Административное право России. Научно-практический курс

связанные с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с федеральным законом «О естественных монополиях», антимонопольные органы рассматривают дела, возбужденные по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, антимонопольного законодательства, законодательства о закупке товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, федеральный орган исполнительной власти по селекционным достижениям рассматривает споры по защите нарушенных интеллектуальных прав на селекционные достижения, Палата по патентным спорам рассматривает споры, связанные с регистрацией товарных знаков, знаков обслуживания и наименования мест происхождения товаров. Как показывает анализ соответствующих нормативных правовых актов, административная процедура рассмотрения перечисленными административно-публичными органами подведомственных им споров существенно не отличается от судебной процедуры рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений. По существу названные органы являются квазисудебными органами административной юстиции. Так почему же их деятельность по разрешению соответствующих споров не может признаваться административным процессом, а аналогичная деятельность судов таковым является? Внятного и научно аргументированного ответа на данный вопрос сторонники юстиционного понимания административного процесса, к сожалению, не дают.

Во-вторых, как я уже отметил, необоснованно сводить юриди- ческий, а значит, и административный процесс только к разрешению споров, а административное судопроизводство как раз и состоит в рассмотрении судами дел об оспаривании действий (бездействия) и правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц. В этой связи понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство», как минимум, не совпадают по объему.

С моей точки зрения, административный процесс и административное судопроизводство — это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды юридического процесса. Поясню свою мысль.

Административный процесс — это деятельность несудебных, т.е. административно-публичных органов по разрешению, подведомственных им индивидуальных юридических дел, как спорных, так и бесспорных.

Административное судопроизводство — это деятельность судов по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, которые либо уже были первоначально рассмотрены административно-публичными органами либо были

141

ими возбуждены и переданы в суды для принятия окончательных решений по этим делам. Иными словами, административное судопроизводство — это вторичное или последующее рассмотрение судами дел, возникших из материальных административных правоотношений, окончательное или промежуточное решение по которым было принято компетентными административно-публичными органами.

Вторичное рассмотрение судами дел в рамках административного судопроизводства имеет место при оспаривании в судах действий (бездействия) и правовых актов административно-публичных органов, в том числе по делам об административных правонарушениях.

Последующее рассмотрение судами дел в рамках административного судопроизводства имеет место при решении судами вопросов о применении к физическим и юридическим лицам административных наказаний, а также иных санкций административно-правового характера, например взыскания налоговых штрафов, аннулирования лицензий и т.п. по административным делам, возбужденным соответствующими компетентными административно-публичными органами. Обоснованность отнесения производства по рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству подтверждается соответствующими положениями АПК РФ и целым рядом постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, которые со ссылкой на ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации указывали на то, что судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях является административным судопроизводством.

Невозможность отождествления понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» вытекает и из буквального смысла этих терминов. Ведь буквально административный процесс — это управленческий процесс, т.е. процесс управления. Однако, как известно, суды не осуществляют управление, они лишь рассматривают дела, возникающие из административных, т.е. управленческих отношений. В этой связи процесс рассмотрения судами таких дел не может быть назван административным.

Различие между административным процессом и административным судопроизводством можно провести по характеру разрешаемых

âрамках этих видов юридических процессов дел.

Âрамках административного процесса административно-пуб- личные органы, т.е. органы публичного управления, разрешают отнесенные к их подведомственности дела, возникающие в ходе их текущей административной, управленческой деятельности и принимают по результатам разрешения таких дел первичные решения, которые затем могут быть оспорены заинтересованными лицами в судах, а в некоторых случаях, например, при привлечении к адми-

142

нистративной ответственности, требуют дальнейшего рассмотрения в судах. Но в любом случае такие дела поступают в суд уже после возбуждения их соответствующими административно-публичными органами. После поступления такого дела в суд последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административное, а дело, возникшее из административных правоотношений, т.е. из правоотношений, сложившихся между административно-публичным органом, с одной, стороны и физическим лицом или организацией, с другой стороны, и полностью или частично рассмотренное в административном порядке. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Суд не является субъектом административных, управленческих отношений, он в рамках административного судопроизводства лишь дает юридическую оценку этим отношениям и принимает соответствующее решение.

Таким образом, резюмируя сказанное, можно сделать вывод о том, что административный процесс — это властная правоприменительная деятельность только административно-публичных органов по разрешению подведомственных им текущих административных дел, а административное судопроизводство — это властная правоприменительная деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с первичным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел.

При этом хотелось бы обратить внимание на то, что не следует никоим образом противопоставлять друг другу названные виды юридического процесса. Наоборот, они дополняют друг друга и в системе позволяют обеспечивать законность функционирования исполнительной власти.

Каким образом можно законодательно урегулировать административный процесс и административное судопроизводство?

Наиболее оптимальным вариантом представляется принятие двух федеральных процессуальных кодексов, а именно Администра- тивно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором следует сосредоточить процессуальные нормы, регламентирующие общие правовые основы административного процесса и правовые основы осуществления административно-публичными органами отдельных видов административных производств, в том числе производства по делам об административных правонарушениях, и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в котором должны быть сосредоточены процессуальные нормы, регламентирующие порядок осуществления административного судопроизводства, т.е. порядок рассмотрения судами дел, возникающих из административных правоотношений. Причем в последний кодекс представляется необходимым включить и нормы, регулирующие по-

143

рядок рассмотрения всеми видами судов дел об административных правонарушениях. Названные кодексы будут дополнять друг друга, так же как дополняют друг друга административный процесс и административное судопроизводство.

Возможен также вариант принятия одного процессуального кодекса — Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в который можно было бы включить обе названные группы процессуальных норм, но с условием формально-юридичес- кого обособления их друг от друга по аналогии с Уголовно-процес- суальным кодексом Российской Федерации.

4.3.Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɟ ɩɪɚɜɨ ɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨ

4.3.1.ɉɨɧɹɬɢɟ, ɮɭɧɤɰɢɢ ɢ ɜɢɞɵ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɵɯ ɧɨɪɦ

Как уже отмечалось, административный процесс и возникающие в ходе его отношения регулируются административно-процессуаль- ными нормами. Что представляют собой эти нормы, каковы их отличия от материальных административно-правовых норм и какое место они занимают в системе административного права? Ответы на эти вопросы позволят, с нашей точки зрения, найти правильный подход к пониманию административно-процессуального права и административно-процессуального законодательства.

Рассмотрим вначале общее понятие процессуальной нормы права. В общей теории права все правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Под материальными нормами права понимаются правила поведения, определяющие правомочия и обязанности субъектов права, их правовое положение. Процессуальные нормы регламентируют порядок, формы и методы реализации субъектами материальных норм права1. Иными словами, процессуальные нормы определяют порядок реализации субъективных прав и обязанностей, возникающих у субъектов правоотношений на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права. Если нормы материального права отвечают на вопрос: что вправе или что обязан делать субъект того или иного правоотношения, то нормы материального права дают ответ на вопрос: какие действия и в каком порядке должен совершить этот субъект, чтобы

1 Ñì., íàïð.: Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права. Краткая энциклопедия. Н. Новгород. 1998. С. 95; Общая теория государства и права. Академиче- ский курс: В 2 т. М., 1998. Т. 2. С. 233—234.

144

реализовать предоставляемое ему право или исполнить возлагаемую на него обязанность. Материальные нормы, таким образом, определяют статику правового отношения, а процессуальные нормы — его движение, динамику. Как, правильно отмечает И.А. Галаган, «назначение процессуальных норм в том, чтобы организовать реализацию предписаний материально-правовых норм, которые выступают в качестве «организуемых» для исполнения в рамках установленной процедуры»1. На основе указанного общетеоретического подхода строится и понимание административно-процессуальной нормы. В частности, в административно-правовой литературе администра- тивно-процессуальные нормы определяются как общеобязательные правила, регулирующие общественные отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуальных административных дел. По своему содержанию эти нормы представляют собой правила, регламентирующие порядок, процедуру разрешения различных категорий дел, возникающих в сфере государственного управления по поводу применения материальных норм не только административного, но и других отраслей права2.

Каково же соотношение материальных и административно-про- цессуальных норм в административном процессе?

Наиболее полно проблема соотношения материальных норм административного и других отраслей права с соответствующими ад- министративно-процессуальными нормами в ходе разрешения индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, анализировалась в трудах В.Д. Сорокина. Решая обозначенную проблему, В.Д. Сорокин исходил из того, что материальные нормы предшествуют в своем действии применению административнопроцессуальных норм, являются своеобразной основой для последних. Соответственно и административное материальное правоотношение, возникающее на основе материальных административноправовых норм, рассматривается им как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения, урегулированного уже административно-процессуальными нормами3. Развивая далее отмеченные мысли, автор приходит к выводу о том, что административно-процессуальное правоотношение может возникнуть только при одновременном наличии материальных и про-

1Галаган И.А. Процессуальные нормы и процессуальные отношения в российском праве // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 6, Воронеж 1996. С. 6.

2См., в частн.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М. 1968, С. 113; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 387; Застрожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж 1985 С. 16—18; Словарь административного права. М., 1999. С. 33.

3Ñì., íàïð.: Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 107—108.

145

цессуальных административно-правовых норм. Юридическим фактом, служащим возникновению административно-процессуального правоотношения, по мнению В.Д. Сорокина, является первичное материальное правоотношение, урегулированное нормами не только административного, но и других отраслей права. Первичное материальное правоотношение, регулируемое материальными нормами, является статическим, а возникающее на его основе администра- тивно-процессуальное отношение, регулируемое процессуальными нормами — динамическим, поскольку в нем особое значение имеют действия субъектов. Тем самым, делает вывод автор, администра- тивно-процессуальное отношение посредством совершаемых его уча- стниками в определенной последовательности действий выступает в качестве средства осуществления соответствующего материального отношения, формы его реализации1.

Систематизируя высказанные В.Д. Сорокиным мысли о природе и соотношении материальных и административно-процессуальных норм в административном процессе, выделим из них наиболее зна- чимые для дальнейшего понимания и развития теории администра- тивно-процессуального права.

1.Административно-процессуальные нормы являются вторич- ными, производными от соответствующих материальных норм административного и других отраслей права, поскольку служат средством, обеспечивающим реальное действие последних.

2.Административно-процессуальные нормы регулируют процессуальные отношения, в рамках которых происходит реализация соответствующих материальных норм и регулируемых ими материальных правоотношений.

3.Материальные нормы административного и других отраслей права регулируют статические, не движущиеся правоотношения, а административно-процессуальные нормы — динамические отношения, в рамках которых в результате действий, совершаемых их участниками, происходит реализация прав и обязанностей, составляющих содержание соответствующего статического правоотношения.

4.Регулируемые административно-процессуальными нормами динамические правоотношения служат средством, формой реализации соответствующих статических правоотношений, регулируемых материальными нормами административного и других отраслей права.

Предложенная В.Д. Сорокиным концепция понимания админи- стративно-процессуальных норм и их соотношения с соответствующими материальными нормами в целом достаточно правильно отражает общую конструкцию правового регулирования административного процесса. Однако в нее необходимо внести, по нашему

1 Ñì: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С 99—102.

146

мнению, некоторые уточнения. Предложим свой вариант решения рассматриваемой научной проблемы.

Совершенно очевидно, что в ходе разрешения индивидуальных юридических дел в рамках любого из рассмотренных нами ранее административных производств реализуются как материальные нормы административного и других отраслей права, так и админист- ративно-процессуальные нормы. Каково место материальных норм административного и других отраслей права в административном процессе?

С одной стороны, административно-материальные нормы определяют компетенцию административных органов по разрешению тех или иных категорий юридических дел. В частности, этими нормами устанавливается подведомственность дел тому или иному органу, определяется перечень вопросов, которые могут разрешаться данным органом. Иными словами, материально-административные нормы определяют правовой статус административного органа, его потенциальные возможности в административном процессе до фактического начала этого процесса, т.е. до возбуждения конкретного юридического дела, подведомственного этому органу. С другой стороны, административно-материальные нормы, а также материальные нормы иных отраслей права определяют перечень прав физических и юридических лиц, которые могут быть предоставлены им, и обязанностей, которые должны быть исполнены ими в результате осуществления соответствующего вида административного производства.

Покажем место материальных норм в административном процессе на следующем примере. В соответствии с нормами ст. 10 закона РФ «О милиции» и п. 11 Положения о государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ на органы внутренних дел возложена обязанность осуществлять принятие у граждан квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами и выдавать им водительские удостоверения. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» гражданам РФ, достигшим установленного возраста, предоставляется право сдачи экзамена на получение права управления транспортными средствами. В указанных нормах не регламентируется сама процедура сдачи и приема квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Эти нормы являются административно-материальными. Они устанавливают потенциальную возможность гражданина сдать экзамен и получить право на управление транспортным средством определенной категории и потенциальную обязанность соответствующего органа ГИБДД принять этот экзамен и выдать претенденту водительское удостоверение, т.е. предоставить ему искомое право. При наличии предусмотренных указанными материальными нор-

147

мами фактических оснований (достижение установленного возраста, прохождение специальной подготовки) гражданин может обратиться в орган ГИБДД с соответствующим заявлением о сдаче экзамена и выдаче ему водительского удостоверения. При принятии решения о предоставлении гражданину права на управление транспортным средством орган ГИБДД учитывает положения административноматериальных норм, определяющих условия, при которых такое право может быть предоставлено. Решение по делу всегда основывается на соответствующих материальных нормах, содержащихся в приведенных выше нормативных актах.

Приведем другой пример. Нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях устанавливают меры административной ответственности, которые могут быть применены за совершение различных видов административных правонарушений к потенциальным правонарушителям. В этой же части Кодекса содержатся нормы, определяющие полномочия различных административных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению на виновных административных взысканий. Все эти нормы являются административно-материаль- ными, поскольку определяют потенциальные обязанности правонарушителей понести ответственность и потенциальные права административных органов применять к этим правонарушителям соответствующие меры административной ответственности. Реализация указанных прав административных органов и обязанностей правонарушителей осуществляется в рамках производства по применению мер административной ответственности. Данное производство возбуждается при установлении факта совершения правонарушения, за которое в соответствии с материальными нормами Особенной части КоАП предусматривается административная ответственность. Иными словами, указанные материальные нормы являются юридическим основанием для возбуждения производства по привлечению правонарушителя к административной ответственности. Решение о применении в отношении правонарушителя административного взыскания принимается также на основе соответствующих материальных норм КоАП, устанавливающих вид, размер и срок взыскания за рассматриваемое правонарушение. Материальные нормы ст. 51 Гражданского кодекса РФ предусматривают обязанность учредителей юридического лица и соответствующего органа юстиции осуществить государственную регистрацию вновь созданного юридического лица. Реализация указанных обязанностей, предусмотренных материальными нормами гражданского права, возможна только путем возбуждения и осуществления регистрационного производства, регулируемого уже администра- тивно-процессуальными нормами.

148

Из приведенных примеров следует, что материальные нормы административного и других отраслей права являются юридическим основанием для возникновения и осуществления административного процесса в форме одного из административных производств. Это обусловлено тем что указанные материальные нормы:

ξопределяют круг рассматриваемых административными органами в рамках административного процесса вопросов (компетенцию), их право и (или) обязанность в принципе разрешать тот или иной вопрос;

ξзакрепляют права физических и юридических лиц, их обязанности в различных сферах функционирования общества и государства, реализация которых возможна только в рамках административного процесса, т.е. посредством властной деятельности компетентных административных органов.

Тем самым на основе материальных норм административного или других отраслей права административным органом или физиче- ским(юридическим) лицом может быть возбуждено соответствующее административное производство в целях реализации прав и обязанностей, предусмотренных этими нормами. Материальные нормы предоставляют потенциальным сторонам административного производства право возбудить его. Но этим их роль в административном процессе не ограничивается. Материальные нормы, регулирующие существо рассматриваемого дела, на протяжении всего административного производства диктуют логику совершаемых участниками этого производства действий и принимаемых ими решений. В частности, материальные нормы определяют предмет доказывания по делу, служат юридической основой, на которой стороны процесса строят свои доводы в обоснование предъявляемых требований или возражений, составляют юридическую базу для принятия административным органом решения по делу. Однако сам порядок, саму процедуру производства по делу материальные нормы не регулируют. Следовательно, и отношения, возникающие между административным органом и другими участниками административного процесса в ходе разбирательства по делу, не могут регулироваться материальными нормами административного и других отраслей права.

По мнению, В.Д. Сорокина, которое приводилось выше, материальные нормы административного и других отраслей права регулируют материальное правоотношение, которое предшествует соответствующему административно-процессуальному отношению. Данное утверждение представляется спорным. Какие правовые отношения возникают, например, в административно-распоряди- тельном процессе, когда гражданин обращается в административный орган с заявлением о предоставлении ему какого-либо права на основе материальных норм гражданского или семейного права,

149

в частности о получении лицензии, о регистрации в качестве предпринимателя, о регистрации брака и т.п.? Понятно, что между административным органом и гражданином, обратившимся с соответствующим заявлением, не могут возникать гражданско-пра- вовые или семейные отношения. С момента подачи гражданином заявления между ним и административным органом возникает только одно правоотношение — правоотношение по поводу разрешения этого заявления в порядке, установленном соответствующими административно-процессуальными нормами, т.е. адми- нистративно-процессуальное правоотношение. Материальное административное правоотношение в рассматриваемом случае также отсутствует, поскольку, во-первых, существо дела регулируется материальными нормами не административного, а других отраслей права, во-вторых, уже с момента подачи гражданином заявления возникает административное производство, которое может регулироваться лишь административно-процессуальными, а не админи- стративно-материальными нормами. Если обратиться к административному производству по разрешению жалоб, в котором наряду с административным органом участвуют две стороны: жалобщик и ответчик, то и в этом производстве не возникают материальные правоотношения, предшествующие административно-процессуаль- ным. Правоотношение между административным органом, действие (решение) которого обжалуется, и жалобщиком, предшествующее подаче жалобы, является административно-процессуальным, поскольку возникает в ходе осуществления различных видов административных производств и поэтому регулируется не материальными, а административно-процессуальными нормами. Жалоба в компетентный административный орган подается в рамках этого административно-процессуального отношения, и, таким образом, именно на его основе, а не на основе материального правоотношения возникает новое административно-процессуальное отношение по разрешению жалобы.

Анализ приведенных примеров позволяет, с нашей точки зрения, сделать вывод о том, что материальные отношения, регулируемые нормами административного и других отраслей права, не предшествуют административно-процессуальным отношениям, как полагает В.Д. Сорокин, а наоборот, являются следствием реализации последних. Это объясняется тем, что в результате разрешения индивидуальных юридических дел в рамках административного процесса у заинтересованных участников этих дел возникают права и обязанности, предусмотренные нормами материального права, а соответственно возникают материальные правоотношения между ними и другими субъектами права. Например, по окончании регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя у него возникает

150