Административное право России. Научно-практический курс
.pdfлирующих порядок разрешения различных вопросов, возникающих в административно-публичной сфере.
Охраняющие должностные лица как субъекты административных правоотношений характеризуются, с нашей точки зрения, следующими особенностями.
1.Охраняющие должностные лица, как правило, состоят в штате соответствующих контрольно-надзорных и (или) правоохранительных административно-публичных органов, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют охранительную компетенцию этих органов и (или) собственную охранительную компетенцию. В частности, эти должностные лица действуют от имени таких органов, как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т.п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должностные лица не состоят в штате указанных выше органов и действуют непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации)
èреализуют собственную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К числу таких должностных лиц можно, в частности, отнести Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка Российской Федерации.
2.Охраняющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях охранительные функции, к числу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности:
1) обеспечение личной безопасности граждан;
2) обеспечение общественной безопасности;
3) обеспечение безопасности государства;
4) выявление и пресечение преступлений с использованием ад- министративно-правовых методов;
5) выявление и пресечение административных правонарушений;
6) выявление и пресечение иных публичных правонарушений (налоговых, бюджетных, таможенных банковских, исполнительских); 7) предупреждение преступлений с использованием админист-
ративно-правовых методов; 8) предупреждение административных и иных публичных пра-
вонарушений;
3.В целях реализации указанных выше охранительных функций охраняющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях охранительными полномочиями, к числу которых представляется возможным отнести следующие права:
1) право на проведение проверок в отношении подконтрольных (поднадзорных) физических и юридических лиц;
41
2)право на совершение контрольно-надзорных действий в ходе проведения проверок (осмотр, досмотр, изъятие предметов, образцов товаров, истребование документов, письменных объяснений и т.п.);
3)право на применение в отношении физических и юридиче- ских лиц, совершивших преступления, административные и иные публичные правонарушения, мер административного пресечения, предусмотренных соответствующими федеральными нормативными правовыми актами (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, приостановление операций по счетам
âкредитных организациях, аннулирование лицензий и иных разрешительных документов и т.п.);
4)право на применение в отношении физических и юридиче- ских лиц, совершивших административные правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
5)право на применение в отношении физических и юридиче- ских лиц, совершивших административные правонарушения, мер административной ответственности, т.е. административных наказаний, предусмотренных главой 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
6)право на применение в отношении физических и юридиче- ских лиц, совершивших иные публичные правонарушения, не признаваемые федеральным законодательством административными, мер иных видов публично-правовой ответственности (налоговой, банковской, страховой, исполнительской, бюджетной);
7)право на отмену незаконных индивидуальных административ- но-правовых актов, изданных (принятых) нижестоящими должностными лицами;
8)право на применение в отношении физических и юридических лиц мер административного ограничения, направленных на обеспе- чение их собственной безопасности, а также безопасности других лиц (ограничение въезда и выезда, движения транспортных средств и пешеходов, досмотр ручной клади пассажиров в аэропортах и т.п.);
9)право на применение в отношении физических и юридиче- ских лиц, не исполняющих добровольно возложенные на них в установленном порядке юридические обязанности, мер административного обеспечения исполнения этих обязанностей (наложение ареста на имущество должников по исполнительному производству, изъятие предметов у должников и передача их взыскателям, направление должникам требований об уплате недоимки по налогам, таможенным платежам, платежам в фонд обязательного пенсионного страхования и т.п.);
10)право на применение в отношении организационно подчиненных субъектов, совершивших дисциплинарные правонарушения, мер дисциплинарной ответственности, т.е. дисциплинарных взысканий.
42
Как было отмечено выше, подразделение всех должностных лиц, участвующих в административных правоотношениях, на управляющих и охраняющих является условным. Это связано с тем, что некоторые должностные лица могут выступать в административных правоотношениях одновременно и в качестве управляющих, и в ка- честве охраняющих. В то же время подразделение всех должностных лиц как субъектов административных правоотношений на указанные выше виды, с нашей точки зрения, является весьма полезным, поскольку позволяет более полно и точно определить особенности административно-правового статуса отдельных категорий этих лиц.
2.3.Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɭɛɥɢɱɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ ɤɚɤ ɫɭɛɴɟɤɬɵ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ
Понятия «административный орган» и «административно-публичный орган» в административно-правовой литературе постсоветского периода, как правило, не используются. В административном законодательстве РСФСР 20—30-х годов ХХ в. понятие «административные органы» использовалось в узком смысле. Административными органами именовались в то время лишь органы внутренних дел. Между тем термин «административный орган» уже давно и прочно вошел в оборот науки административного права многих зарубежных государств, например Германии, Франции, Австрии, а также широко применяется в международном публичном праве. При этом под административными органами понимаются все органы исполнительной власти и иные органы публичного управления. Необходимость использования указанных понятий в административном праве России, с нашей точки зрения, обусловливается следующим.
В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления1. Между тем очевидно, что организационно-управленческая и правоохранительная деятельность осуществляются не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимо-
1 Ñì.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник для юриди- ческих вузов и факультетов. М., 2009. С. 9—10.
43
отношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован их правовой статус и в науке административного права.
Âэтой связи представляется, что в целях отграничения субъектов, осуществляющих организационно-управленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от органов законодательной и судебной власти следует ввести в понятийный аппарат науки административного права понятие «административно-публичный орган». Федеральный законодатель уже использует данное понятие. В частности, в § 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие «административные органы», в качестве которых рассматриваются государственные и иные публичные органы (за исключением судов), уполномоченные на осуществление производства по делам об административных правонарушениях, и имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
С нашей точки зрения, все государственные органы, органы местного самоуправления и некоторые государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие как государственное (местное) управление, так и иные виды властной деятельности, регулируемой нормами административного права, должны именоваться одним общим понятием «административно-публичные органы». Данное понятие позволяет, отграничить органы государственной исполнительной власти, а также иные государственные органы, органы местного самоуправления и соответствующие учреждения, осуществляющие публичную деятельность, регулируемую нормами административного права, не только от органов законодательной (представительной) и судебной власти, но и от органов непубличного управления, функционирующих вне системы государственной власти
èместного самоуправления, например, органов управления предприятий, общественных объединений и т.п. Сформулируем рассматриваемое понятие.
Ïîä административно-публичным органом, по нашему мнению,
следует понимать созданную в установленном административным законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования публичной деятельности, регулируемой нормами административного права и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого, регулятивного и (или) ох- ранительно-защитного характера.
Âцелях унификации данного понятия и возможности его универсального использования в административном законодательстве
44
России его рамками, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, публичных должностных лиц и иных индивидуальных субъектов, действующих в административных правоотношениях от имени государства или муниципального образования и наделенных определенными административными полномочиями.
Как указывалось выше, административно-публичные органы являются властвующими субъектами административного права. В этой связи они обладают некоторыми специальными признаками, по которым их можно отграничить от невластвующих субъектов административных правоотношений, а также от иных государственных органов и органов местного самоуправления, не являющихся административно-публичными органами. Выделим эти признаки.
1.Административно-публичный орган — это организация, образуемая государством или муниципальным образованием, либо уполномоченный им в порядке установленном законодательством индивидуальный субъект, действующие в административных правоотношениях от их имени в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.
2.Административно-публичный орган в отличие от иных субъектов административного права, т.е. иных физических лиц и организаций, является властвующим субъектом административных правоотношений, за исключением тех случаев, когда он вступает в такие отношения с иными административными органами, занимающими в этих отношениях равное с ним правовое положение.
3.Административно-публичный орган функционально предназначен для осуществления государственного либо местного управления, иных видов публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности в административно-правовой сфере. В этой связи административно-публичные органы не могут осуществлять законодательную и судебную деятельность. В то же время некоторые из этих органов одновременно наделяются правом осуществления и иных видов властно-публичной деятельности. Например, органы внутренних дел наряду с деятельностью, регулируемой административным правом, осуществляют оперативно-розыскную и уголовнопроцессуальную деятельность, регулируемую соответствующими отраслями права.
4.Каждый административно-публичный орган имеет собственную компетенцию в административно-правовой сфере, т.е. административную компетенцию. При этом под административной компетенцией административно-публичного органа, по нашему мнению, необходимо понимать перечень (объем) вопросов, возникающих в административно-правовой сфере, властное решение которых отне-
45
сено законом или основанным на нем подзаконным нормативным правовым актом к ведению данного органа. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус тех или иных админист- ративно-публичных органов, перечень вопросов, относимых к ведению соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как цели, задачи и функции. Поэтому и можно сделать вывод о том, что административная компетенция административно-публичного органа выражается через цели его деятельности, решаемые им зада- чи и выполняемые им функции, которые определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе, например положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве, об административной комиссии и т.п.
5.Административно-публичный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него административной компетенции административными полномочиями, т.е. административными правами нормотворческого, регулятивного и (или) охранительнозащитного характера. В частности, административно-публичные органы в отличие от невластвующих субъектов административного права наделяются правом издания (принятия) нормативных и индивидуальных правовых актов, правом совершения властных юридически значимых действий, в том числе и в отношении не подчи- ненных им организационно физических лиц и организаций.
6.Административно-публичный орган, как правило, входит в иерархически построенную систему соответствующих органов с под- чинением нижестоящих органов вышестоящим. Например, районный отдел внутренних дел входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации, возглавляемую МВД России.
7.Административно-публичный орган, являющийся организацией, имеет структуру, в которую включаются внутренние подразделения этого органа (управления, департаменты, отделы, отделения и т.п.), предназначенные для решения отдельных задач и выполнения отдельных функций, образующих в целом административную компетенцию данного органа. Например, в структуре территориального органа внутренних дел (полиции) имеются криминальная полиция
èполиция общественной безопасности, которые состоят из отдельных подразделений: по борьбе с экономическими преступлениями, дознания, государственной инспекции безопасности дорожного движения, разрешительной работы и т.д.
8.Финансирование административно-публичного органа в зависимости от того, кем он создан или кем уполномочен на осуществление публичной деятельности, осуществляется соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования. Исключение со-
46
ставляют лишь случаи осуществления отдельных административновластных полномочий индивидуальными субъектами, не состоящими на государственной или муниципальной службе и не находящимися в штате соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления. Примером таких индивидуальных субъектов являются работники железнодорожного транспорта, состоящие в штате акционерного общества «Российские железные дороги» и уполномоченные на составление в отношении нарушителей правил поведения на железной дороге протоколов об административных правонарушениях.
9. Административно-публичный орган реализует предоставленную ему административную компетенцию посредством использования специальных административно-правовых методов и форм осуществления публичной деятельности, существенно отличающихся от правовых методов и форм, используемых законодательными органами и судами. В частности, правовыми формами деятельности административно-публичных органов являются совершение адми- нистративно-правовых действий и издание (принятие) нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, а к числу адми- нистративно-правовых методов могут быть отнесены методы административного регулирования, оказания публичных услуг, административного контроля (надзора), административного ограничения, административного принуждения и административного арбитрирования.
Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса административно-публичных органов с учетом выделенных нами ранее элементов такого статуса.
Общими целями создания и деятельности административно-пуб- личных органов являются:
1)обеспечение реализации законных интересов государства, муниципальных образований, прав и законных интересов индивидуальных субъектов и организаций в административно-правовой сфере;
2)обеспечение и постоянное поддержание на территории Российской Федерации публичного правопорядка, т.е. установленного нормами административного и иных отраслей публичного права порядка осуществления государственной власти, местного самоуправления, иных видов публичной и частной деятельности, порядка публичного взаимодействия между индивидуальными субъектами и (или) организациями;
3)обеспечение государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных индивидуальных субъектов и организаций на территории Российской Федерации.
К числу общих административных задач деятельности админист- ративно-публичных органов, определяемых нормами административного права, можно отнести:
1)организацию эффективного функционирования системы соответствующих органов и системы подведомственных им учреждений;
47
2)организацию эффективного и рационального управления вверенными им имуществом;
3)организацию исполнения законов и подзаконным нормативных правовых актов в порученной им сфере ведения;
4)организацию исполнения судебных актов в порученной им сфере ведения.
Административные функции административно-публичных органов — это определенные соответствующими нормами административного права основные направления их деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими в адми- нистративно-правовой сфере задачами.
В зависимости от направленности и содержания основных направлений деятельности административно-публичных органов можно выделить следующие функции этих органов.
1. Нормативно-политические функции, содержанием которых являются выработка государственной политики в административноправовой сфере в целом или в ее определенной части, а также осуществление нормативно-правового регулирования в данной сфере или в соответствующей ее части. Исходя из этого, можно говорить
îдвух видах нормативно-политических функций:
1)выработка государственной политики в административноправовой сфере в целом или в определенной ее части;
2)осуществление нормативно-правового регулирования в адми- нистративно-правовой сфере в целом или в определенной ее части, т.е. издание (принятие) нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере или в ее соответствующей части.
Названные функции выполняют только такие административные органы, которые занимают центральное, руководящее место в системе административно-публичных органов России. К числу таких органов, в частности, относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства. Например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах здравоохранения, труда, занятости, социальной защиты населения.
2. Правоприменительные функции, содержанием которых является применение положений действующих в административно-правовой сфере в целом или в ее определенной части законов, подзаконных нормативных правовых актов, а также судебных актов. В зависимости от направленности и содержания можно выделить следующие правоприменительные функции административно-публичных органов:
1)осуществление публичного (государственного и муниципального) управления (подведомственными органами и учреждениями, государственными (муниципальными) служащими, государственным (муниципальным) имуществом, в чрезвычайных ситуациях);
48
2)осуществление публичного регулирования в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций (предоставление им определенных субъективных юридических прав и возложение на них определенных субъективных юридических обязанностей);
3)организация оказания и оказание государственных и муниципальных услуг физическим лицам и организациям (выдача справок, заключений, паспортов, государственная регистрация объектов
èò.ï.);
4)обеспечение обороны государства;
5)обеспечение безопасности государства, общества, личной безопасности физических лиц, охрана собственности, публичного правопорядка, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, специальных правил и норм;
6)разрешение в административном порядке споров и разногласий, возникающих в административно-правовой сфере.
Названные правоприменительные функции реализуются практи- чески всеми действующими в России административно-публичными органами. В то же время имеются органы, которые осуществляют только или преимущественно регулятивную функцию и (или) функцию оказания публичных услуг (например, федеральные министерства социально-экономического блока и их территориальные органы, федеральные агентства и их территориальные органы), и органы, которые осуществляют только или преимущественно правоохранительную функцию (например, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы Федеральной службы безопасности, Федеральной службы судебных приставов).
Административные полномочия административно-публичных органов — это предоставленные данным органам соответствующими нормами административного права административные права, необходимые им для решения имеющихся у них административных задач
èосуществления имеющихся у них административных функций.
Все административные полномочия, имеющиеся у администра- тивно-публичных органов в целом, в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы:
1)полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов, регулирующих типичные отношения как в административноправовой, так и в других сферах функционирования государства и общества (например, правила дорожного движения, правила продажи отдельных видов товаров, правила оказания отдельных видов услуг и т.п.);
2)полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов, посредством которых обеспечивается индивидуальное административно-правовое регулирование и индивидуальная адми- нистративно-правовая охрана и защита (например, приказ о принятии гражданина на государственную службу, решение о предоставлении
49
индивидуально определенному физическому лицу и или организации субъективного публичного права, постановление о назначении индивидуально определенному физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.);
3) полномочия по совершению иных юридически значимых действий, посредством которых обеспечивается индивидуальное ад- министративно-правовое регулирование, оказание публичных услуг
èиндивидуальная административно-правовая охрана и защита (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, выдача лицензий и иных специальных разрешений, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение и т.п.).
Полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов имеются лишь у некоторых административно-публичных органов, в частности, у Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств. Полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов
èпо совершению властных юридически значимых действий имеются практически у всех административно-публичных органов, но в разном объеме с учетом характера и объема решаемых ими административных задач и выполняемых ими административных функций.
Административные полномочия, принадлежащие администра- тивно-публичным органам, являющимся организациями, реализуются от их имени должностными лицами этих органов.
Âслучаях, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими публичную деятельность в административно-правовой сфере, устанавливаются определенные ограничения полномочий административно-публичных органов, а иногда и полный запрет на их реализацию. В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре установлены ограничения по количеству
èпродолжительности проверок, которые могут проводиться адми- нистративно-публичными органами в отношении юридических лиц
èиндивидуальных предпринимателей. В соответствии с федеральным законом «О полиции» установлен запрет на применение должностными лицами органов внутренних дел специальных средств и огнестрельного оружия в отношении отдельных категорий физиче- ских лиц.
Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц и организаций, предотвращения необоснованного вмешательства государства в их частную деятельность и причинения им несоразмерного вреда.
Административные обязанности административно-публичных органов — это возложенные на них соответствующими нормами
50