и иных льгот.

2.Лицензионно-разрешительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям права на осуществление отдельных указанных в законе видов деятельности или на совершение отдельных юридически значимых действий посредством выдачи этим лицам специальных разрешений (лицензий). К лицензионноразрешительным производствам относятся, например, производство по выдаче лицензий на осуществление образовательной деятельности, производство по выдаче лицензий на осуществление деятельности по перевозке автомобильным транспортом пассажиров, производство по выдаче разрешений на перевозку автомобильным транспортом крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов, производство по выдаче разрешений на строительство и реконструкцию зданий и сооружений, производство по выдаче разрешений на перепланировку жилых помещений и т.п.

3.Регистрационное производство — это урегулированная адми- нистративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с государственной регистрацией каких-либо объектов, физических и юридических лиц, принадлежащих им прав или имеющегося у них правового статуса, совершаемых ими действий. В качестве примеров регистрационного производства можно назвать производство по государственной регистрации юридических лиц, производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, производство

131

по государственной регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним.

4.Удостоверительное производство — это урегулированная ад- министративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с официальным удостоверением (подтверждением) от имени государства субъективных прав, правового статуса или соответствия деятельности (действий) физического лица или организации установленным законодательством требованиям, иных юридических фактов. В частности, к удостоверительным производствам, с нашей точки зрения, можно отнести производство по установлению степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности, производство по аккредитации высших учебных заведений, иных юридических и физиче- ских лиц, сертификационное производство.

5.Экзаменационное производство — это урегулированная адми- нистративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с предоставлением физиче- ским лицам определенных субъективных прав или правового статуса посредством принятия у них специальных экзаменов или путем проведения иных испытаний этих лиц. В качестве примеров экзаменационного производства можно назвать производство по принятию у физических лиц квалификационных экзаменов на право управления транспортными средствами, производство по принятию вступительных и выпускных квалификационных экзаменов в высших учебных заведениях, производство по защите диссертаций, производство по принятию квалификационных экзаменов на право получения определенных видов лицензий и т.п.

6.Конкурсное производство — это урегулированная администра- тивно-процессуальным нормами деятельность компетентных адми- нистративно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям определенных субъективных юридических прав или правового статуса посредством проведения и определения результатов специальных конкурсов. К таким производствам относятся, в частности, конкурсное производство по замещению вакантных должностей профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, конкурсное производство по замещению должностей государственных служащих, конкурсное производство по приобретению права на получение лицензий и т.п.

7.Поощрительное производство — это урегулированная админи- стративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с поощрением (стимули-

132

рованием) физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. К поощрительным производствам представляется возможным отнести производство по награждению государственными наградами, производство по присуждению государственных (муниципальных) премий, производство по награждению почетными грамотами, дипломами и т.п.

8. Производство по реализации возложенных на физических лиц и организации специальных публично-правовых обязанностей — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных дел, связанных с исполнением возложенных на физических лиц и организации специальных публично-правовых обязанностей. К числу таких производств можно отнести производство по призыву граждан Российской Федерации на военную службу, производство по налоговому декларированию, производство по таможенному декларированию товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ.

Административно-охранительный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами внешняя правоприменительная деятельность административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с обеспечением государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных физических лиц и организаций, с охраной и защитой их субъективных прав и законных интересов, с выявлением и пресечением административных и иных публичных правонарушений и с привлечением лиц, их совершивших, к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

В структуре административно-охранительного процесса, исходя из предложенных выше критериев, представляется возможным выделить следующие виды административных производств.

1. Административно-контрольное (надзорное) производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с осуществлением проверок соблюдения физиче- скими лицами и организациями действующего законодательства и основанных на нем технико-правовых норм. В качестве примеров данного вида административных производств можно назвать производства по проверке соблюдения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами законодательства о труде и об охране труда, правил пожарной безопасности, государственных стандартов, санитарных норм и правил, производство по проведению

133

таможенной ревизии, производство по проведению выездной налоговой проверки и т.п.

2. Производство по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности. Данное производство может быть определено как урегулированная административно-процес- суальными нормами деятельность компетентных административнопубличных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с применением к физи- ческим и юридическим лицам мер административного принуждения (пресечения и обеспечения).

В зависимости от вида мер административного принуждения, применяемых административно-публичными органами в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, представляется возможным выделить два вида административных производств.

1) À ä ì è í è ñ ò ð à ò è â í î - ï ð å ñ å ê à ò å ë ü í î å ï ð î - è ç â î ä ñ ò â î — это урегулированная административно-процес- суальными нормами деятельность компетентных административнопубличных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с применением к физическим и юридическим лицам мер административного пресече- ния. Следует отметить, что далеко не все виды мер административного пресечения применяются в рамках данного производства, т.е.

âрамках процессуальных административных процедур. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации с соблюдением процессуальных административных процедур применяются,

âчастности, такие меры административного пресечения, как выда- ча физическим и юридическим лицам письменных предписаний об устранении выявленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства, технико-правовых норм, приостановление действия лицензии. Так, например, в рамках соответствующего административного производства разрешаются индивидуальные административные дела о выдаче антимонопольными органами предписаний хозяйствующим субъектам, государственным органам и органам местного самоуправления о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о списании органами федерального казначейства

âбесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, о приостановлении таможенным органом выпуска товаров. Административные процедуры применения компетентными административно-публичными органами указанных мер административного пресечения установлены в соответствующих специальных нормативных правовых актах.

134

2) П р о и з в о д с т в о п о д е л а м о б а д м и н и с т р а - т и в н ы х п р а в о н а р у ш е н и я х — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных дел об административных правонарушениях, т.е. по существу дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Порядок осуществления данного производства регламентирован Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.Административно-обеспечительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел, связанных с применением к физическим лицам и организациям мер административного обеспечения исполнения ими возложенных на них обязанностей. В рамках данного производства и соответствующих административных процедур разрешаются, в частности, индивидуальные дела о наложении налоговыми органами ареста на имущество налогоплательщиков, о приостановлении налоговыми органами операций по счетам организаций-налогоплательщиков в банках с целью обеспечения исполнения ими решений о взыскании налогов или сборов.

Правовое регулирование указанных производств осуществляется

âсоответствии со специальными федеральными законами.

4.Административно-исполнительное производство выделяется

âадминистративно-правовой литературе как самостоятельный вид административного производства. Данное производство не является стадией судопроизводства, поскольку представляет собой не судебную, а административную деятельность, осуществляемую специально уполномоченным на то органом исполнительной власти — Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами в субъектах Российской Федерации посредством применения административных методов воздействия на субъектов исполнительных правоотношений. В процессе административно-испол- нительного производства осуществляется принудительное исполнение судебных актов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Таким образом, административно-исполнительное производство можно определить как урегулированную административно-процес-

135

суальными нормами деятельность компетентных административнопубличных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных с принудительным исполнением должниками обязанностей, возложенных на них судебными актами или актами иных органов.

Порядок осуществления исполнительного производства регулируется в настоящее время Федеральным законом от 02.10.2007

¹229-ÔÇ «Об исполнительном производстве».

5.Административно-арбитражное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению индивидуальных административных дел, связанных со спорами и разногласиями, возникающими между административными органами, с одной стороны, и физическими лицами и организациями, с другой стороны, а также между физическими лицами и (или) организациями. К числу таких административных производств относятся, например, производства по рассмотрению адми- нистративно-публичными органами жалоб физических лиц и организаций на действия (бездействие) и решения нижестоящих адми- нистративно-публичных органов, производство по разрешению жалоб физических лиц и организаций на действия комиссий по проведению аукционов и конкурсов, осуществляемое антимонопольными органами, производство по разрешению споров, связанных с установлением тарифов на электрическую и тепловую энергию, осуществляемое Федеральной службой по тарифам.

В связи с изложенным подходом к широкому пониманию административного процесса, который разделяется большинством современных ученых-административистов, трудно согласиться с мнением некоторых из них о том, что административным процессом следует считать и нормотворческую деятельность органов публич- ного управления, т.е. их деятельность по принятию (изданию) нормативных административно-правовых актов, которая образует соответствующий вид административного производства1. Если следовать логике названных авторов, то принятие административно-публич- ным органом какого-либо нормативного правового акта представляет собой индивидуальное юридическое (административное) дело, которое подлежит разрешению в рамках административного процесса. Однако вряд ли вопрос о принятии (издании) нормативного

правового акта можно назвать индивидуальным юридическим

1 См., в частн.: Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 326—354; Бахрах Д.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 248; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2007. С. 55—63.

136

делом, поскольку, во-первых, этот вопрос касается не индивидуально определенных физических лиц или организаций, а неопределенного круга субъектов соответствующих отношений, подлежащих нормативному регулированию, а во-вторых, при решении данного вопроса отсутствуют внешние участники юридического дела, в отношении которых оно возбуждается и решается, т.е. какие-либо иные заинтересованные лица, помимо самого административно-публич- ного органа. В этой связи полагаем, что административным процессом может быть названа лишь внешняя правоприменительная деятельность административно-публичных органов по разрешению возникающих в административно-публичной сфере индивидуальных юридических (административных) дел.

4.2.Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɣ ɩɪɨɰɟɫɫ ɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɟ ɫɭɞɨɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɨ

Конституция Российской Федерации не содержит понятия «административный процесс». В то же время основной закон оперирует такими понятиями как «административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и «административное судопроизводство» (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Вопрос о том, что именно подлежит включению в содержание указанных конституционных терминов, остается открытым. Чтобы ответить на него необходимо вначале определиться с базовым понятием, а именно с понятием административного процесса.

До настоящего времени в отечественной административноправовой науке не прекращаются дискуссии о правовой природе, содержании и структуре административного процесса. Ученыеадминистративисты так и не пришли пока к единой позиции по данному вопросу. Если обобщить существующие по этому вопросу точки зрения, то в целом их можно свести к следующим основным подходам.

1.Административный процесс — это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание административного процесса)1.

2.Административный процесс — это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из адми-

1 Ñì., íàïð.: Коренев А.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 239; Козлов Ю.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 438; Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 203;

137

нистративно-правовых споров и административных правонарушений (узкое понимание административного процесса)1.

3.Административный процесс — это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству (юстиционное понимание административного процесса)2.

Хотелось бы высказать собственную позицию по вопросу о сущности и структуре административного процесса не только как учено- го-административиста, но и как судьи арбитражного суда, ежедневно рассматривающего административные дела различных категорий.

Всем, кто знаком с моими научными трудами, известно, что я всегда поддерживал широкое понимание административного процесса. Попробую объяснить, почему для меня неприемлемы узкий

èюстиционный подходы.

1.Почему нельзя сводить административный процесс только к деятельности органов публичного управления по разрешению админи- стративно-правовых споров и (èëè) дел об административных правонарушениях.

Сторонники узкого подхода к пониманию административного процесса в обоснование своей позиции указывают на то, что юриди- ческий, в том числе административный процесс, не может возникать без спора, конфликта интересов. По их мнению, в любом процессе, в том числе в административном, должны обязательно присутствовать как минимум две спорящие стороны и арбитр, разрешающий их спор. Такие суждения представляются необоснованными.

Во-первых, заужение объема юридического, в том числе административного, процесса и сведение его лишь к деятельности по разрешению юридических споров является искусственным и основано не на реальном содержании термина «процесс», а на сложившихся в советский период стереотипах юридического мышления, в силу которых процесс всегда ассоциировался с гражданским и уголовным судопроизводством. Напомню, что в то время административное судопроизводство де юре не существовало.

В то же время из смысла самого термина «процесс» в его общем понимании вовсе не следует, что такой вид процесса, как юридиче-

ский процесс, есть лишь деятельность по разрешению спорных,

1Ñì.: Масленников М.Я. Перспективы формирования правовой отрасли российского администраивно-процессуального права // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 14: Актуальные проблемы современного российского права. Воронеж, 2002. С. 90.

2Ñì.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 44—45; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 694.

138

конфликтных ситуаций. Если понимать процесс как систему последовательно совершаемых действий, направленных на достижение определенного результата, а именно так он и может пониматься, то к юридическому процессу следует относить любую урегулированную нормами права деятельность компетентных правоприменительных органов по разрешению любых категорий юридических дел, как спорных, так и бесспорных. При таком подходе понятием «административный процесс» должны охватываться и такие виды административно-правовой деятельности, как государственная регистрация, выдача лицензий и разрешений, принятие в гражданство, предоставление земельных участков и т.п. Все перечисленные виды административной деятельности осуществляются в целях разрешения индивидуальных юридических дел и характеризуются стадийностью, т.е. обладают признаками юридического процесса. В частности, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляемая органами Росреестра, производится в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 ¹ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» последовательно по стадиям: прием документов на регистрацию; правовая экспертиза представленных документов; внесений записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним; совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав, — и тем самым представляет собой юридический процесс, результатом которого является разрешение индивидуального регистрационного дела. Предоставление компетентным административно-публичным органом физическому или юридическому лицу земельного участка для строительства объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации также последовательно, в рамках определенных стадий: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении выбранного земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решение о предоставлении земельного участка для строительства. Таким образом, и данная деятельность является не чем иным, как юридическим процессом, результатом которого является разрешение индивидуального земельного дела.

Никаких юридических препятствий для указанного широкого понимания административного процесса не усматривается.

Во-вторых, если следовать логике сторонников узкого подхода, то следует констатировать, что не является юридическим процессом и судопроизводство по некоторым категориям бесспорных юриди-

139

ческих дел, рассматриваемых судами. К числу таких дел относятся, например, дела особого производства, в частности дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение. Эти дела являются бесспорными, в них участвует лишь одна сторона — заявитель, заинтересованный в установлении определенного юридического факта. Разве рассмотрение таких дел не является юридическим процессом? Кроме того, во многих случаях спор отсутствует и при рассмотрении других категорий судебных дел, например, дел, связанных с исполнением судебных актов, в частности о приостановлении и прекращении исполнительного производства, об отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта. Может отсутствовать спор и при рассмотрении судом дел в порядке искового производства, в частности, когда ответчик признает иск и согласен с требованием истца в полном объеме. При узком подходе к пониманию административного процесса следует также признать, что и производство по делу об административном правонарушении не является административным процессом, поскольку в соответствии с КоАП РФ стороной в этом производстве выступает только лицо, привлекаемое к административной ответственности. Сторона обвинения в данном производстве в процессуально-правовом смысле отсутствует. Между тем производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в том числе судом, практически все ученые-адми- нистративисты относят к административному процессу.

Приведенные примеры показывают, что наличие юридического спора и двух спорящих сторон не является обязательными признаками юридического, а значит, в том числе и административного процесса.

2. Почему нельзя сводить административный процесс к административному судопроизводству.

Во-первых, если следовать логике сторонников рассматриваемого подхода, нужно констатировать, что рассмотрение дела об административном правонарушении судьей арбитражного суда в рамках административного судопроизводства в соответствии с процедурами, предусмотренными АПК РФ, является административным процессом, а рассмотрение аналогичного дела об административном правонарушении административно-публичным органом в рамках административной процедуры, предусмотренной КоАП РФ, не является административным процессом. А в чем состоит существенное, принципиальное отличие рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, судом и рассмотрение административных споров административными органами, например, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по тарифам, Федеральной налоговой службой, Патентным ведомством? Например, Федеральная служба по тарифам рассматривает споры,

140