Административное право России. Научно-практический курс

мер административного штрафа за любое совершаемое в связи с осуществлением предпринимательской деятельности административное правонарушение должен устанавливаться законодателем в таком размере, который позволил бы учесть возможности по его уплате не только крупными и средними предприятиями, но и предприятиями малого бизнеса. Иными словами, дифференциация административных наказаний в КоАП РФ должна быть более объективной и справедливой, позволяющей учесть любые особенности привлекаемых к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и любые обстоятельства совершенных ими административных правонарушений. Например, минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен юридическому лицу за совершение административного правонарушения по ст. 14.5. КоАП РФ, с моей точки зрения, с учетом судебной практики применения данной статьи КоАП РФ не может превышать 3000 рублей. Установление в законе таких достаточно полно дифференцированных административных наказаний на практике позволит избирать и применять к правонарушителям справедливые и разумные меры административной ответственности.

Кроме того, возможен еще один способ обеспечить дифференцированное, объективное и разумное применение административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. Имеется в виду возможность предоставления судам общей юрисдикции и арбитражным судам права снижать размер назначаемого физическим и юридиче- ским лицам административного штрафа ниже установленного соответствующими статьями Особенной части КоАП РФ и законов субъектов РФ минимального предела. В настоящее время КоАП РФ не предоставляет судам такого права. В то же время ст. 64 Уголовного кодекса РФ предоставляет судам право назначать физическим лицам, совершившим преступления, уголовное наказание ниже низшего предела, установленного соответствующими статьями Особенной части УК РФ. Думается, что общественная опасность любого административного правонарушения никак не может быть выше общественной опасности самого «легкого» преступления. В этой связи непонятно нежелание законодателя предоставить суду указанное право при привлечении лица к административной ответственности, а также при рассмотрении им заявлений и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные административными органами.

3. Проблема обеспечения надлежащего представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях.

171

Необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении обусловлена сложностью применения на практике негибкой нормы, предусмотренной ст. 25.4. КоАП РФ. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении них делам об административных правонарушениях в связи со следующим.

В реальной жизни законными представителями большинства юридических лиц выступают, как правило, только их единоличные органы — руководители (генеральные директора, директора и т.п.), поскольку в их учредительных документах, а тем более в законодательстве, никакие иные персонально определенные лица, которые могли бы быть признаны органами, а следовательно, и законными представителями этих юридических лиц, не предусмотрены. В этой связи на практике не редко возникают абсурдные ситуации.

Пример. У должностного лица Роспотребнадзора возникла необходимость составить в отношении ОАО «Российские железные дороги» протокол об административном правонарушении, совершенном на одной из станций Горьковской железной дороги. В силу действующей редакции ст. 25.4. КоАП РФ законным представителем ОАО «РЖД» при составлении указанного протокола об административном правонарушении, совершенном на одной из тысяч железнодорожных станций России, может выступать только руководитель этого юридического лица — президент данного акционерного общества. С учетом данного обстоятельства ни начальник станции, ни начальник отделения Горьковской железной дороги, ни даже начальник самой Горьковской железной дороги, являющейся филиалом ОАО «РЖД», не могли быть признаны законными представителями. Следовательно, административный орган в силу положений ст. 25.4, 28.2 и 28.5 КоАП РФ обязан был в течение двух суток составить протокол в отношении ОАО «РЖД», да еще и в присутствии или при наличии данных о надлежащем извещении единственного на всю страну законного представителя этого юридического лица — президента ОАО «РЖД»

Кроме того, нередко руководители юридических лиц физически в силу отсутствия на работе в связи с болезнью или командировкой не могут явиться на составление протокола или на рассмотрение

172

дела. В некоторых случаях они умышленно с целью затягивания производства по делу и истечения срока давности привлечения юридического лица к административной ответственности под различными предлогами не являются на составление протокола об административном правонарушении и на рассмотрение дела. При этом в настоящее время руководитель лишен возможности направить вместо себя на составление протокола или на рассмотрение дела представителя, а именно подчиненного ему работника, например юриста, на основании общей, выданной ему на «все случаи жизни» доверенности. Вместе с тем нельзя ограничить круг представителей юридического лица руководителем и лицами, действующими на основании выданной им доверенности. Необходимо расширить и круг законных представителей, которые могут осуществлять представительство именно в силу указания на это в законе. Это связано с тем, что, как показывает практика разрешения арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности, отдельные недобросовестные руководители в целях затягивания рассмотрения дела и соответственно ухода от ответственности в связи с истечением срока давности не выдают доверенности своим работникам на представительство этих юридических лиц по указанным делам.

По названным выше причинам в целях обеспечения нормальных условий производства по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении юридического лица, в том числе соблюдения установленных КоАП сроков совершения процессуальных действий, обеспечения надлежащего представительства этого лица в данном производстве предлагается расширить пере- чень представителей юридического лица. При этом считаю, что представительство юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может осуществляться как законными представителями, перечень которых по указанным выше причинам следует расширить, так иными представителями, действующими на основании выданной в установленном порядке доверенности.

В этой связи предлагается изложить ст. 25.4. КоАП РФ в следующей редакции:

«Статья 25.4. Законные представители и представители юриди- ческого лица.

1.Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители и представители.

2.Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иной

173

орган управления (должностное лицо), наделенные законом или учредительными документами правом действовать от имени юриди- ческого лица без доверенности. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются учредительными документами и документами, удостоверяющими его служебное (корпоративное) положение.

Представителями юридического лица являются руководитель филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иной работник юридического лица, действующий на основании доверенности

При составлении в отношении юридического лица протокола об административном правонарушении в качестве его представителя может также выступать работник юридического лица, являющийся

âсоответствии с выполняемыми им функциями и возложенными на него трудовыми (служебными) обязанностями ответственным за соблюдение правил, норм и требований, в связи с нарушением которых в отношении юридического лица было возбуждено дело об административном правонарушении.

Полномочия представителя юридического лица подтверждаются приказом (распоряжением) о назначении его на соответствующую должность, о возложении на него определенных трудовых (служебных) обязанностей и ответственности за соблюдение соответствующих правил, норм и требований либо доверенностью, оформленной

âсоответствии с законом.

3.Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя, представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении юридического лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

4.При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя или представителя юридического лица».

4.Проблема обеспечения надлежащего извещения лиц, участвующих

âпроизводстве по делу об административном правонарушении.

В связи с тем, что в действующем КоАП РФ отсутствуют нормы, определяющие понятие и способы надлежащего извещения лиц,

174

участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, о месте и времени рассмотрения таких дел, в правоприменительной практике административных органов и судов возникают вопросы о том, в каких случаях следует считать указанных лиц извещенными надлежащим образом.

В целях решения названной проблемы предлагается дополнить главу 25 КоАП РФ ст. 25.15 «Надлежащее извещение участников производства по делу об административном правонарушении», сформулировав в ней по аналогии с соответствующими нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ следующие правила:

«1. В зависимости от конкретных обстоятельств дела извещение участников производства по делу об административном правонарушении о месте и времени рассмотрения дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, заказным письмом с уведомлением, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Документ, содержащий сведения о месте и времени рассмотрения дела, может быть оформлен в виде определения, судебной повестки, уведомления, извещения, письма либо записи в протоколе об административном правонарушении.

2. Участники производства по делу об административном правонарушении считаются извещенными надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, если к началу рассмотрения дела:

1)судья, орган или должностное лицо, уполномоченные (уполномоченное) рассмотреть дело об административном правонарушении, располагает сведениями о получении адресатом направленного ему определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела и имеет доказательство получения адресатом или вручения ему копии указанного определения (иного документа);

2)адресат отказался от получения направленной ему копии определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела и этот отказ зафиксирован;

3)несмотря на почтовое извещение, адресат не явился за полу- чением направленной ему копии определения (иного документа) о назначении времени и места рассмотрения дела, о чем орган связи проинформировал отправителя;

4)копия определения (иного документа) о назначении времени

èместа рассмотрения дела, направленная по последнему известному судье, органу или должностному лицу, уполномоченному рассмотреть дело об административном правонарушении, месту нахождения юридического лица или месту жительства физического лица,

175

не вручена в связи с отсутствием адресата по указанному адресу, о чем орган связи проинформировал отправителя;

5) судья, орган или должностное лицо, уполномоченные (уполномоченное) рассмотреть дело об административном правонарушении, располагают оригиналом протокола об административном правонарушении, содержащего запись об уведомлении лица, в отношении которого составлен протокол, или его законного представителя, представителя, а также потерпевшего под роспись о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении».

5.3.Ɉ ɩɪɨɛɥɟɦɚɯ ɜɨɡɛɭɠɞɟɧɢɹ ɞɟɥ ɨɛ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɯ ɩɪɚɜɨɧɚɪɭɲɟɧɢɹɯ, ɜɵɹɜɥɹɟɦɵɯ ɜ ɯɨɞɟ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ ɦɟɪɨɩɪɢɹɬɢɣ ɩɨ ɤɨɧɬɪɨɥɸ (ɧɚɞɡɨɪɭ)

В практике административно-юрисдикционных органов и арбитражных судов в последнее время, особенно после введения в действие федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 ¹ 294-ФЗ (далее — федеральный закон ¹ 294-ФЗ), возник ряд вопросов, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий. Обозначим наиболее значимые из этих вопросов.

Вопрос 1. Может ли быть выявлено событие административного правонарушения и возбуждено дело об этом правонарушении в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя без проведения проверки в порядке, предусмотренном Федеральным законом ¹ 294-ФЗ? В рамках этого вопроса возникает вопрос о соотношении таких способов выявления административных правонарушений, как проверка и непосредственное обнаружение события административного правонарушения в порядке п. 1 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Рассмотрим такую ситуацию. В настоящее время должностные лица органов внутренних дел не вправе в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» проводить в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки соблюдения законодательства в сфере предпринимательской деятельности, но при этом в силу положений ст. 28.3 КоАП РФ вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, совершенных в названной сфере, предусмотренных, в частности, ст. 14.4, 14.5, 14.10 КоАП РФ. В этой связи возникает вопрос о том, могут

176

ли они обнаруживать события соответствующих административных правонарушений без проведения проверок, и если могут, то каким образом. По смыслу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение события административного правонарушения не связывается именно с проведением проверки. Следовательно, событие административного правонарушениях может быть непосредственно обнаружено уполномоченным должностным лицом ОВД или иного административно-юрисдикционного органа и вне рамок проводимой проверки, например, в процессе несения службы по охране общественного порядка в общественных местах, при посещении помещений магазинов и других организаций, осуществляющих продажу товаров, оказание услуг или выполнение работ и открытых для свободного доступа граждан. Таким образом, должностное лицо ОВД или любого иного административно-юрисдикционного органа, уполномоченное в силу ст. 28.3 КоАП РФ на составление протокола об определенном административном правонарушении, обнаружив на улице или на территории либо в помещении со свободным доступом признаки события соответствующего правонарушения, на мой взгляд, вправе возбудить дело об этом правонарушении посредством использования одного из способов, предусмотренных ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. В частности, указанное должностное лицо может составить протокол о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, например, осмотра помещения (территории), изъятия вещей и документов, либо протокол об административном правонарушении.

Вопрос 2. Как фиксировать и как возбуждать дела об административных правонарушениях в случаях выявления в рамках одной проверки нескольких фактов совершения одного и того же административного правонарушения?

Приведем примеры подобных ситуаций.

Уполномоченное должностное лицо Роспотребнадзора, проводящее проверку в магазине, выявило, что товары разных наименований реализуются без сертификата соответствия. Должностное лицо органа государственного пожарного надзора в ходе проведения проверки на одном объекте выявило несколько нарушений различ- ных требований пожарной безопасности. Следует ли считать каждый из выявленных в ходе одной проверки фактов отдельным событием одного и того же административного правонарушения, предусмотренного соответствующей нормой КоАП РФ, и соответственно нужно ли возбуждать по каждому из данных фактов самостоятельное дело об административном правонарушении? При отрицательном ответе на поставленный вопрос следует признать, что все выявлен-

177

ные в ходе одной проверки факты образуют событие одного административного правонарушения, по которому должно быть возбуждено одно дело.

Другая ситуация. Названные выше факты были выявлены в ходе проведения проверки не на одном, а не нескольких объектах, принадлежащих одному и тому же лицу и расположенных в разных местах. Возникает тот же самый вопрос о количестве совершенных административных правонарушений и соответственно о количестве подлежащих возбуждению дел.

На мой взгляд, в указанных выше ситуациях необходимо руководствоваться следующими правилами.

Если в рамках одной проверки на одном и том же объекте или в пределах зоны ответственности проверяемого лица выявлено два и более разных нарушений обязательных требований, каждое из которых квалифицируется как административное правонарушение по одной и той же статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, в действиях (бездействии) указанного лица имеет место одно административное правонарушение и следует возбуждать одно дело об этом правонарушении.

Если же в рамках одной проверки выявлены два или более нарушений обязательных требований на разных объектах, принадлежащих проверяемому лицу или используемых им в процессе своей деятельности, каждое из которых квалифицируется как административное правонарушение по одной и той же статье (части статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, нужно исходить из следующего.

Âслучае когда каждое из названных нарушений обязательных требований было совершено непосредственно в момент проверки и выражалось в виде однократного действия, например, продажи конкретного товара с нарушением установленных правил, имеют место самостоятельные эпизоды совершения одного и того же административного правонарушения. Соответственно в таком случае следует возбуждать дело об административном правонарушении по каждому из эпизодов.

Âслучае когда каждое из выявленных на разных объектах нарушений обязательных требований выражалось не в виде совершения однократного действия, а характеризовало текущее состояние проверенного объекта, его отдельных составных частей, в частности, ненадлежащее противопожарное, техническое, санитарное, экологи- ческое состояние, имеет место одно административное правонарушение. Соответственно в данном случае следует возбуждать одно общее дело об административном правонарушении по всем выявленным в ходе проверки нарушениям обязательных требований.

178

Вопрос 3. Каким образом должны фиксироваться результаты проверки, проведенной прокурором (помощником прокурора), и на основании каких материалов прокурорской проверки может быть возбуждено дело об административном правонарушении?

Данный вопрос возник в административно-юрисдикционной практике в связи с тем, что Закон Российской Федерации от 17.01.1992 ¹ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не регламентирует порядок проведения в рамках осуществления общего надзора прокурорских проверок и в том числе не определяет порядок процессуального оформления их результатов. При этом положения Федерального закона ¹ 294-ФЗ не распространяются на отношения, связанные с проведением проверок органами прокуратуры. Иными словами, по результатам проведенной проверки прокурор не может составить акт проверки и отразить в нем выявленные нарушения законодательства. В этой связи на практике возникла ситуация, когда прокуроры возбуждают множество дел об административных правонарушениях только на основании визуального осмотра тех или иных объектов, территорий и (или) изучения документов, результаты которых официально-документально никак не фиксируются. При таких обстоятельствах единственным доказательством совершения проверенным лицом административного правонарушения нередко является лишь постановление прокурора о возбуждении дела об этом правонарушении.

Существует неопределенность и по вопросу о том, вправе ли прокурор применять предусмотренные главой 27 КоАП РФ меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе такие, как осмотр помещений и территорий, изъятие вещей и документов, и тем самым возбуждать дела об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, и фиксировать надлежащим образом доказательства по ним. На мой взгляд, такое право у прокурора имеется, поскольку он по смыслу ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ приравнивается к должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, которое наделяется правом применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных главой 27 КоАП РФ.

В целях решения всех обозначенных вопросов представляется необходимым нормативно обеспечить увязку положений Федерального закона ¹ 294-ФЗ и Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» с положениями КоАП РФ, регламентирующими основания и порядок возбуждения дела об административном правонарушении. В названных законах следует четко регламентировать порядок официально-документальной фиксации

179

и юридический механизм реализации результатов проведенных проверок при возбуждении дел о выявленных в ходе данных проверок административных правонарушений.

5.4.ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɩɨɡɢɰɢɢ ɩɨ ɨɬɞɟɥɶɧɵɦ ɜɨɩɪɨɫɚɦ,

ɜɨɡɧɢɤɲɢɦ ɩɪɢ ɩɪɢɦɟɧɟɧɢɢ ɚɪɛɢɬɪɚɠɧɵɦɢ ɫɭɞɚɦɢ ɩɨɥɨɠɟɧɢɣ ɄɨȺɉ ɊɎ1

Вопрос 1. Подлежат ли применению положения ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юриди- ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при рассмотрении возбужденных на основании результатов проведенных проверок дел об административных правонарушениях и должны ли они учитываться при оценке доказательств по данным делам?

Ответ: В силу ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 г. ¹ 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным законом требований, исчерпывающий перечень которых определен в ч. 2 названной статьи, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Тем самым законодатель прямо указал на то, что, при нали- чии хотя бы одного из числа перечисленных в ч. 2 ст. 20 Федерального закона ¹ 294-ФЗ грубых нарушений, результаты проведенной проверки, которые подлежат фиксации в акте проверки (ст. 16), не могут признаваться доказательствами нарушения проверенным юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем соответствующих норм и правил. В этой связи, если выявленные с грубым нарушением установленного порядка проведения проверки нарушения норм и правил, сведения о которых зафиксированы в акте проверки, образуют событие соответствующего административного правонарушения, при рассмотрении в дальнейшем дела об этом правонарушении названные сведения, содержащиеся в акте проверки, в силу ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не могут быть признаны доказательством по делу, как полученные с нарушением закона. В указанном случае акт проверки подлежит исключению из числа источни-

1 Данные материалы подготовлены судьей Арбитражного суда Кировской области П.И. Кононовым и представлены на заседаниях научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа в 2008—2009 гг.

180