Административное право России. Научно-практический курс

кона или подзаконного нормативного правового акта либо обязательного для исполнения индивидуального административно-правового акта или судебного акта, на основании или с учетом которого данный акт должен был издаваться (приниматься);

4)необоснованность содержащегося в акте решения, т.е. отсутствие в акте фактического и (или) юридического обоснования принятого административным органом или должностным лицом такого органа решения;

5)существенное нарушение административно-публичным органом или должностным лицом такого органа установленной соответствующим нормативным правовым актом юридической процедуры разрешения дела, по результатам которого издан (принят) акт, либо установленного соответствующим нормативным правовым актом порядка издания (принятия) акта.

При этом к числу существенных нарушений юридической процедуры разрешения дела или порядка издания (принятия) акта, как представляется, следует относить лишь такие нарушения админист- ративно-процессуальных норм, которые повлекли принятие решения, не соответствующего по содержанию подлежащим применению положениям нормативных правовых актов и не могут быть устранены без отмены данного акта. Имеются в виду случаи, когда

âсвязи с допущенными при издании (принятии) соответствующего акта нарушениями административно-процессуальных норм не были полностью исследованы все фактические обстоятельства дела, положенные в основу данного акта, что привело к принятию незаконного решения по этому делу и в связи с чем возникла необходимость его повторного рассмотрения по существу.

При наличии перечисленных выше оснований ненормативный административно-правовой акт может быть отменен компетентным административно-публичным органом, а в случаях, предусмотренных законом, и судом (например, постановление по делу об административном правонарушении).

Названные выше основания отмены ненормативных админист- ративно-правовых актов являются также и основаниями для признания таких актов недействительными полностью или в соответствующей части в судебном порядке при условии, что при этом данные акты или их части:

1)нарушают права, свободы или законные интересы физиче- ских лиц или организаций;

2)возлагают на физических лиц или организации определенные юридические обязанности при отсутствии для этого нормативно установленных оснований;

3)создают какие-либо препятствия для реализации прав, свобод или законных интересов физических лиц или организаций

91

Только при одновременном наличии одного или нескольких оснований отмены актов и одного или нескольких условий признания актов недействительными ненормативный административноправовой акт может быть признан судом недействительным. Об этом свидетельствует и обширная арбитражно-судебная практика.

Правовые последствия юридического прекращения действия ненормативных административно-правовых актов, т.е. их отмены, отзыва, аннулирования и признания недействительными сводятся к следующему.

В случае отмены ненормативного административно-правового акта полностью или в определенной части в административном или судебном порядке либо в случае его отзыва или аннулирования действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) издания (принятия) или с момента (с даты) вступления в юридическую силу правового акта, отменяющего, отзывающего или аннулирующего этот акт полностью или в соответствующей части. Если к моменту отмены, отзыва или аннулирования акт вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), административнопубличный орган или суд, отменяющий, отзывающий и аннулирующий данный акт, обязан устранить указанные последствия или возложить на орган, издавший (принявший) отмененный акт, обязанность по их устранению.

Если суд признал ненормативный административно-правовой акт недействительным полностью или в определенной части, действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) вынесения или с момента (с даты) вступления в юридическую силу соответствующего судебного акта. При этом необходимо иметь в виду, что акт, признанный судом недействительным полностью или в соответствующей части, является недействительным с момента его издания (принятия). Следовательно, если к моменту признания акта недействительным он вступил в юридиче- скую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), суд при принятии решения о признании данного акта недействительным полностью или в соответствующей части обязан возложить на административно-публичный орган, издавший (принявший) этот акт, обязанность по их устранению.

92

сведения о транспортном средстве и его собственнике, перевозимом грузе, результатах взвешивания транспортного средства, нагрузках на оси транспортного средства, размере нанесенного вреда. Ни в одном из указанных пунктов акта не содержится какого-либо властного волеизъявления должностного лица в отношении собственника транспортного средства, влекущего наступление для него прямых юридически значимых последствий.

Как видно из анализа оспариваемого акта, подпись должностного лица, его составившего, расположена после п. 15 данного акта. Ниже подписи должностного лица после поперечной черты имеется п. 16, в котором указаны реквизиты для оплаты суммы причиненного вреда и текст следующего содержания: «Срок оплаты не позднее 30 дней с даты составления настоящего акта».

Таким образом, исследование содержания оспариваемого акта показывает, что данный официальный документ не может быть отнесен ни к числу ненормативных правовых актов, ни к числу решений государственных органов, их должностных лиц, поскольку в нем отсутствует властное волеизъявление должностного лица КОГУ «Дорожный комитет Кировской области», влекущее наступление прямых юридически значимых последствий для заявителя.

Указание в п. 16 акта на срок оплаты суммы причиненного ущерба в течение 30 дней с даты составления акта не может рассматриваться как возложение на заявителя юридической обязанности произвести такую оплату в связи со следующим.

Во-первых, в приведенном выше тексте, содержащемся в п. 15 акта, отсутствует указание на обязанность уплаты соответствующей денежной суммы в 30-дневный срок.

Во вторых, п. 16 находится ниже подписи должностного лица, составившего акт, в связи с чем его содержание следует рассматривать в качестве дополнительной информации к данному акту.

В-третьих, факт неуплаты указанной в акте денежной суммы в возмещение причиненного вреда в течение 30 дней с даты составления акта не является юридическим основанием для взыскания данной суммы с заявителя в административном порядке, без обращения КОГУ «Дорожный комитет Кировской области» в суд с соответствующим иском и также не является основанием для применения к заявителю каких-либо санкций в административном порядке.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заявителем акт о превышении транспортным средством установленных ограничений по массе и (или) нагрузке на ось ¹ 132 от 11.05.2010, составленный инженером-инспектором Кировского областного государственного учреждения «Дорожный комитет Ки-

94

ровской области» Моховым В.А., не является ненормативным правовым актом или решением, которые могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. В этой связи в силу в силу п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ производство по данному делу подлежит прекращению.

2. Акт о выявлении хищения электрической энергии, составленный представителем коммерческой энергоснабжающей организации не является ненормативным административно-правовым актом.

Извлечение из решения судьи Арбитражного суда Кировской области Кононова П.И. по делу ¹ А28—8948/02—92/27.

Âзаявлении средней школы содержится требование о признании недействительным акта по выявлению хищения и скрытой мощности

óпотребителей электрической энергии, составленного 27.02.2002 г. представителем энергосбыта ОАО «Кировэнерго» в отношении заявителя.

Âходе судебного разбирательства установлены следующие фактические обстоятельства дела.

27.02.2002 г. сотрудником Оричевского участка филиала «Кировэнергосбыт» ОАО «Кировэнерго» при проверке электрооборудования Коршикской средней школы был выявлен факт неисправности трансформаторов тока, вследствие чего не был учтен расход электроэнергии в количестве 66 550 кВт•ч. Сумма доплаты за неучтенную электроэнергию составила 40 585 рублей 18 коп. Указанная сумма была предъявлена ОАО «Кировэнерго» к оплате посредством выставления школе счета-фактуры ¹ 1/2767 от 27.03.2002 г.

Âсоответствии с положениями п. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражным судом рассматриваются в порядке административного судопроизводства дела о признании недействительными ненормативных правовых актов, изданных (принятых) государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами, нарушающих их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый заявителем акт не является ненормативным правовым актом, который может быть признан арбитражным судом недействительным в порядке административного судопроизводства, поскольку:

1) он составлен не должностным лицом государственного органа или органа местного самоуправления, а работником коммерче- ской организации ОАО «Кировэнерго»;.

2) он не ограничивает какие-либо права заявителя, не возлагает на него никаких обязанностей, не содержит никаких властных требований в его адрес;

95

3)он не затрагивает интересы заявителя в предпринимательской

èиной экономической деятельности, поскольку школа является некоммерческой организацией и потребляемая ею электроэнергия используется в целях обеспечения образовательного процесса.

В связи с названными обстоятельствами оспариваемый акт не может быть признан судом недействительным.

Отношения, возникшие между заявителем и ответчиком в связи с составлением оспариваемого акта, регулируются нормами не административного, а гражданского законодательства, поскольку основаны на договоре энергоснабжения. Соответственно и все споры, вытекающие из указанных отношений, должны разрешаться в порядке искового, а не административного судопроизводства.

3.2.Ɇɟɬɨɞɵ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɹ ɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɪɢɧɭɠɞɟɧɢɹ ɜ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɭɛɥɢɱɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ

Методы административного ограничения

В административно-правовой науке метод административного ограничения до недавнего времени вообще не выделялся в качестве самостоятельного метода государственного управления. В литературе по административному праву, как правило, указывается только на метод административного принуждения, в содержание которого вклю- чаются различные виды ограничения административно-публичными органами прав и свобод физических лиц и прав организаций.

Как нам представляется, ограничение прав и свобод физических лиц и прав организаций и принуждение этих субъектов к соблюдению установленных законодательством правил и требований — это разные методы административно-публичной деятельности. Они различаются как по целям, так и по способам применения.

Рассмотрим понятие и основные черты методов административного ограничения.

Методы административного ограничения — это методы деятельности административно-публичных органов, направленные на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц, безопасности организаций посредством установления временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций. По своему содержанию методы административного ограничения заключаются в установлении компетентными административнопубличными органами в определенной правовой форме временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций.

96

Для рассматриваемых методов характерны следующие основные черты.

1.Фактическим основанием для применения методов административного ограничения является наличие потенциальной или реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц и организаций как в локальном, так и в глобальном масштабе. Такие угрозы безопасности могут возникать вследствие стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, аварий и техногенных катастроф, а также вследствие неправомерных действий физических лиц и организаций. Юридической основой для применения административными органами методов административного ограничения является положение ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конкретные методы административного ограничения, основания их применения и правовые формы выражения определяются специальными федеральными законами, в частности такими как Закон Российской Федерации «О полиции», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологичес- ком благополучии населения», Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» и некоторыми другими. В силу названного выше положения ст. 55 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы, устанавливающие ограничения прав и свобод граждан, а соответственно

èправ организаций.

2.Содержание методов административного ограничения заключа- ется в установлении компетентными административно-публичными органами временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций, во введении полных временных запретов на реализацию этих прав и свобод, в возложении на указанных лиц специальных временных обязанностей. В частности, могут быть подвергнуты временному ограничению такие конституционные права и свободы, как право на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, свобода передвижения, свобода проведения массовых публичных мероприятий, право на осуществление предпринимательской деятельности.

3.Методы административного ограничения, в отличие от методов административного принуждения, могут применяться к любым физическим лицам и организациям, в том числе к не совершившим никаких противоправных действий.

97

4.Целью применения методов административного ограничения является обеспечение публично-правовой защиты жизненно важных интересов государства и общества, прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, в частности защиты их жизни, здоровья, чести и достоинства, собственности от потенциальных или реальных угроз природного, техногенного или социального характера, т.е. обеспечение безопасности государства, общественной безопасности и безопасности отдельных лиц.

5.Применение методов административного ограничения внешне юридически выражается посредством издания компетентными административно-публичными органами административно-правовых актов, устанавливающих соответствующие ограничения, а также посредством совершения этими органами необходимых для реализации установленных ограничений, запретов и обязанностей администра- тивно-правовых действий.

Исходя из анализа действующего административного законодательства РФ, представляется возможным выделить следующие методы административного ограничения.

1.Установление временных полных запретов на реализацию физическими лицами и организациями имеющихся у них прав и свобод.

Сущность данного метода заключается в установлении компетентными административно-публичными органами временных полных запретов на реализацию физическим лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в частности на совершение этими лицами определенных действий или на занятие ими определенной деятельностью. Такие запреты могут устанавливаться посредством издания (принятия) компетентным административно-публичным органом соответствующего административно-правового акта либо посредством совершения должностными лицами такого органа соответствующих административно-правовых действий. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации указанные запреты могут устанавливаться, в частности, должностными лицами органов внутренних дел и внутренних войск, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны окружающей среды, таможенных органов, а также органами управления, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение. В частности, сотрудники полиции вправе временно запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные уча- стки местности и объекты, запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения. Главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе своими постановлениями

98

вводить на определенной территории карантин, в том числе устанавливать для физических лиц и организаций запреты на въезд на эту территорию или выезд из нее. В условиях действия чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории могут быть временно запрещены проведение массовых публичных мероприятий, деятельность политических общественных объединений.

2. Введение временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций. Содержание рассматриваемого метода состоит во временном ограничении компетентными административно-публич- ными органами прав и свобод физических лиц и прав организаций посредством установления частичного запрета на реализацию указанных прав и свобод. В отличие от предыдущего метода, применение рассматриваемого метода предполагает установление определенных пределов реализации прав и свобод физических лиц

èорганизаций, а не полный запрет на пользование этими правами

èсвободами. В частности, реализация прав и свобод может быть ограничена по времени, по территории, по кругу лиц. Например, в соответствии с федеральным законом «О полиции» сотрудники полиции вправе не полностью запрещать, а лишь ограничивать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» в условиях чрезвычайного положения могут быть установлены временные ограничения права на свободу передвижения по соответствующей территории, право на проведение массовых публичных мероприятий, свобода печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, ограничения на продажу оружия и спиртосодержащей продукции.

3.Возложение на физических лиц и организации специальных временных обязанностей. Сущность данного метода заключается в возложении на физических лиц и организации новых специальных обязанностей, исполнение которых временно ограничивает их права и свободы. В частности, в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, постановлением главного государственного санитарного врача или его заместителя на граждан могут возлагаться обязанности проходить обязательный медицинский осмотр, подвергаться профилактическим прививкам, подвергаться госпитализации для медицинского обследования.

Методы административного принуждения

Метод принуждения наряду с методом убеждения традиционно рассматривается в административно-правовой науке в качестве одно-

99

го из основных методов государственного управления. В литературе под административным принуждением, как правило, понимается применение органами исполнительной власти (государственного управления), а также судьями к физическим и юридическим лицам установленных нормами административного права принудительных мер в целях прекращения правонарушений, привлечения виновных к административной ответственности и обеспечения общественной безопасности. К видам мер административного принуждения, как правило, относят: административно-предупредительные меры, применяемые в целях предупреждения правонарушений и обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан; адми- нистративно-пресекательные меры, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их негативных последствий; меры административно-процессуального обеспечения, применяемые в целях установления обстоятельств административного правонарушения, личности виновного и получения доказательств по делу; меры административной ответственности (административные наказания), применяемые в целях предупреждения совершения новых правонарушений.

Содержание административного принуждения сводится к установлению ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера. При этом указывается, что основанием для применения к лицу мер административного принуждения является не только его противоправное поведение, но и необходимость обеспечения общественной безопасности. Иными словами, допускается возможность применения к лицу мер административного принуждения, в частности так называемых административно-пре- дупредительных мер, при отсутствии противоправности в действиях (бездействии) этого лица1.

С нашей точки зрения, следует разграничивать методы административного ограничения и методы административного принуждения. Сущность и виды методов административного ограничения были рассмотрены выше Далее рассмотрим вопрос о понятии, особенностях и видах методов административного принуждения, в том числе об отличии этих методов от методов административного ограничения.

Методы административного принуждения — это методы деятельности административно-публичных органов, направленные на прекращение противоправного поведения индивидуальных субъектов и

1 Ñì, íàïð.: Коренев А.П. Административное право России. Часть. 1 М, 2000. С. 216—221; Козлов Ю.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 359—361; Алехин А.П., Кармолицкий А.А.

Административное право России. Первая часть: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2009. С. 378—381.

100