Административное право России. Научно-практический курс

Âсилу п. 1 ст. 6 Федерального закона ¹ 171-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится в том числе определение порядка лицензирования и выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции.

Âсоответствии с п. 2 ст. 18 Федерального закона ¹ 171-ФЗ розничная продажа алкогольной продукции подлежит лицензированию. При этом в силу п. 10 ст. 18 Федерального закона ¹ 171-ФЗ лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдаются субъектами Российской Федерации в установленном ими порядке с учетом положений данного закона.

Âсилу пп. 6 п. 1 ст. 19 Федерального закона ¹ 171-ФЗ для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и указанных в п. 2 ст. 18 данного закона,

àзначит, в том числе и на розничную продажу алкогольной продукции, организацией представляется в лицензирующий орган заключение специально уполномоченного государственного органа о соответствии производственных и складских помещений данной организации противопожарным нормам и требованиям. Данная норма имеет общий характер и в ней не конкретизировано, какой именно государственный орган: федеральный или субъекта Российской Федерации может быть специально уполномочен на выдачу указанного заключения.

Системное толкование приведенных выше норм Федерального закона ¹ 171-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

Общие требования к порядку выдачи лицензий на осуществление на территории Российской Федерации всех видов деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции установлены ст. 19 Федерального закона ¹ 171-ФЗ. Вместе с тем по смыслу положений ст. 5—6, 18 названного закона в соответствии с этими общими требованиями с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами федеральные органы государственной власти определяют порядок выдачи лицензий на производство и оптовую продажу этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации — на розничную продажу алкогольной продукции. В этой связи, поскольку получение заключения о соответствии производственных и складских помещений организации, претендующей на получение соответствующей лицензии, противопожарным нормам и требованиям является составной частью порядка лицензирования,

71

порядок выдачи таких заключений должен определяться соответственно: по лицензиям на производство и оптовую продажу этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции — федеральными органами государственной власти, по лицензиям на рознич- ную продажу алкогольной продукции — органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, специально уполномоченные на выдачу указанных заключений для полу- чения лицензий на розничную продажу алкогольной продукции государственные органы и порядок выдачи ими таких заключений должны определяться компетентным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом субъект Российской Федерации вправе уполномочить на выдачу соответствующих заключений только созданный им государственный орган. Наделить таким полномочием какой-либо территориальный орган федерального органа исполнительной власти, функционирующий на территории субъекта Российской Федерации, в том числе орган государственного пожарного надзора МЧС России, данный субъект не вправе.

С учетом изложенного, положение пп. 6 п. 1 ст. 19 Федерального закона ¹ 171-ФЗ не может толковаться расширительно, а именно в том смысле, что к числу специально уполномоченных государственных органов относятся только соответствующие федеральные государственные органы и их территориальные органы в субъектах Российской Федерации, а именно органы государственного пожарного надзора МЧС России, которые обязаны выдавать заключения о соответствии производственных и складских помещений организаций противопожарным нормам и требованиям в целях получения этими организациями лицензий на розничную продажу алкогольной продукции.

Сформулированные выше выводы подтверждаются также анализом иных нормативных правовых актов в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также в области пожарной безопасности.

В частности, в силу пп. «л» п. 7 Положения о лицензировании деятельности по производству, хранению и обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья и спиртосодержащей продукции и пп. «л» п. 7 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.07.1998 ¹ 727, выдача заключений о соответствии противопожарным нормам производственных и складских помещений возложена на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которыми в настоя-

72

щее время являются органы государственного пожарного надзора МЧС России. Указанные нормы подтверждают вывод о том, что заключения о соответствии противопожарным нормам производственных и складских помещений, необходимые для получения лицензий на осуществление видов деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, лицензируемых федеральными государственными органами, должны выдаваться территориальными органами федерального органа государственного пожарного надзора. При этом на федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, предоставляющие данным органам право или возлагающие на них обязанность выдавать указанные заключения в целях полу- чения лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензирование которой осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Не предусмотрены такие полномочия федеральных органов государственного пожарного надзора и действующим федеральным законодательством в области пожарной безопасности, в частности Федеральным законом от 21.12.1994 ¹ 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральным законом от 22.07.2008 ¹ 123-ФЗ «Техни- ческий регламент о требованиях пожарной безопасности» и Положением о государственном пожарном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 ¹ 820. При этом в силу ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и п. 5 Положения о государственном пожарном надзоре органы государственного пожарного надзора руководствуются в своей деятельности исключительно федеральным законодательством, определяющим их задачи, функции и полномочия.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в силу положений ст. 5, 6, 18, 20 федерального закона «О пожарной безопасности» субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать собственную противопожарную службу и принимать (издавать) нормативные правовые акты в области пожарной безопасности. Тем самым субъект Российской Федерации, в том числе и Кировская область, вправе создать соответствующий государственный орган, возложив на него в том числе и функцию выдачи заключений о соответствии противопожарным нормам производственных и складских помещений, необходимых для получения лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензирование которой отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Таким образом, у ОГПН Кирово-Чепецкого района, являющегося территориальным органом федерального органа государственного пожарного надзора МЧС России, отсутствовали предусмот-

73

ренные федеральным законодательством правовые основания для рассмотрения по существу заявления ООО «КировИнвестСтрой» о выдаче ему заключения о соответствии помещения закусочной «Мешок» требованиям пожарной безопасности с целью получения в дальнейшем лицензии на розничную продажу в этом помещении алкогольной продукции.

Доводы заявителя о том, что ОГПН Кирово-Чпецкого района обязан был рассмотреть указанное выше заявление по существу и принять по нему решение в силу положений пп. 7 п. 6 Положения о государственном пожарном надзоре и п. 8.3, 19—20, 74—76 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС Российской Федерации от 01.10. 2007 ¹ 517 (далее — Административный регламент), являются не состоятельными в связи со следующим.

Норма, содержащаяся в пп. 7 п. 6 Положения о государственном пожарном надзоре, предусматривает отнесение к компетенции органов государственного пожарного надзора рассмотрение обращений и жалоб граждан и организаций по вопросам обеспечения пожарной безопасности и имеет общий характер. При этом она обязывает лишь рассматривать обращения граждан и организаций, но не принимать по ним какие-либо юридически значимые решения. В этой связи названная норма должна применяться в системе с другими правовыми нормами, определяющими компетенцию органов государственного пожарного надзора, т.е. круг подведомственных им вопросов в области обеспечения пожарной безопасности, при решении которых данные органы обязаны совершать определенные юридически значимые действия или принимать соответствующие решения. Поскольку решение вопроса о выдаче заключений о соответствии производственных и складских помещений требованиям пожарной безопасности с целью получения в дальнейшем лицензий на розничную продажу алкогольной продукции не отнесено действующим законодательством к компетенции федеральных органов государственного пожарного надзора, ОГПН «Кирово-Чепецкого» района не обязан был принимать по соответствующему заявлению

ООО «КировИнвестСтрой» какое-либо решение по существу и совершать на основании этого заявления какие-либо действия, в частности

74

обследовать помещение закусочной «Мешок». Между тем ответчик в полном соответствии с пп. 7 п. 6 Положения о государственном пожарном надзоре рассмотрел заявление ООО «КировИнвестСтрой» и дал по нему письменный ответ. В этой связи суд не усматривает в действиях ОГПН Кирово-Чепецкого района нарушения данной нормы.

Ссылка заявителя на положения п. 8.3, 19—20, 74—76 Административного регламента необоснованна в связи с тем, что данный нормативный правовой акт регламентирует юридические процедуры рассмотрения органами государственного пожарного надзора вопросов, отнесенных к их ведению, но не определяет сам круг этих вопросов и полномочия по их решению. Компетенция и полномо- чия федеральных органов государственного пожарного надзора определяются другими нормативными правовыми актами, содержащими не процессуальные, а материальные правовые нормы. В частности, полномочия указанных органов по выдаче заключений о соответствии производственных и складских помещений требованиям пожарной безопасности при лицензировании деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции предусмотрены названными выше материальными норами, содержащимися в Постановлении Правительства Российской Федерации от 09.07.1998 ¹ 727. Данные заклю- чения действительно должны выдаваться органами государственного пожарного надзора в соответствии с процедурой, предусмотренной п. 74—76 Административного регламента. Однако названные органы не могут руководствоваться указанными нормами Административного регламента для решения вопроса о выдаче заключений о соответствии производственных и складских помещений требованиям пожарной безопасности с целью получения в дальнейшем лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, поскольку его решение не отнесено к их ведению. В этой связи положения п. 8.3, 19—20, 74—76 Административного регламента, на которые ссылается заявитель, подлежат применению только в случаях, когда вопросы выдачи заключений о соответствии производственных и складских помещений требованиям пожарной безопасности при лицензировании деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции прямо отнесены федеральным законодательством к компетенции федеральных органов государственного пожарного надзора.

75

1.Административно-правовой акт — это всегда властное волевое решение компетентного административно-публичного органа, непосредственно или опосредованно влекущее юридически значимые последствия для неопределенного или для определенного круга субъектов регулируемых данным актом отношений. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от административно-публичного органа и не содержащий властного решения в отношении указанных лиц. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных решений в отношении каких-либо лиц. В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административноправовых актов такие официальные документы административнопубличных органов, как акты проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, протоколы совершения процессуальных действий, в частности протокол об административном правонарушении, а также письма информационного содержания.

2.Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административно-пуб- личным органом в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административнопубличными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению названных органов. В этой связи не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления. Например, не может быть признано административно-правовым актом постановление мирового судьи или судьи районного суда по делу об административном правонарушении.

3.Административно-правовой àêò — ýòî односторонне властное волевое решение административно-публичного органа, т.е. решение, принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласия тех лиц, в отношении которых это решение принимается. Вместе с тем такой характер административно-правовых актов не означает, что эти акты могут приниматься (издаваться) административно-публичными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по

77

инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административно-публичными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о предоставлении земельных участков и т.п. В то же время административноправовые акты могут издаваться (приниматься) административнопубличными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему индивидуальному административному делу принимается административно-публичным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактиче- ских обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством.

4.Административно-правовой акт — это решение, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права либо содержащее конкретные властные предписания регулятивного или охранительного содержания, обращенные к индивидуально определенному или к индивидуально неопределенному кругу физических лиц или организаций, и влекущие установление, подтверждение, изменение или прекращение их прав, обязанностей, ответственности либо в целом правового статуса. Иными словами, административно-правовые акты могут быть как нормативными, содержащими общеобязательные правила и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными, содержащими на основе норм права конкретные властные предписания, действующие в отношении определенного или неопределенного круга субъектов. Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов.

5.Административно-правовой акт — это всегда подзаконное решение, т.е. решение, принимаемое административно-публичным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Нормативный администра- тивно-правовой акт должен приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона и не противоречить ему. Ненормативный административно-правовой акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.

6.Административно-правовой акт — это публично-властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административно-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательст-

78

вом в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных лиц. Админист- ративно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний или записей в регистрационно-учетных официальных документах. Как показывает, анализ судебной практики по административным делам, властные решения административно-публичных органов могут содержаться и в официальных письмах этих органов. В таких случаях подобные письма должны признаваться админист- ративно-правовыми актами.

К числу административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить в том числе и резолюции должностных лиц административно-публичных органов, налагаемые ими на представленных к утверждению или согласованию официальных документах, например на заявлениях физических лиц и организаций, проектно-технической документации и т.п. Такие резолюции формулируют властные решения соответствующих должностных лиц, влекущие для заинтересованных субъектов правовые последствия, в связи с чем обладают признаками административно-правового акта.

Вряд ли можно согласиться с распространенным в литературе по административному праву подходом, согласно которому к числу административно-правовых актов следует относить устные приказы, распоряжения, указания должностных лиц органов публичного управления, а также дорожные знаки и специальные сигналы1.

Устные приказы, распоряжения и указания, не фиксируемые ка- ким-либо официально-документальным способом, не могут в дальнейшем повлечь юридически значимые последствия для физических лиц или организаций, к которым они обращены. В этой связи подобные формы волеизъявления властвующих субъектов не обладают таким важнейшим признаком административно-правового акта, как наступление юриди- чески значимых последствий для его адресата. И в судебной практике по делам об оспаривании решений и ненормативных правовых актов административно-публичных органов в качестве таковых признаются лишь соответствующие официальные документы или решения, зафиксированные документально, например, устно озвученное решение об объявлении выговора военнослужащему, занесенное в учетную карточку. Устные приказы, распоряжения и указания должностных лиц административно-пуб-личных органов, не отраженные в какихлибо документах, можно отнести к актам оперативного (текущего) управления, не являющимся правовыми.

1 См., в частн.: Бахрах Д.Н. Óêàç. ñî÷. Ì., 2006. Ñ. 221; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 456.

79

Дорожные знаки, а также сигналы светофора, установленного на дорожном перекрестке или на пешеходном переходе, с нашей точки зрения, представляют собой специальные способы доведения норм административного права, содержащихся в Правилах дорожного движения, до участников дорожного движения. Они указывают на необходимость применения на том или ином участке дороги или улицы соответствующего правила. Данные способы доведения норм административного права до их исполнителей не могут быть признаны административно-правовыми актами, поскольку они, вопервых, не являются властным волеизъявлением каких-либо адми- нистративно-публичных органов, решениями таких органов, а вовторых, применяются посредством использования не официальнодокументальной, а технико-визуальной формы.

Кроме того, административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административно-публичных органов, но и совершаемые этими органами юридически значимые действия, например, действия по регулированию дорожного движения, регистрационные действия и т.п.1 С нашей точки зрения, издание (принятие) административно-пуб- личным органом административно-правового акта и совершение данным органом административно-правового действия представляют собой различные правовые формы их публичной деятельности, которые не следует отождествлять.

Административно-правовое действие представляет собой властное волеизъявление административного органа, которое отличается от административно-правового акта по следующим признакам.

1. Административно-правовое действие в отличие от админист- ративно-правового акта не является властным решением админист- ративно-публичного органа и далеко не всегда влечет наступление определенных правовых последствий для субъекта, в отношении которого это действие совершается. Совершение некоторых админист- ративно-правовых действий, например, таких как проверка сотрудниками полиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств для проверки документов, досмотр этих транспортных средств, досмотр вещей граждан в аэропортах само по себе не вле- чет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий.

1 Ñì., íàïð.: Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1987. С. 134;. Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 200; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 456.

80