Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

Что следует понимать под согласованием интересов? На наш взгляд, очевидно, что согласование интересов предполагает выработку и реализацию определенной совокупности мер воздействия на субъекты — как непосредственных, так и косвенных, — в результате осуществления которых состояние каждого элемента системы, предпочтительное с позиций его собственных интересов, становится предпочтительно и для других элементов, а также с точки зрения общих интересов системы. Поэтому можно сформулировать следующее определение согласования интересов. Согласование интересов есть процесс ослабления и разрешения противоречий экономических интересов их носителей с помощью экономических, правовых и административных методов.

Внашем случае уже в основу построения самой налоговой системы заложено основное противоречие экономических интересов, когда налоговым доходам бюджета противопоставлено принудительное изъятие части дохода организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, объективно снижающее потребление, сбережения

иинвестиции. В условиях избыточного налогового бремени противоречия интересов могут проявиться в уклонении от уплаты налогов, выводе экономики в теневую сферу, незаконном предпринимательстве. В такой ситуации компании не заинтересованы в максимизации прибыли и даже стремятся к формированию убытка1.

Налоговая реформа, стартовавшая в 1992 г., изначально гипертрофировала фискальную функцию налогов и была направлена прежде всего на изъятие средств у хозяйствующих субъектов с целью покрытия дефицита бюджета и обеспечения роста доходов государства без учета интересов остальных субъектов экономики.

ВРоссии в настоящее время налоговая политика по-прежнему имеет фискальную ориентацию, реализующую фискальные интере-

1 См.: Гордеева О.В. Принципы эффективного налогового регулирования // Финансы. 2010. № 9. С. 33.

71

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

сы федерального центра и в несколько меньшей степени регионов. Подобная тенденция налоговой политики приводит к тому, что при разработке и принятии государственных решений в области налогообложения не учитываются экономическое положение хозяйствующих субъектов и перспективы их устойчивого развития, возможная реакция налогоплательщиков на изменения, вводимые в налоговую систему, воздействие принимаемых решений на экономическое развитие не только отдельных хозяйствующих субъектов, но и более сложных конструкций — муниципального и регионального хозяйственных комплексов и хозяйственного комплекса страны в целом1.

С одной стороны, приоритет фискальных интересов и пренебрежение интересами налогоплательщиков ведут к превышению оптимального размера налоговых изъятий, осложняет ведение нормального процесса воспроизводства экономических субъектов. С другой стороны, минимизация налоговых платежей хозяйствующих субъектов и абстрагирование от экономических интересов государства и муниципалитетов затрудняют функционирование органов власти, что также препятствует поддержанию возобновляющегося процесса воспроизводства.

Взаимная противоречивость экономических интересов участников системы налоговых полномочий осложняется внутренней противоречивостью, присущей как экономическим интересам властных структур различных уровней, так и экономическим интересам налогоплательщиков, обусловленной совместно-единственным источником реализации их безграничных потребностей.

Так, в целях создания благоприятных условий для экономического роста налоговая политика должна быть ориентирована не только на снабжение доходами бюджетной системы, но и на стимулирование деловой активности. Вместе с тем государство и муници-

1 См.: Рощупкина В.В. Налоговая политика как инструмент управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2010. Апрель. № 13 (148). С. 30.

72

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

пальные образования должны обеспечивать хозяйственные условия, которые исключали бы спад социально-значимого производства, принимать меры, побуждающие предпринимателя действовать в интересах благополучия общества и его граждан, решая при этом прежде всего социальные задачи.

Другой срез противоречий экономических интересов участников системы налоговых полномочий можно представить в виде конфликта интересов фискальнооблагающих субъектов различных таксономических уровней: федерального, регионального и местного.

Публично-правовые образования являются участниками налоговых отношений и взаимодействуют между собой с целью укрепления своей доходной базы, пополняемой за счет налоговых источников. При этом считается, что налоговые отношения между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, обладающими бюджетами, строятся на основе разделения единой налоговой базы, а не

вдухе взаимоотношений налогоплательщиков и налогополучателей. Усиление же влияния федеральной власти, выразившееся в огра-

ничении налоговой компетенции на региональном и местном уровнях, ведет к созданию крайне централизованной системы, в которой региональные и местные власти практически лишены стимулов к развитию экономики, а усилия федерального уровня в основном направлены на укрепление собственной власти. В сложившихся условиях законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления выступают как посредники между федеральным законодателем и налогоплательщиками в процессе мобилизации средств, необходимых для обеспечения предоставления социальнообщественных благ в соответствии с установленными нормами и стандартами1.

Введение налоговых ограничений не способствует также созданию полноценной налоговой базы, формированию собственных

См.: Пинская М.Р. Сочетание налоговых интересов всех уровней власти // Финансы. 2010. № 6. С. 35

73

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

финансовых источников региональных и местных бюджетов и в конечном итоге не позволяет обеспечить устойчивое социальноэкономическое развитие территорий. В результате действия норм НК РФ на практике регионы и муниципалитеты практически полностью отстранены от участия в формировании налоговых отношений.

Структура налогово-бюджетных взаимоотношений в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом

ибюджетами субъектов Федерации; с другой — о налоговобюджетных отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и органами местного самоуправления.

Внастоящее время во взаимоотношениях «Федерация — регионы» существует большой спектр неурегулированных проблем, связанных с задачей выравнивания бюджетной обеспеченности. Эти проблемы обусловлены большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, различным уровнем затрат

ибольшой дифференциацией бюджетных возможностей региональных формирований. Вызывает тревогу то, что в последнее время наметилась тенденция к централизации доходов в федеральном бюджете, что противоречит экономическим интересам регионов

имуниципалитетов, а также не соответствует линии на развитие полновесных федеративных отношений.

На современном этапе налоговые преобразования, сокращая налоговое бремя для всех участников экономических отношений, предполагают создание условий, способствующих развитию предпринимательства и расширению на этой основе налоговой базы, которая является единственным источником реализации экономических интересов субъектов налоговых полномочий. Вместе с тем неоднозначные изменения в сфере налогообложения, только внешне декларирующие снижение налогового бремени, приводят к росту доли финансовой помощи федерального центра в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации, а также к концентрации фи-

74

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

нансовых ресурсов на федеральном уровне. На сегодняшний день около 80% субъектов Российской Федерации являются получателями межбюджетных трансфертов1.

Между федеральными и региональными органами власти обостряется противоречие, вызванное их совместным участием в обеспечении экономической независимости местного самоуправления.Региональныевластимогутбытьзаинтересованывограничении самостоятельности местных органов власти с целью расширения собственных возможностей в условиях централизации ресурсов

иполномочий на общегосударственном уровне. В свою очередь, федеральные органы власти могут, регламентируя межбюджетные отношения регионов и муниципалитетов собственными решениями, укрепить налоговую автономию местного самоуправления. Однако в этом случае необходимо считаться с потерей налоговой автономии регионами.

При этом общегосударственные требования к регулированию межбюджетных отношений между регионом и муниципалитетами могут быть неоптимальными. Дифференциация регионов по структуре расходов общественного сектора, разграничению расходных полномочий

исобственности между регионом и муниципалитетами, уровню бюджетной обеспеченности, как правило, требует индивидуального подхода к каждому региону. В этой связи выбор линии поведения в условиях противоречивости интересов должен осуществляться в рамках концептуальных положений бюджетного федерализма, т.е. сочетания интересов всех трех уровней власти в целях оптимизации налоговобюджетных отношений в федеративном государстве.

Отсутствие оптимальности и гибкости — один из самых серьезных недостатков стихийно сложившейся в России модели межбюджетных отношений, ориентированной преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов без учета

1 См.: Алиев Б.Х., Мусаева Х.М., Сулейманов М.М. О налоговом регулировании доходов субъектов Федерации // Финансы. 2010. № 11. С. 32.

75

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

региональных интересов и особенностей хозяйственной структуры регионов. Некоторые специалисты полагают, что во многом по этой причине бюджетные проблемы порождают не только конфликтные ситуации между центром и регионом, между регионами и внутри них, но и центробежные тенденции, угрожающие сохранению целостности государства1.

В России с ее обширной территорией, наличием большого количества субъектов Федерации, существенно отличающихся друг от друга по ресурсному потенциалу, уровню социально-экономического развития и накопленному научно-техническому и интеллектуальному потенциалу, в условиях незавершенности процесса утверждения цивилизованных рыночных отношений создание оптимальной

игибкой модели согласования экономических интересов субъектов экономики является исключительно сложной задачей.

Проблема согласования экономических интересов регионов с общегосударственными интересами существовала и в советское время. Действовавший тогда механизм их согласования основывался на безусловном приоритете интересов центра и использовании командно-административных методов их реализации. Как известно, такой механизм работал явно не в пользу регионов.

Трансформация государственного строя, переход к рыночным отношениям в экономике еще более обострили противоречия центра и регионов и породили новые серьезные проблемы, обусловленные в том числе возросшей самостоятельностью регионов и ответственностью региональных властных структур за реализацию экономических интересов региона уже не столько перед центром, сколько перед населением подведомственной территории. В новых условиях они призваны в полной мере отвечать за уровень и качество жизни населения региона, за развитие предпринимательства

ирост региональной экономики.

1 См.: Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / под ред. М.А. Яхъяева. М.: Экзамен, 2001. С. 48.

76

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

Во многом аналогичная ситуация характерна и для взаимосвязи в цепочке «регион — муниципальные образования». В системе иерархии удовлетворения общественных потребностей происходит разделение полномочий субъектов управления национальной экономикой, среди которых наряду с федеральными и региональными выделяются муниципальные субъекты. При этом муниципальные экономические интересы выступают как часть целого, во взаимосвязи с другими уровнями экономических интересов. Интересы муниципальных образований представляют собой «систему в системе», так как они сами являются системой и в то же время подсистемой для системы региональных интересов.

Муниципалитеты заинтересованы в увеличении поступлений налоговых доходов местного бюджета и наращивании своего налогового потенциала. У регионов сегодня имеется значительная свобода действий в вопросе о выделении средств тому или иному муниципалитету. При этом зависимость местных органов самоуправления от субъектов Российской Федерации очень велика, так как за счет собственных источников доходов муниципалитеты обеспечивают лишь незначительную долю всех поступлений в свои бюджеты. Из года в год по решению федеральных и региональных властей наблюдается сокращение этих источников. Типичной является ситуация, когда поступления от долевых налогов в местные бюджеты составляют величину гораздо меньшую, чем это необходимо для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

В аспекте реализации интересов муниципалитетов важной является и цепочка взаимосвязи «Федерация — муниципальные образования». На первый взгляд может показаться, что муниципальные образования не вступают во взаимоотношения с Федерацией. Однако, по нашему мнению, такая позиция является ошибочной. Несмотря на то, что федеральное законодательство не конкретизирует порядок взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, кроме основных декларативных положений, закрепленных в Конституции и федеральных законах, в которых, напомним,

77

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, любые действия органов государственной власти по решению проблем обеспечения жизнедеятельности территории — это действия, так или иначе влияющие на процесс местного самоуправления. Следовательно, эти действия ведут к взаимодействию государственных и местных институтов власти.

Учитывая, что доходы федерального бюджета повышаются по мере увеличения экономического потенциала местного бюджета

ипонижаются по мере его уменьшения, можно сказать, что от качества формирования и использования местных бюджетов зависят

ивозможности федеральных властей проводить экономическую

исоциальную политику, а рост доходов местного бюджета будет способствовать росту экономического потенциала всей страны. Следовательно, сбалансированный на местном уровне управления бюджет может стать одним из факторов обеспечения макроэкономической стабильности.

Таким образом, для достижения социально-экономического подъема муниципалитетов необходимо создать экономическую основу их деятельности, не забывая о том, что дееспособность муниципальных образований зависит от наличия необходимых и достаточных налоговых полномочий для исполнения ими своих расходных полномочий. Следует осознавать, что гибкость налоговой системы определяется, в том числе и ее местной подсистемой, которая способна регулировать экономическую активность хозяйствующих субъектов в пределах своих полномочий посредством реализации налогового механизма.

Рассмотрим теперь конкретные проявления противоречий экономических интересов публично-правовых образований в системе налоговых полномочий, возникающие в практике их взаимодействия, большинство из которых вытекают из самой природы федеративных отношений.

Как мы уже подчеркивали, особенность природы федеративных отношений в Российской Федерации связана с тем, что в нашей

78

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

стране реализуется принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти1; структуры местного самоуправления не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Однако конституционная независимость муниципалитетов не означает изолированность местного самоуправления от налогово-бюджетной системы государства. Не входя в систему государственной власти, местное самоуправление не перестает оставаться зависимым от нее, так как полномочия органов государственной власти как федеральных, так и региональных структур распространяются на сферу действия местного самоуправления.

Но это не означает, что государственным и местным органам власти следует строить отношения на принципе «власть — подчинение». Напротив, следует развивать их в рамках бюджетного федерализма, охватывающего связи между образующими федерацию субъектами, а также межбюджетных отношений, субъектом которых выступают муниципалитеты. Это необходимое условие для реализации общегосударственных интересов, тем более что органы государственной власти федерального и регионального уровней полномочны регулировать отношения в области местного самоуправления путем принятия законодательных актов.

Ксожалению, события последних лет убеждают в том, что смысл

ихарактер федеративного устройства в нашей стране все более подчиняются именно алгоритмам развития бюджетных отношений, а не наоборот. Если западная наука выработала и внедрила в практику модели «кооперативного» и «координационного» федерализма, основанные на децентрализованном сотрудничестве регионов, то современная Россия использует свою особую модель — «преимущественно бюджетный федерализм», в рамках которого главную роль играют правила централизованного перераспределения бюд-

1 См.: Конституция Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 1997. Ст. 12. С. 9.

79

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

жетных потоков1. В данном случае упускается из виду то обстоятельство, что специфика идеологии бюджетного федерализма заключается в том, что налогово-бюджетная система опирается на сочетание, а вернее — на баланс интересов федерального центра

идругих субъектов федеративных отношений2.

Вусловиях современной России проблема формирования такого баланса сверхактуальна, ибо при множестве сфер, предусматривающих взаимодействия органов власти разных уровней, фактически отсутствуют установленные законом типовые механизмы осуществления и юридического оформления результатов этих взаимодействий, определяющие предмет согласований, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие таких механизмов приводит к развитию малоэффективных и юридически небезупречных неформальных отношений, что, в свою очередь, не позволяет своевременно решать целый ряд острейших проблем финансово-экономического и социального характера.

При этом необходимо понимать, что оптимальное соотношение общегосударственных и территориальных (региональных и местных) интересов нельзя установить раз и навсегда. Баланс интересов должен быть динамическим и поддерживаться с помощью постоянного согласования, в ходе которого будут разрешаться их противоречия, вырабатываться оптимальные модели отношений. Такова природа согласования территориальных и общегосударственных интересов, которые призван обеспечивать бюджетный федерализм.

Руководствуясь необходимостью согласования интересов, следует решать вопрос о сочетании принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, соот-

1 См.: Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Ст. 11. Региональная Россия начала ХХI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. № 5–6. С. 39.

2 См.: Журавлев А.В. Стратегия реформирования системы разграничения доходов между бюджетами разного уровня // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 22 (94). С. 9.

80