Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

Итак, существование национально-государственных интересов предопределяется прежде всего наличием потребностей в экономической, энергетической, оборонной, продовольственной, промышленной безопасности. Национально-государственные интересы — это интересы общества в целом, выраженные государством в экономических отношениях внутри страны и за рубежом.

В системе национально-государственных интересов важнейшее место принадлежит достижению необходимого уровня инвестиций

иинноваций в отечественной экономике, развитию внутреннего

изавоеванию внешних рынков, обеспечению конкурентоспособности продукции отечественных предприятий, росту благосостояния населения. Все это достижимо путем построения социальнорыночного хозяйства, опирающегося на принципы экономической свободы и эффективную государственную бюджетно-налоговую политику.

Угосударства существует непосредственный интерес в налоговой сфере. Любое современное государство не может функционировать без налогов и налоговой системы. Оно является главной стороной, заинтересованной в налоговых доходах, поскольку посредством налогов может реализовать свою основную цель — удовлетворение общественных потребностей. Прежде всего налоги выполняют фискальную функцию, с помощью которой образуется централизованный денежный фонд и обеспечиваются материальные условия для деятельности государства. Кроме того, посредством налогов государство осуществляет регулирование национальной экономики. В этом случае налоги выступают одним из рычагов воздействия на экономику, выполняя регулирующую функцию, которая заключается в установлении и изменении системы налогообложения, в установлении налоговых ставок и их дифференциации, в предоставлении налоговых льгот, в сглаживании социальной напряженности через перераспределение доходов населения.

Регионы, а в России это субъекты Федерации, являются участниками экономических отношений с обществом в целом, представ-

11

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ляемым государством и его структурами, с другими регионами, внутрирегиональными муниципальными образованиями, а также с хозяйствующими субъектами и населением.

Экономические, социальные и политические функции регионов обусловливают их потребности, которые, будучи тесно связанными с общенациональными потребностями, обладают определенной спецификой, что предопределяется их относительной хозяйственной обособленностью в рамках государственной целостности. Так как материальной основой экономических интересов являются потребности1, то содержание региональных экономических интересов определяется их потребностями в рамках данных экономических отношений, среди которых важнейшими являются социально-эко- номические, финансово-экономические и производственно-тех- нические. При этом каждый регион имеет специфические экономические интересы, которые определяются его особенностями: географическим положением, климатическими условиями, структурой отраслей экономики, национальным составом населения

икультурно-историческими традициями его поведения. Основным содержанием региональных экономических интере-

сов, на наш взгляд, являются повышение благосостояния населения региона и развитие региональной экономики, эффективная кооперация ее отраслей с другими регионами. В сферу регионального интереса также входят рост доходов населения, снижение уровня бедности и безработицы, доступность образования, медицинского обслуживания, надежность тепло-, электро- и водоснабжения, связи и т.п.

Следует особо подчеркнуть, что реализация региональных экономических интересов в значительной мере зависит от бюджетной и налоговой политики федерального центра. Важнейшим региональным интересом в этом аспекте является снижение уязвимости

1 См.: Гершкович Б.Я. Экономические интересы, стимулы и мотивы (Избранное). Пятигорск: ПГЛУ, 2009. С. 26.

12

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

субнациональных властей в налоговой сфере за счет повышения налоговых полномочий и увеличения налогового потенциала региональной экономики. Учет региональных экономических интересов со стороны центра особенно важен при формировании региональной экономической политики и в процессе прогнозирования и составления региональных бюджетов.

В совокупности общих экономических интересов следует особо выделить такую их форму, относительно новую для России, как интересы муниципалитетов, возникновение которых было связано с рыночно-трансформационными процессами, происходящими в нашей стране. При этом следует подчеркнуть, что процесс образования муниципалитетов был связан с необходимостью реализации интересов населения как общности, проживающей на отдельной территории, потребности которой, в частности, связаны с функционированием ее как самостоятельной экономической и административной структуры.

Муниципальное образование как нижнее звено управленческой иерархии российского общества постреформенного периода в своем историческом развитии претерпело две стадии, каждая из которых достаточно отчетливо и радикально отличается от другой. На начальном этапе становления российской государственности муниципальные властные структуры, по сути, стали лишь подобием органов местного самоуправления, не имеющего в своем распоряжении реальных рычагов финансово-экономического воздействия для реализации собственных экономических интересов.

Потребности муниципалитетов определяются в первую очередь возложенными на них функциями по финансированию социальной сферы. В этой связи основной потребностью и главной задачей местных органов власти является организация, содержание и развитие учреждений сферы нематериального производства: образования, здравоохранения, культуры, спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

13

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Не менее важной составляющей муниципальных интересов является также необходимость эффективного функционирования сферы жизнеобеспечения муниципального образования, а именно: организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства, муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения, организация транспортного обслуживания и связи, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, санитарное обеспечение жизнедеятельности и т.д.

Всфере реальной экономики муниципальные интересы связаны

собеспечением современного уровня технической и технологической оснащенности производства, повышением качества выпускаемой продукции местными предприятиями, их конкурентоспособности, ростом объемов производства во всех секторах муниципального хозяйственного комплекса, формированием благоприятного инвестиционного климата для привлечения финансового капитала в производство, развитием малых форм предпринимательства и т.д.

Внастоящее время муниципальные образования постепенно преобразуются как уровень общественной структуры, где непосредственно соприкасаются и тесно взаимодействуют социальноэкономические и налогово-бюджетные интересы федерального центра, регионов и мест, где сконцентрирована подавляющая часть социальной инфраструктуры, воспроизводятся отношения всех форм собственности и уровней подчиненности, новым качественным содержанием наполняются межбюджетные отношения1. При этом эффективность функционирования самой системы местного самоуправления, напрямую связанной с жизнедеятельностью общества, его практическое осуществление во многом зависит от степени реализации экономических интересов муниципальных органов власти в системе налоговых полномочий.

1 См.: Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. Н.Г. Сычева, К.И. Таксира. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 58.

14

1.1.Система налоговых полномочий: сущность, структура...

Вцелом реализация общего экономического интереса путем удовлетворения соответствующих потребностей их носителей достигается с помощью распределения между уровнями бюджетной системы части обособленного дохода, принадлежащего фискальнообязанному субъекту на праве собственности. Этот процесс составляет содержание налоговых отношений, функциональная ориентация которых в рыночной экономике определяется их направленностью на финансовое обеспечение общественных потребностей, а также косвенное регулирование экономических отношений.

При этом фискальнооблагающие субъекты, претендуя на часть обособленного дохода собственника, изымают у него определенную долю финансовых ресурсов для реализации мер, направленных на удовлетворение общественных потребностей. Эти ресурсы принудительно отчуждаются у их собственника и становятся собственностью государства и муниципалитетов в соответствии с их налоговыми полномочиями, определенными правовыми нормами. Вместе с тем принудительное отчуждение части корпоративного и личного дохода посредством налоговых форм оказывает существенное влияние на все фазы воспроизводственного процесса путем ограничения ресурсной базы воспроизводства его субъектов.

Таким образом, можно заключить, что налоговые полномочия являются неотъемлемой составляющей налоговых отношений, складывающихся по поводу распределения части национального дохода в целях реализации общественных потребностей и косвенного регулирования экономических пропорций на различных уровнях управления обществом.

Следовательно, в современном обществе, с одной стороны, объективно возникают общественные потребности различных таксономических уровней общественной структуры, которые они призваны удовлетворять, а с другой — их налоговые полномочия, которые в определенной степени опосредуют этот процесс. Необходимость удовлетворения сложившихся и развивающихся потребностей в системе определенных экономических отношений находит свое вы-

15

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ражение в экономических интересах их субъектов. Это обусловливает связь налоговых полномочий с экономическими интересами.

Специфика потребностей на различных уровнях общественной структуры задает направленность действий органов власти всех уровней в их взаимосвязи и определенной субординации. В связи с этим проявления экономических интересов субъектов экономики в налоговых полномочиях определяются особенностями их потребностей и характером складывающихся в процессе их удовлетворения экономических отношений вообще и налоговых в частности.

Изложенное позволяет сделать вывод, что налоговые полномочия, с одной стороны, являются обязательным условием формирования финансовой составляющей экономической основы реализации интересов на различных уровнях общественной структуры, а с другой — служат факторами углубления противоречий разнонаправленных интересов, обусловленных дифференциацией налоговых полномочий на отчуждаемую часть дохода налогоплательщика, аккумулируемого в бюджете соответствующего уровня.

Многоаспектность потребностей и сложность задач субъектов системы налоговых полномочий предопределяют существование различных комбинаций и сочетаний экономических интересов их носителей, а также ситуаций, условия которых могут привести к столкновению разнонаправленных интересов.

Система налоговых полномочий имеет сложную структуру с разветвленными взаимосвязями вертикального и горизонтального характера, что определяет соответствующие взаимосвязи и взаимодействие экономических интересов их участников. Вертикальный срез предполагает связь федеральных интересов с интересами регионов и муниципалитетов, а также с интересами налогоплательщиков. В результате образуется цепочка: Федерация — субъекты Федерации — муниципалитеты — налогоплательщики. Горизонтальный аспект обусловлен наличием взаимосвязей интересов между аналогичными участниками системы налоговых полномочий,

16

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

вследствие чего формируются цепочки: регион — регион, муниципалитет — муниципалитет, налогоплательщик — налогоплательщик.

Каждое звено имеет свои собственные экономические интересы, которые могут совпадать либо отличаться от интересов других субъектов системы. В первом случае говорят об общности экономических интересов, а во втором об их противоречивости, которая может быть как внешней (взаимной), так и внутренней1. Причем как единство, так и противоречивость имеет место во всех без исключения случаях взаимодействия экономических интересов участников системы налоговых полномочий. Экономические интересы субъектов системы налоговых полномочий функционируют в диалектическом единстве.

Общность и единство экономических интересов субъектов системы налоговых полномочий проявляется в тесной взаимосвязи даже разнонаправленных интересов налогооблагающих и налогооблагаемых субъектов, которая предопределяет их неразрывность в процессе функционирования. Реализация интересов налогоплательщиков невозможна вне реализации государственных интересов, поскольку возможности реализации их интересов связаны с результативностью деятельности государства, направленной на удовлетворение общественных потребностей, обеспечение социальноэкономической стабильности.

Общность экономических интересов определяется степенью обособления соответствующих субъектов и находится в обратной зависимости по отношению к ней. Очевидно, что интересы субъектов налоговых полномочий, относясь к общему типу экономических интересов, имеют более высокую степень общности, чем в отношениях с налогоплательщиками, являющимися носителями частных экономических интересов.

1См.: Гершкович Б.Я. Экономические интересы, стимулирование, мотивация

ивопросы экономической политики в Российской Федерации. Пятигорск: ПГЛУ, 2005. С. 79.

17

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Внешняя противоречивость означает наличие противоречий экономических интересов между различными субъектами системы налоговых полномочий. Внутренняя противоречивость предполагает наличие противоречий в рамках каждого из этих субъектов, причиной которых является ограниченность источника реализации интереса.

Проявления экономических интересов фискальнооблагающих субъектов в налоговых полномочиях достаточно сложны и многообразны вследствие широкого спектра их налоговых отношений,

вкоторые они вступают, движимые объективной необходимостью удовлетворения своих разнообразных и специфических потребностей.

Законодательство Российской Федерации наделяет региональные и местные органы власти рядом полномочий по определению налоговых баз и налоговых ставок как по региональным и местным, так и по федеральным налогам (в части зачисления в субфедеральные бюджеты). Как правило, эти полномочия связаны с предоставлением права территориальным органам власти устанавливать налоговые ставки (в рамках, определяемых федеральным законодательством) или предоставлять дополнительные налоговые льготы. Полнота и эффективность использования данных полномочий существенно влияет на объем налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты и, как следствие, на реализацию их экономических интересов.

Эта особенность проявления экономических интересов в налоговых полномочиях обусловлена формой и качеством государственного устройства, что само по себе может вести как к обострению, так и к угасанию противоречий между центром и территориями. Эта особенность определяет распределение налогов между уровнями бюджетной системы, характер налоговых ставок, методы оценки налоговой базы, характер и цели налоговых льгот.

Специфика императивно-конституционального регулирования налоговых отношений в Российской Федерации состоит в том, что

внашей стране сложилась строго иерархичная налогово-бюджетная

18

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

система, и на территории всех без исключения регионов и муниципальных образований действует единый «законодательный фон», определяемый НК РФ. Он незначительно видоизменяется в отдельных субъектах Федерации на основе региональных и местных законодательных норм, регулирующих налоговые отношения только

впределах своих налоговых полномочий.

Вэтой связи налоговые полномочия в их таксономическом аспекте также отличаются строгой субординированностью с приоритетом интересов Федерации в целом. Указанные особенности порождают определенные трудности в осознании собственных экономических интересов таксономическими субъектами, которые согласно действующему законодательству не являются фискальнооблагающими субъектами в чистом виде, однако в их интересы входит обладание налоговыми полномочиями, поскольку от их объема зависит степень реализации собственных потребностей.

Другая особенность проявления экономических интересов в налоговых полномочиях обусловлена тем, что налоговая система предполагает наличие нескольких взаимодействующих фискальнооблагающих субъектов, функциональная результативность которых направлена на удовлетворение специфических потребностей, требующих ресурсов из одного и того же источника — налоговой базы. В таком разрезе отношений публично-правовые образования взаимодействуют между собой по поводу разграничения налоговых полномочий и ответственности с целью расширения своего влияния на налогоплательщиков, расположенных на определенных территориях, что является обязательным условием обеспечения роста и укрепления доходной базы соответствующих бюджетов, а, следовательно, и условием реализации экономических интересов.

Втакой ситуации балансирование интересов нацелено на обеспечение целостности экономического пространства Российской Федерации, создание стимулов к увеличению налогового потенциала отдельных территорий и выравнивание территориальных диспропорций. Так, НК РФ, регламентируя налоговые отношения

19

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

в пределах единого экономического пространства страны, реализует принцип единства налоговой системы. Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления регулируют налоговые отношения только в пределах своих полномочий (региональные и местные налоги). При этом единая система налоговых источников должна обеспечивать условия, при которых функционирование органов всех уровней власти могло быть результативным и обеспечивало бы согласование экономических интересов этих уровней.

Удовлетворение специфических потребностей публично-право- вых образований в рамках единого целого требует, чтобы специализированная территория, с одной стороны, теряла часть своих ресурсов, с другой — получала ресурсы от территорий, с которыми взаимодействует. Традиционно такие отношения носят межбюджетный характер. Поэтому в любом государстве из-за различий в уровне социально-экономического развития входящих в него территорий органы власти стремятся сгладить бюджетную асимметричность через выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляя соответствующие дотации из вышестоящих бюджетов.

Вместе с тем противоречивая взаимосвязь экономических интересов в налоговых полномочиях фискальнооблагающих субъектов проявляется как в вертикальном, так и горизонтальном срезах.

Так, вертикальный аспект характеризуется взаимосвязью экономических интересов между властными структурами федеративного государства в системе налоговых полномочий, в результате чего образуется цепочка: федерация — регионы — муниципалитеты. Эти отношения являются важной составной частью межбюджетных отношений, связанных с формированием налоговых доходов при обязательном согласовании экономических интересов субъектов экономики этих уровней.

Горизонтальный аспект обусловлен наличием экономических интересов в налоговых полномочиях одного уровня федеративного государства (регионов или муниципалитетов), которые могут про-

20