Административное право России. Научно-практический курс
.pdfадминистративного права обязанности, исполнение которых необходимо для обеспечения реализации имеющихся у них административных задач и функций.
К числу наиболее общих административных обязанностей всех функционирующих в России административно-публичных органов, которые должны ими исполняться в ходе осуществлении публичной деятельности, можно отнести:
1)обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека
èгражданина, права организаций;
2)обязанность осуществлять публичную деятельность строго в пределах предоставленной административному органу соответствующими нормативными правовыми актами компетенции;
3)обязанность соблюдать установленный соответствующими нормативными правовыми актами порядок (процедуры) публичной деятельности;
4)обязанность соблюдать установленные для административнопубличного органа соответствующими нормативными правовыми актами ограничения и запреты.
Таковы наиболее общие основы административно-правового статуса административно-публичных органов.
В целях получения более полного представления о системе адми- нистративно-публичных органов, функционирующих в настоящее время в России, проведем их классификацию по различным признакам (критериям). Подвергнем классификации только те органы, которые осуществляют внешнюю деятельность в административноправовой сфере, т.е. деятельность в отношении не находящихся от них в организационной зависимости физических лиц и организаций.
Все административно-публичные органы, действующие в настоящее время в нашей стране и осуществляющие внешнюю публичную деятельность, могут быть классифицированы по различным критериям.
В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы:
1)органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, например Правительство РФ, федеральные министерства и действующие от их имени федеральные министры и т.п.
2)органы государственного управления, непосредственно не входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, например органы военного управления (штабы округов и флотов, армий, дивизий и т.п.);
3)иные государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю публичную деятельность в административно-правовой сфере, например органы прокуратуры, Счетная палата РФ, избирательные комиссии всех уровней;
51
4)государственные должностные лица, не представляющие какиелибо государственные органы, действующие непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) и самостоятельно осуществляющие внешнюю публичную деятельность в административно-правовой сфере, например Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, президенты республик в составе российской Федерации, губернаторы и главы администраций иных субъектов Российской Федерации;
5)государственные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней публичной деятельности в административно-право- вой сфере, например учреждения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственные регистры морских и речных судов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, государственные администрации морских рыбных портов;
6)исполнительно-распорядительные и юрисдикционные органы местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, в частности главы местных администраций, административные комиссии городов, районов и других муниципальных образований, районные и городские комиссии по делам несовершеннолетних;
7)должностные лица местного самоуправления, не представляющие какие-либо органы местного самоуправления, действующие непосредственно от имени муниципальных образований и самостоятельно осуществляющие внешнюю публичную деятельность в административ- но-правовой сфере, в частности главы муниципальных образований;
8)должностные лица и иные работники как государственных, так
èнегосударственных организаций, уполномоченные действующим законодательством на осуществление публичной деятельности в админист- ративно-правовой сфере в ограниченном объеме с предоставлением им отдельных административных полномочий, например командиры воздушных, речных и морских судов, капитаны морских и речных портов, начальники железнодорожных станций, контролеры-ревизоры пассажирских поездов.
В зависимости от выполняемых в административно-правовой сфере функций:
1)административно-политические органы, определяющие основы государственной политики и нормативно-правовое регулирование во всей административно-правовой сфере или в ее определенных частях, например, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, правительства
52
субъектов Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации;
2)административно-регулирующие органы, осуществляющие преимущественно внешнее индивидуальное регулирование и оказание публичных услуг например, федеральные агентства, государственные учреждения Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования, местные администрации;
3)административно-контрольные (надзорные) органы, осуществляющие преимущественно функции административного контроля (надзора), например федеральные службы, государственные инспекции, органы государственного пожарного надзора МЧС России, Счетная палата Российской Федерации;
4)административно-оборонительные органы, осуществляющие функции обеспечения обороны Российской Федерации, например Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральное агентство специального строительства и др.;
5)административно-охранительные органы, осуществляющие преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями, например органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии;
6)административно-арбитражные органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физиче- скими лицами и (или) организациями, или между ними и административными органами, либо между административными органами, например, образуемые в системе исполнительной власти апелляционные и согласительные комиссии, палаты и иные подобные органы,
àтакже отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции, в частности Федеральная служба по тарифам, которая рассматривает споры и разногласия, возникающие между органами исполнительной власти, регулирующими тарифы на электрическую и тепловую энергию, и поставщиками такой энергии.
Подразделение административно-публичных органов на виды по указанному критерию является достаточно условным, поскольку многие из этих органов осуществляют в соответствии со своим правовым статусом различные виды внешней публичной деятельности, некоторые из которых являются для них основными, а другие — дополнительными. Так, основной функцией для органов внутрен-
53
них дел является борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время они осуществляют регулирующую и контрольно-надзорную функции, в частности выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия, на осуществление частной детективной и охранной деятельности и при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими лицами лицензионных требований и условий.
Некоторые административные органы в комплексе осуществляют
âадминистративно-правовой сфере все или большинство указанных выше функций. Например, таможенные органы осуществляют следующие функции: регулирующую (таможенное оформление, выдача разрешений), контрольно-надзорную (таможенный контроль), охранительную (выявление и пресечение таможенных правонарушений, привлечение лиц, их совершивших к административной ответственности), арбитражную (разрешение споров, возникающих между организациями и физическими лицами, с одной стороны, и нижестоящими таможенными органами — с другой).
Âзависимости от объема и содержания компетенции (круга подведомственных органу вопросов):
1) административно-публичные органы общей компетенции, определяющие основы государственной политики во всей администра- тивно-правовой сфере, основные направления деятельности иных, подведомственных и подчиненных им органов по широкому спектру вопросов, подлежащих решению в данной сфере, например Правительство РФ, правительства субъектов РФ);
2) административно-публичные органы отраслевой компетенции, осуществляющие текущую публичную деятельность в рамках определенного сегмента (отрасли) административно-правовой сферы, направленную на решение всего комплекса вопросов, возникающих
âэтом сегмента (отрасли), например Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Банк России, управления образования, здравоохранения города, района и т.п.);
3) административно-публичные органы межотраслевой компетенции, осуществляющие текущую публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административно-публичных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по вопросам, требующим единообразного решения на единой правовой основе независимо от того, в какой части административно-правовой сферы (отрасли) они возникают, т.е. по вопросам межотраслевого характера, например Федеральная таможенная служба и ее территориальные
54
органы, Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы, Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы, Счетная палата Российской Федерации и т.п.);
4) административно-публичные органы специальной компетенции, осуществляющие публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административно-публичных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по специальным, в том числе временно возникающим в административно-правовой сфере вопросам, которые не имеют сквозного, межотраслевого значения, например Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральная служба по оборонному заказу, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и иные избирательные комиссии, государственные комиссии по расследованию техногенных аварий и катастроф и т.п.
Âзависимости от порядка разрешения подведомственных админи- стративно-публичным органам вопросов:
1) единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов, например федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах Российской Федерации;
2) единоличные органы, состоящие из одного государственного должностного лица или должностного лица местного самоуправления, имеющего собственную компетенцию, действующего непосредственно от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования и самостоятельно принимающего властные решения — нормативные и индивидуальные правовые акты по подведомственным ему вопросам, например Президент Российской Федерации, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы других субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образований);
3) коллегиальные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов, например Правительство Российской Федерации, правительства субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии, административные комиссии.
Âзависимости от территориальных границ, в пределах которых действуют административно-публичные органы выделяют:
1) федеральные административные органы, образуемые на федеральном уровне публичной власти, осуществляющие внешнюю пуб-
55
личную деятельность в пределах всей территории Российской Федерации как непосредственно, так и через создаваемые территориальные органы и полномочия которых распространяются на не определенный конкретно или на определенный круг индивидуальных субъектов и организаций, находящихся и (или) проживающих на этой территории, например Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы военного управления);
2)административно-публичные органы субъектов Российской Федерации, образуемые на уровне публичной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие внешнюю публичную деятельность
âпределах территории соответствующих субъектов как непосредственно, так и через создаваемые территориальные органы и полномо- чия которых распространяются на неопределенный конкретно или на определенный круг индивидуальных субъектов и организаций, находящихся и (или) проживающих на этой территории, например правительство, министерства, департаменты, управления другие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3)административно-публичные органы муниципальных образований, образуемые на уровне местной публичной власти (местного самоуправления), осуществляющие внешнюю публичную деятельность в пределах территории соответствующих муниципальных образований как непосредственно, так и через образуемые ими территориальные органы и полномочия которых распространяются на неопределенный конкретно или на определенный круг индивидуальных субъектов и организаций, находящихся и (или) проживающих на этой территории, например главы местных администраций, отделы и управления местных администраций, административные комиссии.
В зависимости от временного периода (срока), в течение которого действуют административно-публичные органы:
1)административно-публичные органы, образуемые для решения постоянно существующих задач в административно-правовой сфере без ограничения срока их функционирования, например Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, органы прокуратуры;
2)административно-публичные органы, образуемые для решения временно возникающих задач в административно-правовой сфере и функционирующие только в соответствующий период до окончания решения этих задач, например различные ведомственные и межведомственные комиссии, образуемые в системе исполнительной власти, для координации решения временно возникающих вопросов государственного управления, комиссии по расследованию техногенных аварий и катастроф на транспорте и т.п.
56
2.4.ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɢɫɬɟɦɚ ɨɪɝɚɧɨɜ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ
К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, регламентирующий общие правовые начала деятельности органов исполнительной власти. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти», хотя эти понятия широко употребляются в нормативных правовых актах. Законодатель до настоящего времени не определился даже с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти. Так, в ст. 77 Конституции Российской Федерации употребляется термин «органы исполнительной власти», в ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 ¹ 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации именуется высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. В Федеральном законе от 06.10.1999 ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные.
В науке административного права под органом исполнительной власти (исполнительным органом государственной власти), как правило, понимается структурное подразделение государственного аппарата (государственная организация, политическое учреждение), образуемое государством для повседневного исполнения и обеспе- чения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования предоставленных ему государственно-властных полномочий1.
С нашей точки зрения, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти», поскольку, во-первых, он является общепринятым в науке конституционного (государственного права) зарубежных государств и, во-вторых, закреплен основным законом России — Конституцией Российской Федерации, а значит, является конституционным и до внесения соответствующих изменений в положения Конституции Российской Федерации не может быть изменен или заменен другим понятием.
1 Ñì., íàïð.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 215; Козлов Ю.М.
Óêàç. ñî÷. Ñ. 225.
57
Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию функционирования органов исполнительной власти, в частности указов Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12.05.2008 ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» с учетом внесенных в них изменений и дополнений, свидетельствует о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет других админи- стративно-публичных органов, не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он вклю- чен в систему таких органов специальным нормативным правовым актом. Административно-публичные органы, не входящие в силу специальной оговорки законодателя (Президента Российской Федерации, президента республики, губернатора иного субъекта Российской Федерации) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов.
С учетом указанных предварительных замечаний, под органом исполнительной власти, с нашей точки зрения, следует понимать
входящий в систему органов исполнительной власти государственный административно-публичный орган, специально созданный для осуществления от имени Российской Федерации или соответствующего ее субъекта административных функций в пределах определенной для него административной компетенции и территории и с использованием предоставленных ему административных полномочий нормотворческого, регулятивного или охранительно-защитного характера.
Рассмотрим основные признаки органов исполнительной власти, по которым их можно отграничить от иных административно-пуб- личных органов.
1.Любой орган исполнительной власти, являющейся одной из ветвей государственной власти в Российской Федерации, представляет собой государственную организацию, образуемую и финансируемую государством и действующую от его имени, т.е. от имени Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации.
Âэтой связи органы исполнительной власти следует отграничивать от исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций), которые не являются государственными организациями, образуются и финансируются муниципальными образованиями и действуют от их имени.
2.Любой орган исполнительной власти является администра- тивно-публичным органом, но в отличие от иных административ-
58
но-публичных органов обязательно входит в установленную законодательством систему федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По данному признаку совершенно определенно можно утверждать, что такие органы, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, являются органами исполнительной власти, поскольку включены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 ¹ 314 в систему федеральных органов исполнительной власти. В то же время такие ад- министративно-публичные по своей сути органы, как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации, к органам исполнительной власти не относятся, поскольку не включены в их систему. Кроме того, как указал
âопределении от 3 февраля 2005 г. ¹ ГКПИ04-1480 Верховный Суд Российской Федерации, не является органом исполнительной власти и Прокуратура Российской Федерации, которая не входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом Российской Федерации.
3.Любой орган исполнительной власти осуществляет в пределах предоставленной ему административной компетенции внешнюю публич- ную деятельность, т.е. деятельность, направленную на не подчиненных ему организационно индивидуальных субъектов и организаций. В частности, такого рода деятельность осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, правительства субъектов Российской Федерации. Многие же другие администра- тивно-публичные органы вправе осуществлять лишь внутреннюю управленческую деятельность в пределах отдельно взятого государственного органа, учреждения или в пределах системы таких органов и учреждений. К числу названных органов относятся, например, руководители государственных органов и учреждений, коллегиальные органы управления, действующие в государственных органах и учреждениях (коллегии, советы и т.п.).
4.Любой орган исполнительной власти действует в пределах всей или определенной части территории Российской Федерации, на которую распространяется его административная компетенция и внешневластные административные полномочия. Так, в частности, Правительство Российской Федерации и федеральные министерства действуют в пределах всей территории Российской Федерации, территориальные органы федеральных министерств — в пределах территории федеральных округов и субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации —
âпределах территории соответствующих субъектов. В то же время административно-публичные органы, осуществляющие лишь внут-
59
реннее управление, действуют только внутри соответствующих государственных органов и учреждений или их системы.
5. Любой орган исполнительной власти в целях реализации предоставленной ему компетенции наделяется необходимым объемом внешних административных полномочий, в частности правом издания нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, правом совершения внешневластных юридически значимых действий. Правом издания нормативных правовых актов наделены такие органы, как Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, правительства субъектов Российской Федерации. Правом издания внешних индивидуальных правовых актов и совершения внешних юридически значимых действий, в частности разрешительных, контрольно-надзорных, принудительных, в рамках своей компетенции наделены такие органы исполнительной власти, как органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, лицензирующие органы. В то же время многие административно-публичные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, не вправе издавать не только нормативные, но и внешние индивидуальные правовые акты. К таким органам относятся, например, Администрация Президента Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы, осуществляющие управление внутри государственных органов и учреждений.
Не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти образуемые внутри их системы различные координационные органы (комиссии, советы и т.п.), предназначенные для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции тех или иных органов исполнительной власти, и подготовки предложений по этим вопросам, носящих рекомендательный характер. Такие координационные органы в отличие от органов исполнительной власти не наделяются административными полномочиями. Основные подходы к пониманию правового статуса координационных органов, образуемых в системе исполнительной власти, определены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. ¹ 2-П.
Рассмотрим далее систему органов исполнительной власти, действующих в настоящее время в России.
Система органов исполнительной власти Российской Федерации
представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполнительной власти, образованных и действующих на ее территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, конституциями, уставами и иными законами субъектов Российской Федерации.
60