Административное право России. Научно-практический курс

административным правом. Кроме того, по указанной причине не регулируются административным правом даже процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Как бы нам ни хотелось, но до принятия и введения в действие специального федерального закона, регламентирующего общий порядок административного судопроизводства — Кодекса административного судопроизводства либо какого-то иного закона, юридически не корректно относить указанные выше отношения к числу административноправовых. Формально юридически эти отношения являются граж- данско-процессуальными и арбитражно-процессуальными.

1.2. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɹ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ

Общественные отношения, составляющие предмет административного права, регулируются посредством определенных методов. Под методами правового регулирования общественных отношений обыч- но понимаются определенные приемы, способы и средства воздействия правовых норм на эти отношения. В общей теории права выделяют два основных глобальных метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный.

Административное право, регулируя общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, использует оба названных метода, однако основным методом административноправового регулирования является все-таки императивный метод. Это объясняется тем, что нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в ходе властной деятельности административных органов или находящиеся под их контролем (надзором).

Применительно к административным правоотношениям с уче- том их особенностей названные выше два общих метода правового регулирования будем именовать соответственно административноимперативным и административно-диспозитивным.

Рассмотрим далее особенности проявления указанных методов в административном праве.

Административно-императивный метод в механизме админист- ративно-правового регулирования проявляется в следующем.

1. Большинство норм административного права определяют правила поведения в виде категорических предписаний, отступление от которых недопустимо. В частности, административно-правовые нормы, как правило, исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников регулируемых ими отношений, а также правовые процедуры реализации этих прав и обязанностей. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения.

11

2.В качестве основных средств властного воздействия административных органов на других участников административных правоотношений нормы административного права предусматривают такие средства как издание обязательных для исполнения правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний и указаний, совершение властно-распорядительных действий, применение мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и осуществляется текущая деятельность административнопубличных органов. В частности, решение ими таких текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц, как государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, назна- чение пенсий, предоставление земельных участков, получение лицензий и иных разрешений и т.п., осуществляется посредством издания соответствующих правовых актов или совершения соответствующих юридически значимых действий.

3.Нормы административного права предоставляют администра- тивно-публичным органам в ходе осуществления ими деятельности во многих случаях самим, по собственной инициативе принимать те или иные властные решения, совершать властные действия в отношении физических и юридических лиц, в том числе не подчиненных им организационно. Например, в соответствии с действующим административным законодательством сотрудники милиции вправе по собственной инициативе доставлять граждан, совершивших административные правонарушения, в органы внутренних дел, задерживать их и применять в отношении их иные меры административного принуждения, предусмотренные законом.

Административно-диспозитивный метод в механизме админи- стративно-правового регулирования проявляется в следующем.

1.Отдельные нормы административного права предоставляют участникам соответствующих регулируемых ими правоотношений право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения. Например, норма п. 3 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предоставляет лицу, в отношении которого должностным лицом вынесено постановление по делу об административном правонарушении, обжаловать это постановление по своему усмотрению в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

2.В некоторых случаях административно-правовые нормы предусматривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, не посредством издания обязательных для исполнения правовых актов и совершения властно-распорядительных действий, а путем применения таких средств, как согласование и координация действий участников со-

12

ответствующих правоотношений. В частности, посредством согласования и координации осуществляется регулирование отношений между различными не подчиненными друг другу административнопубличными органами, занимающими равное правовое положение

âсистеме таких органов.

3.В отдельных случаях нормы административного права допускают регулирование соответствующих отношений, возникающих в административно-публичной сфере, посредством заключения между участниками этих отношений так называемых административных договоров (соглашений). По действующему законодательству РФ заключение таких договоров и соглашений допускается, в частности, при решении вопросов разграничения компетенции между органами исполнительной власти различного уровня, а также при оформлении государственно-служебных отношений. Следует отметить, что административные договоры и соглашения, заключаются главным образом внутри самой системы административно-публичных органов с целью обеспечения ее внутреннего функционирования. Внешняя же деятельность названных органов, направленная в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц, посредством заключения договоров (соглашений), как правило, не регулируется. Исключение составляет, пожалуй, оказание физическим лицам и организациям платных государственных услуг, например, таких как государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрация транспортных средств, выдача различных лицензий, разрешений, паспортов и т.п. Административные договоры и соглашения не могут заключаться по тем возникающим в административно-публичной сфере вопросам, которые должны решаться только посредством односторонне властного воздействия административно-публичных органов на поведение физи- ческих лиц и организаций. К такого рода вопросам относятся, например, вопросы обеспечения обороны и безопасности, осуществления государственного контроля и надзора, привлечения к административной ответственности.

В целом же административное право должно использовать как императивный (жесткий), так и диспозитивный (мягкий) методы правового регулирования в их разумном сочетании, исходя из специфики регулируемых общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере.

1.3. ɋɢɫɬɟɦɚ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ

Административное право, как и любая другая отрасль права, имеет внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно взаимосвязанные между собой. Система административного права довольно сложна и в

13

отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь деятельность административно-публичных органов, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах функционирования государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-пра- вового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.

Èòàê, система административного права — это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.

Âдействующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано

ñтем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права, в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.

Âэтой связи система административного права как отрасли права может быть построена лишь теоретически посредством логи- ческого подразделения большого массива действующих админист- ративно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой.

Âадминистративно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые, в свою очередь, подразделяются на определенные админист- ративно-правовые институты или иные системные образования. Обозначим наш подход к содержанию общей и особенной частей административного права.

Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административно-публичной сфере. В структуре Общей части административного права теоретически можно выделить следующие группы административно-правовых норм.

1. Нормы, определяющие общие правовые начала (принципы) организации и осуществления исполнительной власти и испол- нительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления.

Данные нормы не систематизированы и содержатся в Конституции Российской Федерации, а также в некоторых федеральных законах, в частности в Федеральном конституционном законе

14

«О Правительстве Российской Федерации», Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления».

2.Нормы, определяющие основы административно-правового статуса физических лиц, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере.

Эти нормы также не систематизированы и помимо Конституции Российской Федерации содержатся в следующих федеральных законах: «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об образовании», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О пожарной безопасности», «О санитарно-эпидемиологи- ческом благополучии населения» и др.

3.Нормы, определяющие основы административно-правового статуса организаций, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере.

Указанные нормы также «разбросаны» по разным законам и подзаконным нормативным правовым актам вне какой-либо системы. К числу таких актов можно, в частности, отнести федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О пожарной безопасности» «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности дорожного движения» и другие.

4.Нормы, определяющие общие правовые основы построения и деятельности административно-публичных органов, в частности органов исполнительной власти.

Общий федеральный закон, определяющий основы правового статуса указанных органов и входящих в их систему учреждений, в настоящее время, к сожалению, отсутствует. Система федеральных органов исполнительной власти определяется указами Президента Российской Федерации. Правовой статус Правительства Российской Федерации регламентирован Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Особенности правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти определяются положениями о соответствующих органах, утверждаемыми Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Единственным законом, который может быть отнесен к числу общих, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-

15

ской Федерации», определяющий правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5.Нормы, определяющие основы правового статуса государственных служащих.

Нормы, регулирующие правовые основы прохождения государственной службы в значительной степени систематизированы. Основные из них содержатся в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе».

6.Нормы, определяющие правовые формы деятельности адми- нистративно-публичных органов.

Данные нормы регламентируют основания и порядок издания (принятия) административно-публичными органами нормативных и ненормативных правовых актов, совершения ими юридически зна- чимых действий, заключения административных договоров (соглашений). Они содержатся в различных нормативных правовых актах, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в Указе Президента Российской Федерации от 23.05.1996 ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». К сожалению, до настоящего времени не подготовлен и не принят общий федеральный закон, регламентирующий основания и порядок издания (принятия), введения в действия и прекращение действия правовых актов органов исполнительной власти.

7.Нормы, определяющие методы деятельности административ- но-публичных органов, в том числе основания и порядок применения к физическим лицам и организациям мер административного ограничения и принуждения.

Названные нормы «разбросаны» по различным законам и подзаконным нормативным правовым актам, регулирующим, в частности, вопросы государственного контроля и надзора, обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка. Исключение составляет лишь Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, систематизирующий нормы, определяющие основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности (административных наказаний).

8.Нормы, определяющие общие правовые процедуры деятельности административно-публичных органов, в том числе основы административного процесса.

16

Общий федеральный закон, регламентирующий основы юриди- ческих процедур функционирования административно-публичных органов и основы административного процесса, такой как Админи- стративно-процессуальный кодекс, в настоящее время в России отсутствует. Имеются лишь отдельные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие особенности юридической процедуры разрешения административными органами некоторых категорий административных дел и осуществления ими некоторых видов деятельности. К числу таких нормативных правовых актов можно, например, отнести Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О защите конкуренции», различные административные регламенты.

Как отмечалось выше, все перечисленные группы администра- тивно-правовых норм, включаемые в Общую часть административного права, выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.

Особенная часть административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности деятельности админист- ративно-публичных органов и порядок публичного взаимодействия физических лиц и (или) организаций (административно-публичный порядок) в различных сферах функционирования государства и общества. Эти особенности обусловливаются спецификой регулируемых общественных отношений.

В структуре Особенной части административного права в зависимости от сферы функционирования государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить следующие группы таких норм.

1.Нормы, регулирующие деятельность административно-пуб- личных органов и административно-публичный порядок в сфере экономики (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, природопользования). Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-экономическим правом.

2.Нормы, регулирующие деятельность административно-пуб- личных органов и административно-публичный порядок в сфере финансов. Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-финансовым правом.

3.Нормы, регулирующие деятельность административно-публич- ных органов и административно-публичный порядок в социальнокультурной сфере (труда и социальной защиты населения, здраво-

17

охранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма, молодежной политики). Совокупность данных админист- ративно-правовых норм обобщенно может быть названа админист- ративно-социальным правом.

4.Нормы, регулирующие деятельность административно-пуб- личных органов и административно-публичный порядок в сфере обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований. Совокупность этих административно-пра- вовых норм обобщенно может быть названа военно-администра- тивным правом.

5.Нормы, регулирующие деятельность административно-публич- ных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения государственной безопасности, то есть безопасности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть поименована понятием «право государственной безопасности».

6.Нормы, регулирующие деятельность административно-публич- ных органов и административно-публичный порядок в сфере обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, функционирования судебной власти Совокупность таких админист- ративно-правовых норм обобщенно может быть поименована понятием «административно-охранительное право».

7.Нормы, регулирующие деятельность административно-пуб- личных органов и административно-публичный порядок в сфере иностранных дел. Совокупность данных административно-правовых норм обобщенно может быть названа административно-иностранным правом.

Указанные группы административно-правовых норм, составляющих Особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере функционирования государства и общества.

Четкая и стройная система административного права, с нашей точки зрения, может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства России, которая в настоящее время отсутствует. Система административного законодательства, по нашему мнению, должна включать следующие уровни нормативного регулирования.

1.Административный кодекс Российской Федерации, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной

18

власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций. Существующее в науке административного права скептическое отношение к возможности подготовки и принятия Административного кодекса Российской Федерации мною не разделяется. Речь не идет о каком-то глобальном кодифицированном законе, который бы охватил подавляющее большинство норм административного права. Понятно, что в силу многообразия регулируемых административным правом отношений подготовить и принять такой закон невозможно. Вместе с тем, вполне возможно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций. Здесь необходима лишь политическая воля. Именно такой воли и не хватило в 20-х годах прошлого века, когда подготовленный проект Административного кодекса РСФСР так и не был принят. Между тем имеется многолетний опыт применения Административного кодекса Украинской ССР 1927 года.

2.Федеральные законы, в том числе кодифицированные и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса Российской Федерации и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.);

3.Федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса Российской Федерации и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности деятельности административно-публичных органов и админист- ративно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства и общества (Транспортный кодекс, Образовательный кодекс, Основы законодательства о здравоохранении, Основы законодательства о культуре и т.п.).

На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты Российской Федерации вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы

èподзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности создаваемых ими административно-публичных органов и административно-публичный порядок на своей территории.

19

1.4.ɂɫɬɨɱɧɢɤɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ: ɩɨɧɹɬɢɟ ɢ ɜɢɞɵ

Под источниками административного права необходимо понимать используемые государством официально-документальные формы выражения, закрепления и разъяснения административно-правовых норм, доведения их до сведения правоприменителей и иных заинтересованных лиц в целях обеспечения их реального действия.

Иными словами, источники административного права — это исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования официальные документы, устанавливающие, изменяющие, отменяющие или разъясняющие административно-правовые нормы.

В качестве источников административного права в России используются следующие виды официальных документов:

а) нормативные правовые акты; б) нормативные публичные договоры;

в) судебные акты, признающие недействующими нормы административного права, и судебные акты, содержащие нормативное толкование действующих административно-правовых норм.

Рассмотрим подробнее каждый из названных видов источников административного права.

1. Нормативные правовые акты

1.1. Законы

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В этой связи источниками административного права могут являться как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

1.1.1.Федеральные законы

(à)Основные (конституционные) федеральные законы — это законы, определяющие наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административнопубличной деятельности в Российской Федерации. К числу таких федеральных законов относятся:

ξКонституция Российской Федерации — устанавливает правовые основы организации и функционирования администра- тивно-публичных органов, административно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (гл. 1, 2, 3, 4, 6 Конституции РФ);

ξФедеральные конституционные законы — регулируют организацию и осуществление деятельности административно-

20