Административное право России. Научно-практический курс

публичных органов и административно-публичный порядок по вопросам, прямо указанным в Конституции Российской Федерации (федеральные конституционные законы «О правительстве Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О военном положении»).

(á)Обычные (текущие) федеральные законы — это законы, определяющие на основе Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административно-пуб- личных органов, а также регулирующие их деятельность в отдельных сферах функционирования государства и общества или по отдельным ее направлениям (например, федеральные законы «О государственной гражданской службе», «Об обороне», «О милиции», «О пожарной безопасности» и т.п.). В числе обычных федеральных законов особо выделяются кодифицированные законы — кодексы. Единственным кодексом, который полностью состоит из норм административного права является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме данного кодекса административноправовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности, в Земельном, Градостроительном, Жилищном, Лесном, Водном, Таможенном, Бюджетном, Налоговом, Трудовом и регулируют вопросы организации и осуществления деятельности административно-публичных органов в соответствующих сферах функционирования государства и общества.

1.1.2.Законы субъектов Российской Федерации

(à)Основные законы субъектов Российской Федерации — это законы, определяющие наиболее общие правовые основы организации и осуществления деятельности административнопубличных органов в соответствующих субъектах РФ (конституции и уставы субъектов Российской Федерации, определяющие систему и правовые основы функционирования органов исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации).

(á)Обычные (текущие) законы субъектов Российской Федерации — это законы, определяющие на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации систему и организацию функционирования административно-публичных органов, образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление ими деятельности в отдельных сферах функционирования соответствующих субъектов по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению (например, законы субъектов Российской Федерации о правительстве, иных органах исполнительной власти,

21

о государственной службе, об административной ответственности и т.п.).

1.2. Подзаконные нормативные правовые акты

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) уполномоченными государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений соответствующих законов, регулирующих вопросы организации и осуществления деятельности административно-публичными органами, и создания необходимого правового механизма действия названных положений законов.

Все подзаконные нормативные правовые акты, являющиеся источниками административного права, можно подразделить на следующие виды.

1.2.1. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты

(а) Нормативные Указы Президента Российской Федерации (например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г.).

(б) Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие какие-либо правила, положения, регулирующие отношения в административно-публичной сфере (например, постановления Правительства Российской Федерации об утверждении положений о федеральных министерствах, о лицензировании отдельных видов деятельности, об утверждении правил дорожного движения, правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему и т.п.).

(в) Нормативные правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в форме приказов, инструкций, правил, положений, регламентов, уставов (например, административные регламенты, определяющие процедуру осуществления государственного контроля и надзора в отдельных сферах, порядок государственной регистрации транспортных средств, правила оборота оружия и т.п.).

(г) Нормативные правовые акты иных федеральных админист- ративно-публичных органов, не входящих в систему исполнительной власти Российской Федерации (приказы Генеральной прокуратуры России, инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, положения и инструкции Банка России).

Особое значение в механизме административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные нормативные правовые акты, на основе которых осуществляется правовая регламентация больших групп общественных отношений,

22

возникающих в административно-публичной сфере. К числу таких кодифицированных актов можно отнести:

ξправила (например, Правила дорожного движения, Правила пожарной безопасности и т.п.);

ξположения (например, Положение о проведении государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним, Положение о паспорте гражданина Российской Федерации и т.п.);

ξуставы (например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, Устав гарнизонной и караульной службы вооруженных сил Российской Федерации, уставы федеральных государственных учреждений и т.п.);

ξнаставления (например, Наставление по работе дорожно-пат- рульной службы ГИБДД МВД России, Наставление по техни- ческому надзору ГИБДД МВД России и т.п.);

ξинструкции (например, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в федеральных органах исполнительной власти и т.п.);

ξадминистративные регламенты (например, Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования).

1.2.2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ

(а) Нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации — высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (указы и постановления Президентов республик и губернаторов).

(б) Нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постановления Правительств субъектов Российской Федерации).

(в) Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерств, департаментов, управлений и т.п.), если законодательством соответствующих субъектов им предоставлено право издания нормативных правовых актов.

1.2.3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

(а) Нормативные правовые акты глав муниципальных образований.

(б) Нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления в частности, решения об утверждении

23

общеобязательных правил на территориях соответствующих муниципальных образований (например, правил благоустройства и озеленения территории, проезда в общественном транспорте, торговли и т.п.).

(в) Нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (постановления глав местных администраций).

1.2.4. Подзаконные нормативные правовые акты иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования

В качестве источников административного права могут рассматриваться не только нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) государственными органами и органами местного самоуправления, но и локальные нормативные правовые акты, действующие внутри государственных и муниципальных учреждений, негосударственных и немуниципальных организаций и регламентирующие осуществление внутреннего управления и внутренний порядок в этих учреждениях. К числу таких нормативных правовых актов можно отнести, например, правила внутреннего распорядка и режима, пожарной безопасности, действующие в образовательных, лечебно-профилактических и других учреждениях. Данные нормативные правовые акты устанавливают публичные правила поведения широкого круга лиц как работающих в этих учреждениях, так и пользующихся их услугами (студентов, больных, отдыхающих и т.п.).

Общая совокупность всех нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, может быть названа административным законодательством Российской Федерации.

2. Нормативные публичные договоры

К числу источников административного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров.

1. Международные договоры и соглашения Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы, возникающие в админист- ративно-публичной сфере, в частности, вопросы организации охраны Государственной границы, обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, санитарной и фитосанитарной безопасности, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений. Примерами таких международных соглашений и договоров являются Венская конвенция о дорожном движении от 08.11.1968, Соглашение о применении технических, медицинских, фармацевтических, санитарных, ветеринарных и фитосанитарных норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в государства — участники Содружества Независимых Государств от 28.09.2001, определяющее в том числе общие

24

требования к организации санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля в отношении товаров, перемещаемых через границы государств, подписавших данное соглашение.

2.Внутригосударственные публичные договоры и соглашения, регулирующие разграничение компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, организацию взаимодействия и сотрудничества административно-публичных органов в ходе осуществления возложенных на них функций. Примерами подобных соглашений являются, в частности, Соглашение о порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов от 09.10.2008, Соглашение о порядке взаимодействия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 02.02.2009 ¹ С-10/01.

3.Судебные акты

Как известно, судебный прецедент официально не признается источником права в России. В этой связи в качестве источников административного права в Российской Федерации могут выступать не любые акты органов судебной власти, а только те из них, которые имеют соответствующее нормативное содержание. К числу таких судебных актов могут быть отнесены акты, принимаемые по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере, Конституции Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, а также федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации и влекущие прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты по существу прекращают действие административноправовых норм, и, следовательно, имеют силу источников административного права. Выделим виды названных судебных актов.

1.Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

îнесоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в административно-публичной сфере и содержащих нормы административного права. Примером такого судебного акта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.07.2010 ¹ 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 4.5, ч. 1 ст. 16.2 и ч. 2 ст. 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граж-

25

дан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Крассной и И.В. Эпова.

2.Решения Верховного суда Российской Федерации о признании не соответствующими федеральным законам положений нормативных правовых актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в адми- нистративно-публичной сфере. В качестве примера можно назвать решение Верховного Суда Российской Федерации от 11.08.2010

¹ÃÊÏÈ10-629 о признании недействующим п. 34 Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению функции по их учету, утвержденного Приказом ФМС России от 03.02.2010 ¹ 26.

3.Решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о признании не соответствующими федеральным законам полностью или в части нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, издаваемых (принимаемых) по вопросам административно-правового регулирования экономики и предпринимательства.

4.Решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании не действующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.

К источникам административного права, с нашей точки зрения, следует относить и руководящие постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащие официальное толкование и регламентирующие вопросы применения норм административного права. В соответствии со ст. 56 действующего Закона РСФСР от 08.07.1981 «О судоустройстве РСФСР» руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел, обязательны как для нижестоящих судов, так и других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение. Таким образом, руководящие постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения административноправовых норм имеют общеобязательный характер, в связи с чем должны признаваться источниками административного права. В числе указанных актов необходимо выделить постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 ¹ 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса

26

Российской Федерации об административных правонарушениях», от 24.10.2006 ¹ 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 10.02.2009 ¹ 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Несмотря на то что в Федеральном конституционном законе от 28.04.1995 ¹ 2-ФКЗ «Об арбитражных суда в Российской Федерации» отсутствует прямое указание на общеобязательность разъяснений, даваемых Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, данные разъяснения, в том числе по вопросам применения норм административного права, содержащиеся

âпостановлениях пленума названного суда, применяются и используются на практике не только нижестоящими арбитражными судами, но и иными государственными органами и органами местного самоуправления, физическими лицами и организациями. В этой связи указанные акты Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения административно-правовых норм,по нашему мнению, могут быть признаны источниками административного права. В качестве примера такого источника можно назвать постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 ¹ 10 «О некоторых вопросах, возникших

âсудебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Интересным является вопрос о возможности применения в каче- стве источника административного права правового обычая. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации применение правового обычая допускается лишь при регулировании гражданских правоотношений. Речь идет о так называемых обычаях делового оборота, возможность применения которых предусмотрена ст. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. В то же время действующее административное законодательство России не содержит каких-либо указаний на возможность регулирования посредством правовых обычаев административных правоотношений. Представляется, что такое регулирование недопустимо в силу того, что административные правоотношения имеют публично-правовую природу, их реализация направлена на удовлетворение государственных и общественных интересов. В этой связи данные отношения подлежат четкому и единообразному регулированию со стороны государства, которое может быть обеспечено только посредством принятия (издания) и применения соответствующих нормативных правовых актов, актов судебной власти, а также публичных нормативных договоров. Вместе с тем, на наш взгляд, вполне допустимо примене-

27

ние в правоприменительной практике прямо не предусмотренных действующим административным законодательством, но и не противоречащих ему правил, сформировавшихся в деятельности широкого круга административно-публичных органов, которые могут быть названы административно-правовыми обыкновениями. К числу таких административно-правовых обыкновений представляется возможным отнести, например, практику отмены административно-публичными органами принятых (изданных) ими самими правовых актов и извещения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения данного дела при составлении в отношении него протокола об административном правонарушении. Положительный и нужный опыт применения подобных и других административно-правовых обыкновений, востребованный практикой, пологаем, должен обобщаться и использоваться законодателем в ходе совершенствования административного законодательства и тем самым легализоваться.

1.5.Ɇɟɫɬɨ ɢ ɪɨɥɶ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɨɬɪɚɫɥɟɣ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɩɪɚɜɚ

Административное право является одной из центральных отраслей российского права, нормы которой тесно переплетены и применяются во взаимосвязи с нормами других отраслей не только публичного, но и частного права. Такое место данной отрасли в системе отраслей права обусловливается прежде всего тем, что ее нормы определяют правовые основы деятельности административно-публичных органов, применяющих в ходе этой деятельности нормы многих отраслей как публичного, так и частного права, в частности финансового, таможенного, гражданского, семейного, жилищного, градостроительного, земельного, экологического. Например, нормы административного права определяют систему, компетенцию, полномочия, формы и методы деятельности налоговых органов, которые осуществляют налоговое регулирование и налоговый контроль, применяя при этом нормы финансового (налогового) права, регламентируют порядок осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, порядок выдачи лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Посредством совершения компетентными административно-публичными органами соответствующих регистрационных и разрешительных действий применяются нормы гражданского права. Кроме того, исполнение физическими лицами и организациями многих норм административного права обеспечивает им, а также другим субъектам реализацию прав и обязанностей, предусмотренных нормами других

28

отраслей права. Например, соблюдение индивидуальным предпринимателем при продаже товаров санитарных требований, установленных нормами административного права, позволяет обеспечить реализацию права покупателей на приобретение качественных товаров, предусмотренного нормами гражданского права.

Таким образом, административное право в системе отраслей российского права:

1)определяет систему, компетенцию и полномочия администра- тивно-публичных органов, применяющих в процессе своей деятельности нормы других отраслей права;

2)регулирует правовые формы и методы деятельности админист- ративно-публичных органов по применению норм других отраслей права;

3)регулирует правовые процедуры (порядок) деятельности адми- нистративно-публичных органов по применению норм других отраслей права;

4)определяет административные права и обязанности физиче- ских лиц и организаций, реализация которых этими субъектами позволяет обеспечивать реализацию прав и обязанностей, установленных нормами других отраслей права.

В целом можно сделать следующий общий вывод: роль административного права в системе отраслей права сводится к тому, что оно юридически обеспечивает и сопровождает деятельность адми- нистративно-публичных органов по применению норм других отраслей права, а значит, юридически обеспечивает реальное действие этих норм.

Далее рассмотрим вопрос об отграничении административного права от иных отраслей российского права.

Данный вопрос является достаточно сложным в силу того обстоятельства, что нормы административного права регулируют широкий спектр общественных отношений, возникающих в различных сферах функционирования государства и общества и постоянно пересекающихся с отношениями, регулируемыми другими отраслями публичного и частного права, в частности с конституционно-право- выми, финансовыми, земельными, градостроительными, таможенными, гражданско-правовыми.

Тем не менее, исходя из показанных выше места и роли административного права в системе права, попытаемся определить основные критерии, позволяющие отграничить эту отрасль от иных отраслей российского права.

Как известно, в общей теории права отрасли права разграничи- ваются по двум основным критериям: предмету и методу правового регулирования. Попробуем отграничить административное право от других основных отраслей частного и публичного права по названным критериям.

29

Отграничение от отраслей частного права. Как указывалось выше, предмет административного права образуют общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, а основным методом регулирования этих отношений является императивный метод. В этой связи по предмету и методу правового регулирования несложно отграничить административное право от отраслей частного права.

1.Отрасли частного права, например гражданское, семейное, трудовое, земельное, водное, лесное, жилищное, в отличие от административного права не регулируют отношения, возникающие в процессе властной деятельности административно-публичных органов

èнаходящихся в их ведении учреждений.

2.Доминирующим методом правового регулирования в названных отраслях права является диспозитивный метод, в то время как административное право использует в основном императивный метод.

В то же время в ряде случаев в правоприменительной практике возникают определенные вопросы, связанные с разграничением административных отношений и отношений, регулируемых отраслями частного права. Такие ситуации возникают тогда, когда одни и те же по своему содержанию общественные отношения регулируются, с одной стороны, нормами частного права, а с другой — нормами публичного, в том числе административного, права.

В качестве примера, можно назвать отношения, возникающие в процессе организации и осуществления розничной торговли, оказания услуг по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, оказания платных образовательных услуг, выполнения строи- тельно-монтажных работ. В части определения договорных условий осуществления указанных видов деятельности (предмета, цены, сроков исполнения и т.п.) эти отношения регулируются соответствующими нормами гражданского права, а в части обеспечения соблюдения установленных государством стандартов и требований безопасного осуществления этих видов деятельности (технологиче- ских, пожарных, санитарных и т.п.) — нормами административного права.

При решении вопроса о том, нормы какой отрасли права — гражданского или административного — необходимо применять при регулировании указанных отношений, следует исходить из того, какая именно сторона этих отношений подлежит регулированию. При регулировании вопросов, которые могут быть решены участниками названных отношений посредством заключения соглашения между ними, следует применять соответствующие нормы гражданского права, а при регулировании вопросов, решение которых находится в ведении государственных органов или органов местного самоуправления и требует соответствующего властного вмешательства со

30