Административное право России. Научно-практический курс

право на занятие предпринимательской деятельностью, содержание которого определяется нормами гражданского права. По окончании производства по регистрации брака у супругов появляются права и обязанности, предусмотренные нормами семейного права, т.е. между ними возникают семейные правоотношения. По окончании разрешения в административном порядке жалобы гражданина и в случае удовлетворения этой жалобы у жалобщика возникает право, предусмотренное материально-правовыми нормами, которого он был лишен в ходе первоначального рассмотрения дела, а следовательно, возникают и соответствующие материальные правоотношения.

Таким образом, роль материальных норм в административном процессе сводится к тому, что они служат юридическим основанием для возбуждения соответствующего вида административного производства и его разрешения. Их роль в административном процессе можно охарактеризовать как пассивную, поскольку они не регулируют в ходе этого процесса какие-либо отношения. Активное действие этих норм начинается лишь по окончании разрешения индивидуальных дел в рамках соответствующего вида административного производства, поскольку на их основе реализуются предоставленные физическим или юридическим лицам права и возложенные на них обязанности.

Административно-процессуальные нормы в отличие от материальных норм административного и других отраслей права играют в административном процессе активную роль. Они регулируют порядок возбуждения и разрешения административных производств, т.е. юридические процедуры их осуществления. Эти нормы определяют те действия, которые могут или должны совершаться участниками административного процесса в целях разрешения дела, порядок и последовательность их совершения. Административно-процессу- альные нормы вводятся в действие с момента возбуждения дела и применяются до окончания исполнения вынесенного по делу решения. Эти нормы также устанавливают определенные права и обязанности сторон и других участников административного производства, однако это не те права и обязанности, по поводу предоставления (возложения) которых возникает дело и которые определяются материальными нормами административного и других отраслей права. Это процессуальные права и обязанности, реализация которых в административном производстве позволяет разрешить дело на основе соответствующих материальных норм. Иными словами, как уже отмечалось в литературе, административно-процес- суальные нормы имеют вторичный, служебный по отношению к соответствующим материальным нормам характер, поскольку регулируют деятельность административных органов и других участников производства, в ходе и в результате которой обеспечивается реализация этих материальных норм.

151

Административно-процессуальные нормы, однако, регулируют не только процедуры административного процесса, но и устанавливают внепроцессуальные процедуры, в соответствии с которыми должны совершаться отдельные юридические действия за рамками административного процесса. Например, административно-процессуальные нормы определяют внепроцессуальные процедуры применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками милиции, процедуры досмотра граждан и их вещей на таможенных постах и в аэропортах и т.п.

Рассмотрим далее вопрос о том, какие отношения, возникающие в ходе административного процесса, образуют предмет правового регулирования административно-процессуальных норм.

Во-первых, необходимо отметить, что административно-процес- суальные нормы регулируют комплекс отношений, возникающих в ходе возбуждения и разрешения компетентными административными органами индивидуальных юридических дел (административных дел).

Во-вторых, в комплексе регулируемых административно-про- цессуальными нормами отношений, возникающих в рамках любого из известных административных производств, можно выделить основное, генеральное отношение, возникающее между административным органом и лицом (лицами), реализующим предоставляемые ему права или возлагаемые на него обязанности либо привлекаемым к ответственности, и вспомогательные отношения, возникающие между административным органом и другими участниками административного производства. Вспомогательными отношениями, регулируемыми административно-процессуальными нормами, являются, например, отношения между административным органом и свидетелями, потерпевшими, экспертами. Вспомогательные отношения содействуют реализации генерального отношения. На эту особенность админи- стративно-процессуальных отношений уже указывал В.Д. Сорокин1.

В-третьих, отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуальных юридических дел и регулируемые административнопроцессуальными нормами, имеют подвижный характер, постоянно находятся в динамике, подвержены частым изменениям. Это объясняется стадийностью административного процесса и спецификой задач, решаемых на каждой из стадий. Данная особенность админи- стративно-процессуальных правоотношений также отмечалась В.Д. Сорокиным2. Правоотношения, возникающие в рамках административного процесса, могут приостанавливаться, а затем возобновляться. Вспомогательные правоотношения с участием свидетелей, экспертов, иных неосновных участников процесса возникают и прекращаются, как правило, на стадии рассмотрения дела по суще-

1Ñì.: Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 102—103.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 100—101.

152

ству, т.е. до окончания производства по делу. Генеральное отношение существует на протяжении всего производства, на всех его стадиях, однако его содержательная часть может изменяться по ходу разбирательства дела.

Таким образом, предметом регулирования административно-про- цессуальных норм являются отношения, возникающие в процессе возбуждения и разрешения административными органами административных дел, возникающих на основе и в целях реализации соответствующих материальных норм административного и других отраслей права.

В связи с изложенным выше подходом к пониманию предмета регулирования административно-процессуальных норм и их соотношения с соответствующими материальными нормами представляется неверной точка зрения В.Д. Сорокина о том, что предметом административно-процессуального права являются в том числе и отношения, регулируемые материальными нормами административного и других отраслей права1. Как уже отмечалось, между уча- стниками административного процесса не возникают материальные административные или иные правоотношения и поэтому они не могут входить в предмет правового регулирования административ- но-процессуальных норм.

Административно-процессуальные нормы должны устанавливать как общие начала административного процесса, так и специальные правила осуществления отдельных видов административных производств. Иными словами, все рассматриваемые нормы могут быть подразделены на два вида: общие и специальные. Общие адми- нистративно-процессуальные нормы должны устанавливать наиболее общие начала административного процесса, присущие любому из известных административных производств. В частности, эти нормы должны закреплять общие принципы административного процесса, общие права и обязанности его участников, общие правила и сроки возбуждения и разрешения различных категорий индивидуальных юридических дел, устанавливать общие требования к оформлению процессуальных документов. Специальные административно-процес- суальные нормы устанавливают общие начала и правила осуществления отдельных видов административных производств. В частности, эти нормы определяют специальные принципы соответствующего административного производства, особенности правового положения участников этого производства, особенности возбуждения и последующего разрешения дел в рамках этого производства. В литературе административно-процессуальные нормы подразделяются на регулятивно-процедурные и охранительно-процедурные в зави-

1 Ñì.: Сорокин В.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 61—62.

153

симости от того, реализацию каких материальных норм, регулятивных или охранительных, они обеспечивают1.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что администра- тивно-процессуальные нормы имеют свой специфический предмет регулирования, отличающийся от предмета регулирования соответствующих материальных норм административного и других отраслей права. Указанные материальные нормы составляют юридиче- скую основу для возбуждения и разрешения индивидуальных дел в рамках административного процесса и регулируют возникающие в последующем в результате разрешения этих дел материальные правоотношения. Административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе возбуждения и разрешения административными органами на основе соответствующих материальных норм этих индивидуальных дел.

4.3.2.Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɟ ɩɪɚɜɨ

ɢɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɨɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨ: ɩɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɨɨɬɧɨɲɟɧɢɟ

Наличие специфического предмета регулирования администра- тивно-процессуальных норм позволяет ставить вопрос об обособлении системы этих норм от материальных норм административного права в отдельную самостоятельную отрасль права. В администра- тивно-правовой литературе этот вопрос решается неоднозначно. Сторонниками выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права являются, в частности, В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, В.А. Лория, О.К. Застрожная2. Наиболее полной и аргументированной представляется теория админи- стративно-процессуального права, разработанная В.Д. Сорокиным. Остановимся на ее важнейших положениях.

Определяя подходы к пониманию административно-процес- суального права как самостоятельной отрасли права, В.Д. Сорокин указывает на наиболее общие, по его мнению, признаки, в соответствии с которыми система норм может быть вообще отнесена к отрасли права. В числе таких общих признаков он называет следующие:

ξналичие у этой группировки норм своего специфического предмета регулирования, т.е. системы однородных общественных отношений;

1Ñì.: Галаган И.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9.

2См., в частн.: Сорокин В.Д. Óêàç. ðàá. Ñ. 11—16; Коренев А.П. О кодификации административного права // Современное состояние российского законодательства и его систематизация. М.; Тула, 1999. С. 193; Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Киев, 1976. С. 26—27; Застрожная О.К. Óêàç. ðàá. Ñ. 11—16.

154

ративно-процессуального права. Данное обстоятельство, по мнению автора, затрудняет обособление административного и администра- тивно-процессуального права как самостоятельных отраслей1.

Несколько иную позицию по рассматриваемому вопросу занимает О.К. Застрожная. Она, так же как и В.Д. Сорокин, выделяет административно-процессуальное право в качестве самостоятельной отрасли права, однако в качестве предмета этой отрасли рассматривает организационно-процедурные отношения, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственного управления2.

На основе изложенных выше научных представлений об адми- нистративно-процессуальном праве как самостоятельной отрасли права попытаемся сформулировать собственную позицию по рассматриваемой проблеме.

В общей теории права под отраслью права понимается, как правило, самостоятельный элемент (подразделение) системы права, состоящий из правовых норм и регулирующий с помощью специфи- ческого юридического механизма и самостоятельного метода каче- ственно однородную сферу общественных отношений, требующих особой юридически автономной регламентации3. Таким образом, в общей теории права главными критериями обособления той или иной группировки правовых норм в самостоятельную отрасль права являются:

ξналичие качественно однородной сферы общественных отношений, которые объективно требуют автономного, т.е. самостоятельного правового регулирования и регулируются данными нормами права;

ξналичие специфического юридического механизма, при помощи которого эти нормы регулируют соответствующую сферу общественных отношений;

ξсамостоятельность группировки правовых норм в системе права, относительная независимость ее от других отраслей права.

Перечисленные критерии выделения отраслей права в определенной степени совпадают с теми критериями, которые были сформулированы В.Д. Сорокиным, в частности в том, что отрасль права должна иметь свой специфический предмет регулирования и обладать самостоятельностью в ряду других отраслей права.

1Ñì.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 104—105; Îí æå: Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 63.

2Ñì.: Застрожная О.К. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16.

3Ñì., íàïð.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. М., 1998. Т. 2. С. 232; Бабаев В.К., Баранов В.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 99; Российская юриди- ческая энциклопедия. М., 1999. С. 673.

156

Поддерживая в целом указанные в литературе признаки отрасли права, считаем необходимым особо выделить и проанализировать один из них, а именно юридическую автономность, самостоятельность группировки правовых норм, квалифицируемой в качестве отрасли права. Как известно, нормы права устанавливаются государством и закрепляются в соответствующих официальных документах — нормативных правовых актах. Вне нормативных актов, если не принимать во внимание другие виды источников права, нормы права реально существовать не могут. Как правильно указывает И.Н. Сенякин, «право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право»1. Поскольку отрасль права есть система правовых норм, т.е. установленных государством правил поведения, она не может существовать абстрактно, теоретически, а должна быть формально выражена в виде системы нормативных правовых актов (или хотя бы одного системообразующего крупного кодифицированного нормативного акта), содержащих соответствующие нормы. На наличие особой отрасли законодательства, возглавляемой кодифицированным актом, как на один из основных элементов отраслевого режима регулирования указывал С.С. Алексеев2. Система таких нормативных актов или один кодифицированный нормативный акт должны обладать самостоятельностью в общей системе законодательства, формально отграничиваться, обособляться от других группировок нормативных актов прежде всего по предмету правового регулирования. Такое обособление нормативных актов, с точки зрения И.Н. Сенякина, «возможно при условии, если оно отражает особенности содержания правового регулирования». Автор, как нам представляется, совершенно точно обозначил суть рассматриваемой проблемы, указав, что «обособить в законодательстве можно только то, что обособляется в действительности»3.

Таким образом, нельзя искусственно отделить определенную группу правовых норм, имеющих одинаковый предмет регулирования, от общего правового массива и назвать ее отраслью права. Отрасль права должна объективно существовать в виде содержательной части соответствующей обособленной системы нормативных правовых актов либо одного обособленного кодифицированного нормативного акта. Например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право существуют как отрасли права благодаря тому, что в системе законодательства имеются обособленные

1Ñì: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. М., 1998. Т. 2. С. 236.

2Ñì.: Проблемы теории государства и права. М., 1987. С. 209.

3Ñì.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. М., 1998. Т. 2. С. 237.

157

нормативные акты, содержащие нормы этих отраслей, — Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодекс. Если бы не было таких обособленных нормативных актов, не существовало бы и указанных отраслей права.

Посмотрим, соответствует ли рассмотренным выше признакам отрасли права административно-процессуальное право.

Прежде всего необходимо признать, что административно-про- цессуальные нормы, как было показано выше, регулируют специфические общественные отношения, возникающие в ходе разрешения компетентными административными органами индивидуальных юридических дел, а значит, имеют свой предмет регулирования. Причем, как отмечалось, предметом регулирования административ- но-процессуальных норм являются только процессуальные отношения, возникающие между сторонами и другими участниками административного процесса в ходе возбуждения и разрешения индивидуальных дел. Никакие материальные отношения в рамках административного процесса не возникают и административно-процес- суальными нормами не регулируются.

Âсвязи с наличием у административно-процессуальных норм собственного предмета регулирования должна иметься объективная возможность обособления этих норм в отдельную самостоятельную группу, отделения их от норм других отраслей права. Эта обособленность просматривается при соотношении административнопроцессуальных норм и не являющихся административными иных материальных норм, например норм гражданского, семейного, земельного, финансового права, регулирующих существо разрешаемых

âходе административного процесса дел. Прямой связи между адми- нистративно-процессуальными нормами и нормами указанных отраслей не существует.

Âто же время между административно-процессуальными и ад- министративно-материальными нормами прослеживается прямая и очень тесная связь. Она заключается в следующем. Материальные нормы административного права определяют систему и компетенцию административных органов по разрешению тех или иных категорий индивидуальных дел в рамках соответствующих видов административных производств. В связи с огромным разнообразием индивидуальных юридических дел, разрешаемых в рамках административного процесса, формируется и функционирует такое же огромное количество различных административных органов. Даже

âпределах одного административного производства, казалось бы, одинаковые по своему содержанию дела разрешаются совершенно разными административными органами. Возьмем для примера ли- цензионно-разрешительное производство. Выдача лицензий на осуществление отдельных видов деятельности производится в настоя-

158

щее время несколькими десятками федеральных административнопубличных органов. Это без учета органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, уполномоченных осуществлять лицензионно-разрешительную деятельность. Такое же большое количество административных органов участвует в осуществлении административно-надзорного производства, производства по применению мер административной ответственности. Таким образом, определенный специфический вид индивидуальных юриди- ческих дел, возникающих даже в рамках одного и того же административного производства, разрешается специальным административным органом. Иными словами, специфика индивидуальных юридических дел, требующих правового урегулирования, определяет вид административных органов, их полномочия по разрешению этих дел и в конечном итоге процессуальные формы реализации указанных полномочий. Разнообразие, специфика подлежащих разрешению индивидуальных юридических дел порождает многообразие административных органов, их разрешающих, и многообразие административных процедур деятельности этих органов. Тем самым происходит «привязка» порядка разрешения индивидуальных юридических дел, регулируемого административно-процессуальными нормами, к системе, организации и компетенции разрешающих эти дела административных органов, определяемой административноматериальными нормами. В этом и заключается неразрывная связь материальных норм административного права и соответствующих им административно-процессуальных норм в административном процессе. На существование такой связи указывал еще С.С. Алексеев, по мнению которого, «природа правового регулирования управлен- ческих отношений такова, что процедурные нормы во многих случаях не выходят за рамки материальных институтов и их объединений»1.

Отмеченная объективно существующая связь между админист- ративно-материальными нормами и административно-процессуаль- ными нормами находит свое отражение в действующем административном законодательстве. В частности, материальные нормы административного права, определяющие систему административных органов и их компетенцию по разрешению индивидуальных юридических дел и соответствующие административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения таких дел, помещаются, как правило, в одних и тех же нормативных актах без какого-либо формального отграничения. Примерами таких нормативных актов могут служить Кодекс об административных правонарушениях, Таможенный и Налоговый кодексы, нормативные акты о лицензировании отдельных видов деятельности. С практической точки зрения

1 Ñì.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 201.

159

действительно нецелесообразно разрывать и помещать в разные нормативные акты материальные нормы, определяющие компетенцию административных органов по разрешению индивидуальных юридических дел и соответствующие административно-процес- суальные нормы, регулирующие порядок разрешения этих дел. Однако в некоторых случаях, когда процедуры разрешения отдельных категорий дел являются достаточно сложными, нормы, их регулирующие, могут быть обособлены от соответствующих материальных норм и помещены в отдельные нормативные акты. В настоящее время в системе законодательства имеются такие нормативные акты, в которых содержатся только или преимущественно администра- тивно-процессуальные нормы. В качестве примеров можно назвать Инструкцию МВД РФ «О порядке оформления и выдачи паспортов гражданам РФ для выезда из РФ и въезда в РФ» от 26.05.1997 и Инструкцию МВД РФ «О применении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ от 23.10.1995 г. Однако, несмотря на такое формальное обособление, эти акты неразрывно связаны с актами, содержащими соответствующие материальные нормы административного права. Так, первая из указанных выше инструкций основывается на Федеральном законе «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» и обеспечивает его реализацию, а вторая — на Федеральном законе «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» и также принята с целью обеспечения действия этого закона. В то же время необходимо отметить, что такие обособленные нормативные акты, содержащие административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения отдельных видов индивидуальных юриди- ческих дел, не взаимосвязаны между собой, не образуют единой системы законодательства. Отсутствие такой системы связано, в свою очередь, с отсутствием единого кодифицированного нормативного акта, в котором систематизировались бы основополагающие админи- стративно-процессуальные нормы, определяющие общие начала административного процесса и общие правила осуществления отдельных видов административных производств. На основе такого кодифицированного акта могла бы быть создана стройная система адми- нистративно-процессуального законодательства.

Таким образом, анализ действующего административного законодательства позволяет, с нашей точки зрения, сделать следующие основные выводы.

1. Административно-процессуальное законодательство складывается из трех основных элементов: обособленных нормативных актов, обособленных процессуальных частей нормативных актов, содержащих материальные нормы административного права, и отдельных статей таких нормативных актов.

160