Административное право России. Научно-практический курс

ков доказательств по делу об административном правонарушении. Для исключения акта проверки из числа источников доказательств по делу об административном правонарушении предварительное аннулирование его в административном или судебном порядке не требуется. При этом необходимо иметь в виду, что событие и состав совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем административного правонарушения даже с учетом исключения акта проверки из числа источников доказательств могут подтверждаться, исходя из обстоятельств выявления факта его совершения, другими доказательствами, в частности сведениями, содержащимися в протоколах об осмотре помещений и территорий, об изъятии вещей и документов, об административном правонарушении, в письменных объяснениях индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица, показаниях свидетелей, при условии получения их с соблюдением процедуры, предусмотренной КоАП РФ. Оценка относимости и допустимости перечисленных доказательств и их достаточности для признания в действиях лица состава административного правонарушения осуществляется применительно к обстоятельствам каждого конкретного дела с учетом положений ст. 1.5 и ч. 3 ст. 26.2 КоАП.

Данным подходом следует руководствоваться как при рассмотрении дел о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, так и при рассмотрении дел об оспаривании указанными лицами постановлений административных органов о привлечении их к административной ответственности.

Вопрос 2. Подлежат ли применению положения Федерального закона от 26.12.2008 ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к видам контроля, урегулированным Федеральным законом от 22.11.1995 ¹ 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и Федеральным законом от 22.05.2003 ¹ 54-ФЗ «О применении контроль- но-кассовой техники при осуществлении наличных денежных рас- четов и (или) расчетов с использованием платежных карт»?

Ответ: Названные виды государственного контроля не включе- ны законодателем в предусмотренный ч. 3 ст. 1 Федерального закона ¹ 294-ФЗ исчерпывающий перечень видов контроля, в отношении которых положения данного закона не применяются. В то же время и в указанных Федеральных законах ¹ 171-ФЗ и ¹ 54-ФЗ порядок (процедура) осуществления соответствующих видов госу-

181

дарственного контроля не определен. Следовательно, при осуществлении государственного контроля в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также в сфере осуществления наличных денежных расчетов соответствующие контрольные органы обязаны руководствоваться положениями Федерального закона ¹ 294-ФЗ и соблюдать установленные им требования, предъявляемые к порядку проведения проверок. Исключение из данного правила в силу ч. 4 ст. 1 Федерального закона ¹ 294-ФЗ могут составлять лишь случаи осуществления государственного контроля за соблюдением лицензиатами требований выданных им лицензий на осуществление деятельности в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения при условии установления их специальным законом. При отсутствии в специальном законе, в частности в действующем в настоящее время Федеральном законе ¹ 171-ФЗ, норм, регламентирующих вид, предмет, основания и сроки проведения лицензионных проверок, при проведении таких проверок подлежат применению общие положения Федерального закона ¹ 294-ФЗ.

Вопрос 3. Имеют ли право сотрудники милиции в настоящее время проводить проверки организаций (индивидуальных предпринимателей), направленные на выявление административных правонарушений? Если такое право у сотрудников милиции имеется, должны ли они при проведении проверок руководствоваться Федеральным законом от 26.12.2008 ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридиче- ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»?

Ответ: В соответствии с положениями ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции» сотрудники милиции уполномочены на осуществление контроля за соблюдением правил оборота оружия и боеприпасов, правил дорожного движения, содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, правил регистрационного учета граждан по месту жительства и по месту пребывания, лицензионных условий осуществления частной детективной и охранной деятельности. Следовательно, при осуществлении пере- численных видов контроля должностные лица органов внутренних дел обязаны соблюдать положения Федерального закона ¹ 294-ФЗ, если иные правила их осуществления не предусмотрены специальными федеральными законами. В то же время названная ст. 11 Закона Российской Федерации «О милиции» в настоящее время не предоставляет сотрудникам милиции право проведения специальных проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными

182

предпринимателями установленных законодательством правил осуществления предпринимательской деятельности, в частности правил продажи товаров. В этой связи, поскольку у сотрудников милиции отсутствует само право на проведение таких проверок, на них не может быть распространено и действие Федерального закона ¹ 294-ФЗ.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что по смыслу положений ст. 10 Закона Российской Федерации «О милиции», 28.1 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные в соответствии с ч. 1—2 ст. 28.3 КоАП РФ на составление протоколов об административных правонарушениях, совершаемых в области предпринимательской деятельности, вправе без проведения предварительных проверок возбуждать дела об указанных правонарушениях в случаях непосредственного обнаружения при исполнении служебных обязанностей их признаков и поступления в соответствующие органы внутренних дел заявлений и сообщений, свидетельствующих о наличии таких признаков, после чего вправе совершать иные процессуальные действия, предусмотренные нормами глав 27—28 КоАП РФ.

Вопрос 4. Считается ли достаточным доказательством объективной стороны административного правонарушения акт проверки, составленный на основе осмотра помещений, территорий (например, при привлечении управляющих компаний за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений) без составления протокола осмотра в соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ с привлечением понятых?

Ответ: В соответствии с ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 27 данного Кодекса, в том числе осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений и территорий, является правом, а не обязанностью должностного лица, уполномоченного на составление протокола об административном правонарушении. Следовательно, производство осмотра с составлением соответствующего протокола при выявлении в ходе проводимой проверки признаков административного правонарушения не является обязательным процессуальным действием.

Кроме того, по смыслу ч. 1 ст. 27.8 КоАП должностное лицо, осуществляющее проверку и уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, вправе произвести осмотр только тех помещений и территорий, которые принадлежат проверяемому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Следовательно, если помещение или территория не при-

183

надлежит юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, оно (она) не может быть осмотрено в порядке, предусмотренном ст. 27.8 КоАП РФ. К таким помещениям относятся и помещения многоквартирных жилых домов, не принадлежащие управляющим организациям, в отношении которых проводятся проверки органами жилищного контроля.

В то же время следует иметь в виду, что в силу п. 5 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юриди- ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ходе проведения мероприятия по контролю должностные лица контролирующего (надзорного) органа вправе производить обследование используемых проверяемым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в процессе своей деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств. Результаты такого обследования, в том числе выявленные в ходе его проведения нарушения правил и норм, в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 16 Федерального закона ¹ 294-ФЗ подлежат фиксации в составляемом по итогам проверки акте проверки. Соответственно содержащиеся в указанном акте проверки сведения о нарушениях правил и норм будут являться одним из доказательств объективной стороны соответствующего административного правонарушения, событие которого было выявлено в ходе проведенного в рамках проверки обследования территории, помещения или иного объекта.

Вопрос 5. Является ли составление административным органом протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о привлечении к административной ответственности в течение одного дня безусловным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа?

Ответ: Данное обстоятельство не является безусловным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, поскольку КоАП РФ не содержит запрета на составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об этом правонарушении в течение одного дня. В то же время в указанном случае суду необходимо выяснять, была ли соблюдена административным органом установленная КоАП РФ процедура составления протокола об административном правонарушении и процедура рассмотрения дела об этом правонарушении, в том числе было ли надлежащим образом извещено лицо (его законный представитель) о

184

месте и времени составления протокола и о месте и времени рассмотрения дела. При установлении существенных нарушений указанной процедуры, не позволивших полно и всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении, вынесенное по данному делу постановление должно быть признано незаконным и подлежит отмене.

Вопрос 6. Является ли заместитель директора организации, обязанный в соответствии с учредительными документами (должностной инструкцией) в случае отсутствия директора исполнять его функции, в отсутствие директора законным представителем данной организации при составлении протокола об административном правонарушении?

Ответ: По смыслу ч. 2 ст. 25.4. КоАП РФ законным представителем юридического лица может являться его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Âсилу ст. 273 Трудового кодекса РФ под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с данным Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными правовыми актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

Таким образом, по смыслу названной нормы руководителем организации может являться не только физическое лицо, признанное единоличным исполнительным органом организации в соответствии с ее учредительными документами (генеральный директор, директор), но и иное физическое лицо, которому на основании локальных правовых актов, действующих в данной организации, в том числе должностных инструкций, приказов, поручено, в том числе временно, осуществлять руководство этой организацией. К числу таких физических лиц может быть отнесен и заместитель директора организации, исполняющий в силу должностной инструкции или специального приказа директора во время отсутствия последнего функции руководителя этой организации.

Âэтой связи лицо, исполняющее обязанности руководителя юридического лица, в том числе и заместитель его директора, в силу

÷.2 ст 25.4. КоАП РФ является законным представителем данного юридического лица в производстве по возбужденному в отношении него делу об административном правонарушении.

185

Вопрос 7. При рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности может ли суд по своей инициативе применить санкцию в большем размере, чем просит административный орган (но находящуюся в пределах, установленных в соответствующей статье КоАП РФ), либо дополнительное наказание, на котором не настаивает административный орган?

Ответ: Как указано в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 ¹ 10, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назна- чения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. В этой связи суд определяет конкретный вид и размер административного наказания в пределах санкции статьи (части статьи) Особенной части КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за совершение соответствующего административного правонарушения с учетом общих правил назна- чения административного наказания, установленных главой 4 данного Кодекса, независимо от предложений административного органа, содержащихся в заявлении. Следовательно, арбитражный суд может назначить лицу, привлекаемому к административной ответственности, административное наказание в большем размере, чем просит административный орган в заявлении.

Вопрос 8. Требуется ли при определении подведомственности дела по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выяснять, носит ли данный спор экономи- ческий характер, связан ли он с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской или иной экономической деятельности, как указано в ст. 29 АПК РФ, или данный вопрос разрешается исключительно в зависимости от субъекта правонарушения, как указано в ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ?

Ответ: В соответствии с ч. 3 ст. 30.1. КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В этой связи при решении вопроса о подведомственности арбитражному суду дела об оспаривании постановления административного органа о назначении юридиче- скому лицу или индивидуальному предпринимателю администра-

186

тивного наказания следует учитывать не только названную норму КоАП РФ, определяющую подведомственность лишь по субъектному признаку, но и соответствующие нормы параграфа 2 главы 25 АПК РФ. В частности, по смыслу ч. 2 ст. 207 АПК РФ юридиче- ские лица или индивидуальные предприниматели могут оспорить вынесенные в отношении их административными органами постановления о назначении административных наказаний только в тех случаях, если они были привлечены к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности. Следовательно, при отсутствии этого условия, постановление административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности не может быть оспорено в арбитражном суде.

Вопрос 9. Административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности. Решением суда в удовлетворении заявленного требования отказано по причине неверной квалификации правонарушения административным органом и в связи с тем, что санкция подлежащей применению статьи КоАП РФ предполагает более строгое наказание. Вправе ли административный орган вновь составить протокол, квалифицировав деяние по другой статье КоАП РФ? Если дело с иной квалификацией деяния вновь будет рассматриваться в арбитражном суде, следует ли рассматривать первое решение суда как имеющее преюдициальное значение?

Ответ: По смыслу разъяснения, содержащегося в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 ¹ 10, в случае если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией при соблюдении следующих условий:

(а) если указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства достаточны для определения иной квалификации;

(á)если в результате переквалификации составление протокола

îсоответствующем правонарушении отнесено к полномочи-

ям обратившегося с заявлением административного органа;

(в) если дело о привлечении лица к административной ответственности в соответствии с новой квалификацией подведомственно в силу ч. 3 ст 23.1. КоАП РФ арбитражному суду.

187

При этом в Постановлении Пленума ВАС РФ в числе условий, препятствующих суду принять указанное выше решение, не названо возможное в результате переквалификации ухудшение положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

В этой связи при наличии названных выше трех условий в совокупности суд вправе вынести решение о привлечении лица к административной ответственности с учетом новой квалификации, а не отказывать в удовлетворении требования административного органа.

Если же в рассматриваемом случае суд вынес решение об отказе

âпривлечении к административной ответственности, административный орган вправе в пределах установленного ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ срока давности составить в отношении привлекаемого к административной ответственности лица новый протокол об административном правонарушении, подготовить новое заявление о привле- чении этого лица к административной ответственности и направить его в арбитражный суд. Данное заявление подлежит рассмотрению судом с соблюдением общего порядка, установленного параграфом 1 главы 25 АПК РФ.

При рассмотрении данного дела в суде вступившее в законную силу предыдущее решение суда об отказе в удовлетворении требования административного органа в связи с неправильной квалификацией совершенного ответчиком административного правонарушения

âсилу ч. 2 ст 69 АПК РФ будет иметь преюдициальное значение, но только в части фактических обстоятельств, установленных данным решением.

Вопрос 10. Возможно ли рассмотрение судом в рамках одного дела заявления административного органа о привлечении лица к административной ответственности за два и более административных правонарушения?

Ответ: В соответствии с ч. 1 ст. 4.4. КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. При этом данная норма КоАП РФ не предусматривает возможность сложения или поглощения назначенных административных наказаний. Следовательно, по результатам одновременного рассмотрения нескольких административных правонарушений в рамках одного дела не представляется возможным вынести одно общее решение о назначении лицу, совершившему эти правонарушения, одного административного наказания.

Исключение составляет лишь случай, указанный в ч. 2 ст 4.4. КоАП РФ, когда установлен факт совершения лицом одного дейст-

188

вия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) Особенной части КоАП РФ.

В этой связи арбитражный суд не может рассмотреть в рамках одного дела заявление административного органа о привлечении лица к административной ответственности за совершение двух и более самостоятельных административных правонарушений, даже если они являются однородными, за исключением случая, предусмотренного ч. 2 ст. 4.4. КоАП РФ

При возникновении такой ситуации арбитражный суд, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 129 АПК РФ, должен возвратить заявление административному органу.

Вопрос 11. Как должен поступить суд при рассмотрении дела об административном правонарушении, если установит, что события двух и более правонарушений отражены административным органом в одном протоколе об административном правонарушении?

Ответ: По смыслу ч. 1 ст. 28.2. КоАП РФ о совершении каждого административного правонарушения должен составляться отдельный протокол. Иными словами, событие каждого из совершенных одним и тем же лицом административных правонарушений должно фиксироваться в отдельном протоколе (постановление Президиума ВАС РФ от 08.07.2008 ¹ 1097/08, Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за IV кв. 2006 года, утвержден постановлением Президиума ВС РФ от 07.03.2007, вопрос 9).

Âсилу ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Следовательно, в соответствии с названными нормами КоАП РФ постановление о назначении административного наказания должно выноситься по каждому факту совершения административного правонарушения, а значит, и на основании составленных по каждому из таких фактов отдельных протоколов об этих административных правонарушениях.

Исключение составляет лишь случай, предусмотренный ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, по смыслу которой административный орган вправе описать в одном протоколе об административном правонарушении события двух и более административных правонарушений, возникших в результате совершения лицом одного действия (бездействия).

Âэтой связи по общему правилу суд не может рассмотреть дело по заявлению административного органа о привлечении лица к административной ответственности за совершение двух и более адми-

189

нистративных правонарушений, события которых изложены в одном протоколе об административном правонарушении, поскольку не вправе выносить по одному рассмотренному им делу два и более решений.

По смыслу п. 4 ч. 1 ст. 29.4. КоАП РФ суд, установив, что протокол об административном правонарушении составлен должностным лицом административного органа неправильно, должен возвратить данный протокол заявителю. Установив факт неправильного составления административным органом протокола об административном правонарушении, выразившийся в описании в этом протоколе событий двух и более административных правонарушений, при принятии заявления указанного органа о привлечении лица к административной ответственности арбитражный суд должен возвратить данное заявление вместе с протоколом и другими материалами дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 129 АПК РФ. Если факт указания в протоколе об административном правонарушении событий двух и более административных правонарушений был установлен арбитражным судом на стадии рассмотрения дела, он должен вынести решение об отказе в привлечении лица к административной ответственности на основании такого протокола.

Если названный факт был установлен арбитражным судом при рассмотрении дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, он признает оспариваемое постановление незаконным и отменяет его.

Вопрос 12. Возможно ли обжалование в суде мотивировочной части постановления о привлечении к административной ответственности?

Ответ: Статьи 30.1 КоАП РФ и 207 АПК РФ предусматривают право на обжалование постановления административного органа по делу об административном правонарушении, однако не содержат указания на то, что в арбитражном суде может быть оспорена ка- кая-либо часть такого постановления, в том числе резолютивная.

В то же время по смыслу положений ч. 2 и 4 ст. 211 АПК РФ арбитражный суд вправе признать незаконным и отменить оспариваемое постановление административного органа полностью или в части.

Следовательно, систематическое толкование норм ст. 207 и 211 АПК РФ позволяет сделать вывод о возможности оспаривания заявителем вынесенного в отношении его постановления административного органа о привлечении к административной ответственности только в той части, с которой он не согласен. В этой связи заявитель вправе оспорить в арбитражном суде только мотивировочную часть

190