Административное право России. Научно-практический курс

В систему органов исполнительной власти России входят две группы органов.

I. Федеральные органы исполнительной власти;

II. Органы исполнительной власти субъектов РФ. Рассмотрим каждую из названных групп.

I. Федеральные органы исполнительной власти. Как разъяснил в своем Постановлении от 27 января 1999 г. ¹ 2-Ï Конституционный Суд Российской Федерации, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. В то же время в названном акте Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

С учетом положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации в настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды органов.

1.Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти в России, возглавляющий всю систему органов исполнительной власти страны. Правительство является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции и осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных ему иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Правительство Российской Федерации осуществляет координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации. Правительство состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правовой статус Правительства Российской Федерации определяется главой 6 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 ¹ 2-ÔÊÇ «О Правительстве Российской Федерации» с учетом внесенных в него изменений и дополнений.

2.Иные федеральные органы исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Основы правового статуса и система указанных федеральных органов исполнительной

61

власти определяются указами Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03. 2004 г. ¹ 314 и «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 г. ¹ 724 с учетом внесенных в них изменений и дополнений.

Âсоответствии с названными нормативными правовыми актами

âсистему федеральных органов отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции входят

ξфедеральные министерства;

ξфедеральные службы;

ξфедеральные агентства.

Общее руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации с учетом выполняемых ими в соответствии с Конституцией Российской Федерации функций в механизме государственной власти страны.

В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президент Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и по представлению Председателя Правительства Российской Федерации утверждает положения об этих органах. Таким образом, Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, функционирующими в военно-политической и правоохранительной сферах.

Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство Российской Федерации, которое и утверждает положения об этих органах. По существу Правительство Российской Федерации осуществляет руководство федеральными органами исполнительной власти, функционирующими в социально-экономической сфере.

Охарактеризуем далее на основании положений Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314 каждый из видов органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Иными словами, данные органы осуществляют нормативно-политические функции в соответствующей сфере. В целях реализации этих функций феде-

62

ральные министерства вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, прямо указанных в нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Таким образом, федеральные министерства создаются для выполнения лишь норма- тивно-политических функций.

Кроме того, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также может осуществлять координацию деятельности государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). В настоящее время координацию деятельности перечисленных фондов осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

В зависимости от подчиненности все федеральные министерства подразделяются на два вида:

1)федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции;

2)федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство культуры, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство промышленности и торговли, Министерство энергетики, Министерство регионального развития, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития, Министерство спорта, туризма и молодежной политики.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору

âустановленной сфере деятельности, а также специальные функции

63

в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

При этом под функциями по контролю и надзору в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314 понимаются:

1)осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

2)выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3)регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Указанное понимание функций по контролю и надзору представляется не совсем правильным в связи со следующим.

Во-первых, выдача физическим лицам и организациям разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности или на совершение отдельных действий не может быть отнесена к контролю (надзору) как к самостоятельному виду властнопубличной деятельности. Безусловно, при выдаче указанных разрешений (лицензий) в отношении соискателей этих разрешений проводятся соответствующие проверочные мероприятия (запрос и изучение документов, обследования помещений и территорий и т.п.), однако такие мероприятия являются составной частью разрешительной деятельности, которая в отличие от контрольнонадзорной деятельности преследует совершенно другие цели и осуществляется в других формах и другими методами. В этой связи выдача разрешений, лицензирование не могут отождествляться

ñконтролем (надзором).

Во-вторых, не может быть признана контрольно-надзорной деятельностью и деятельность по регистрации актов, прав, объектов, а также по изданию индивидуальных правовых актов. Государственная регистрация направлена на предоставление или подтверждение субъективных юридических прав физических лиц и организаций, в связи с чем может быть охарактеризована не как контрольно-над- зорная, а как регулирующая деятельность и деятельность по оказанию государственных услуг. Совершенно непонятно, почему к функциям по контролю и надзору отнесено издание органами исполни-

64

тельной власти индивидуальных правовых актов. Во-первых, это вообще не функция, а правовая форма деятельности указанных органов, а во-вторых, правовые акты могут издаваться данными органами в рамках осуществления не только контрольно-надзорной, но

èдругих видов деятельности.

Ñучетом сказанного соответствующие положения Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314 требуют корректировки.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, т.е. не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Федеральным службам предоставлено право издания индивидуальных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Кроме того, федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг в соответствующей сфере своей деятельности. Федеральная служба возглавляется руководителем и является единоначальным органом. Вместе с тем федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа.

В зависимости от подчиненности федеральные службы могут быть подразделены на три вида:

1) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки, Государственная фельдъегерская служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков;

2) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

3) федеральные службы, входящие в систему определенных федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральная служба исполнения наказаний, входящая в систему Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральная служба по труду и занятости, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная

65

служба по надзору в сфере образования и науки, входящая в систему Министерства образования и науки Российской Федерации.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При этом под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

По данным понятиям, содержащимся в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314, также следует высказать некоторые замечания.

Во-первых, непонятно, почему правоприменительные функции отделяются от функций по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом. Разве последние не относятся к правоприменительным функциям? Очевидно относятся. В этой связи в названном нормативном правовом акте следовало обозначить их как иные наряду с оказанием государственным услуг и управлением государственным имуществом правоприменительные функции.

Во-вторых, до настоящего времени непонятно, что следует понимать под государственными услугами. Являются ли таковыми действия органов исполнительной власти по выдаче физическим лицам и организациям различных справок, паспортов, заключений, разрешений, лицензий и т.п., а также действия по государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, транспортных средств и других объектов. В этой связи на наш взгляд, необходимо принятие соответствующего федерального закона о государственных услугах и порядке их оказания.

66

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативноправовое регулирование, т.е. издавать нормативные правовые акты, а также осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Федеральное агентство уполномочено на издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов. Федеральное агентство является единоначальным органом и возглавляется руководителем (директором). В то же время федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Все федеральные агентства в зависимости от их подчиненности можно подразделить на три вида:

1)федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ, имеющие статус федеральных агентств;

2)федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства Российской Федерации, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по обустройству Государственной границы Российской Федерации, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, Федеральное агентство лесного хозяйства;

3)федеральные агентства, входящие в систему соответствующих федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральное агентство специального строительства, находящееся в ведении Министерства обороны, Федеральное агентство воздушного транспорта, находящееся в ведении Министерства транспорта, Федеральное архивное агентство, находящееся в ведении Министерства культуры и т.д.

В целях обеспечения исполнения возложенных на перечисленные выше федеральные органы исполнительной власти функций на всей территории России создаются территориальные, межтерриториальные, объектовые, бассейновые органы этих органов исполнительной власти в федеральных округах, в субъектах Российской Федерации, на особо важных и режимных объектах, в бассейнах рек и водоемов (главные управления, управления, отделы и т.п.), например управление внутренних дел, управление Федеральной антимонопольной службы, управление Федеральной службы судебных приставов и т.п.). Порядок создания указанных террито-

67

риальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется Правительством РФ.

Кроме того, многие федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения исполнения отдельных государственных функций, реализуемых в сфере их ведения, образуют соответствующие подведомственные им и входящие в их систему государственные учреждения. Такие учреждения имеются, например, в системе Министерства образования и науки, Министерства здравоохранения и социального развития, МВД России, Федеральной службы исполнения наказаний.

Структура федеральных органов исполнительной власти, т.е. перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации возложенных на них задач и полномочий, предлагается Правительством Российской Федерации и утверждается соответствующим указом Президента Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти по мере необходимости может корректироваться Президентом Российской Федерации на основании предложений Правительства Российской Федерации.

II. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Система, организационно-правовые формы, наименование, функции и полномочия органов исполнительной власти в каждом отдельно взятом субъекте Российской Федерации определяются в конституции или уставе, а также в принимаемых на их основе законах соответствующего субъекта.

Âто же время при определении системы и правового статуса органов исполнительной власти все субъекты Российской Федерации обязаны исходить из общих принципов организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, определенных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.1999 ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом внесенных в него изменений и дополнений.

Âсоответствии с ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти (правительством) субъекта, возглавляемым высшим должностным лицом субъекта — президентом или губернатором. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации определяет перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта (министерств, комитетов, управлений,

68

департаментов и т.п.). Положениями главы 3 указанного Федерального закона определяются основы правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

ɋɭɞɟɛɧɚɹ ɩɪɚɤɬɢɤɚ ɩɨ ɬɟɦɟ

1. Областное государственное унитарное предприятие «Бюро техниче- ской инвентаризации» не является административно-публичным органом.

Извлечение из решения судьи Арбитражного суда Кировской области Кононова П.И. по делу ¹ А28—22205/05—1299/27.

Субъект, совершивший оспариваемые действия и выдавший оспариваемый документ — технический паспорт, не является государственным органом, органом местного самоуправления или иным органом, действующим в публичных правоотношениях и уполномо- ченным на совершение в этих правоотношениях властных действий от имени государства или муниципального образования. Под органами в контексте положений ст. 29, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут пониматься только те субъекты, имеющие правовой статус органов, которые являются непосредственными участниками публичных, в том числе административных, правоотношений и наделены в этих отношениях пуб- лично-властными полномочиями от имени государства (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации) или муниципального образования. По своему правовому статусу КОГУП БТИ является государственным унитарным предприятием, т.е. коммерческой организацией, хозяйствующим субъектом, не наделенным правом осуществлять властно-распорядительные действия от имени государства. В этой связи данное предприятие не может быть признано органом, наделенным публично-властными полномочиями и имеющим право реализовать их в публичных правоотношениях. Довод заявителя о том, что КОГУП БТИ имеет государственную аккредитацию на осуществление технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства и, следовательно, может быть признан органом, специально уполномоченным государством на осуществление указанной деятельности, является несостоятельным в связи со следующим.

Государственная аккредитация коммерческой организации по существу, так же как и лицензирование, означает наделение ее правом на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности. Однако наличие у коммерческой организации такого права, предоставленного государством, не влечет возникновения у нее правового статуса органа, действующего от имени государства.

69

2. На территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации не может быть возложена обязанность по обеспечению исполнения полномочий, отнесенных законом к ведению соответствующих субъектов.

Извлечение из решения судьи Арбитражного суда Кировской области Кононова П.И. по делу ¹ А28—6091/2010—219/27.

В ходе судебного разбирательства установлены следующие фактические обстоятельства дела.

21.04.2010 ООО «КировИнвестСтрой» направило начальнику отдела государственного пожарного надзора (далее — ОГПН) Кирово- Чепецкого района Кировской области заявление с просьбой провести проверку и выдать заключение о противопожарном состоянии закусочной «Мешок», расположенной по адресу: город Кирово- Чепецк, ул. Маяковского, д. 1 «а», с целью осуществления в дальнейшем в данной закусочной розничной продажи вино-водочными изделиями.

26.04.2010, рассмотрев указанное заявление ООО «КировИнвестСтрой», начальник ОГПН Кирово-Чепецкого района направил в адрес указанного юридического лица письмо ¹ 2-16, в котором содержался отказ в выдаче заключения со ссылкой на то, что выдача таких документов не относится к полномочиям органов государственного пожарного надзора.

Не согласившись с указанным решением, ООО «КировИнвестСтрой» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и о возложении на ОГПН Кирово-Чепецкого района обязанности рассмотреть заявление о выдаче искомого заклю- чения и принять по нему законное решение.

Заслушав объяснения и доводы представителей сторон, третьего лица, исследовав все материалы дела, арбитражный суд приходит к выводу о том, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22.11.1995 ¹ 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее — Федеральный закон ¹ 171-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится в том числе определение порядка выдачи лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также выдача лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением лицензий на розничную продажу алкогольной продукции.

70