Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

местных налогов, главным из которых является налог на имущество. Почти в половине штатов взимается местный налог с продаж, который является дополнением к штатному налогу с продаж. Доходы от него собираются в штате, а потом возвращаются тому органу местного самоуправления, на территории которого были получены. При этом органы местного самоуправления вправе вводить свои собственные налоги с розничных продаж, если это им разрешено законодательством штата. Кроме того, местными органами власти лицензируется право продажи продуктов, спиртных напитков, табачных изделий, владение ресторанами. Выдаются лицензии на право пользования автомобилями, мотоциклами, содержания домашних животных.

Таким образом, система налогового администрирования Соединенных Штатов децентрализована, причем каждый уровень государственной власти имеет свою собственную административную систему для сбора самостоятельно введенных налогов, при которой основным источником доходов для бюджета каждого уровня являются собственные доходы.

При анализе практического опыта разграничения налоговых полномочий представляет интерес и опыт Германии. Основным законом в Германии устанавливаются права каждого уровня власти

вотношении принятия законодательства по конкретным налогам, а также детально урегулированы вопросы перераспределения налоговых доходов между федерацией, землями и общинами.

Исключительные полномочия федеральных властей на принятие законодательных актов в области регулирования налогов и сборов ограничиваются таможенными пошлинами и налогообложением финансовых монополий, в то время как законодательные полномочия

вотношении регулирования налогов, доходы от которых подлежат разделу между разными уровнями государственной власти, являются предметом совместного ведения властей различного уровня.

ВГермании существует федеральная организационная структура, но налоговая система явно централизована. Земли, по сути, не обладают правом устанавливать размеры налогов, их обычно уста-

121

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

навливает федеральное правительство. Исключение составляет местный промысловый налог и поземельный налог, по которым общинам должно быть предоставлено право устанавливать ставки, но в рамках законов. Тем не менее земли участвуют в принятии налогового законодательства голосованием в Бундесрате. Это означает, что они могут коллективно воздействовать на налоговую политику, а раздельно никто из них не имеет никакого влияния на размеры налогов. Кроме того, земли в целом и федеральное правительство ведут переговоры о долевом распределении поступлений от так называемых общих налогов. Эти поступления распределяются между федеральным правительством и землями в соответствии со специальной формулой, которая периодически пересматривается, поскольку время от времени меняются обязанности различных уровней власти. Так, доли поступлений от налога с оборота в пользу федерации и земель устанавливаются федеральным законом, требующим одобрения Бундесрата.

Вместе с тем каждый уровень власти имеет свои источники доходов, достаточные для финансовой автономии. Федеральное правительство получает доход от всех акцизных налогов, а также часть таможенных пошлин. Земли получают доход от транспортного налога, налога на наследство, а также иных налогов. В соответствии с Конституцией ФРГ в бюджет федерации и бюджеты земель направляются поступления от подоходного налога, налога с корпораций и налога с оборота.

Местные правительства формируют доход за счет местного промыслового налога, поземельного налога и местных акцизных налогов, по которым земли обладают законодательными полномочиями, ограниченными полномочиями по аналогичным налогам, регулируемым федеральным законом. Кроме того, общины получают часть доли земель от налога с оборота, которая передается в соответствии с местной и экономически обоснованной шкалой распределения и требует одобрения Бундесрата. Дополнительно земли могут передавать общинам часть доли совокупного дохода, получаемого ими от общих налогов.

122

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

Следовательно, основные налоги, а это свыше 70% суммарных поступлений, можно характеризовать как совместные по получению. Например, налог на прибыль корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог — на три части (15% получают общины и по 42,5% — федерация и земли)1. Причем распределение основных видов налогов по всем уровням бюджетной системы является предметом конституционного регулирования.

Таким образом, разграничение налоговых полномочий в странах с развитой рыночной экономикой осуществляется с использованием различных по содержанию моделей. При этом, если США используют в своей модели широкую налоговую автономию субъектов федерации, где большинство налогов закреплено за конкретными уровнями управления, то в Германии ситуация иная. Для германской модели характерна высокая степень централизации, где значительная часть налогов служит основой для формирования налоговых доходов бюджетов сразу нескольких уровней.

Российский опыт распределения налоговых полномочий во многом схож с опытом Германии. Однако однозначное использование германской модели разграничения налоговых полномочий в России невозможно в силу специфических особенностей развития нашей страны. При этом чрезмерная дифференциация уровня развития экономики отдельных регионов и муниципалитетов не позволяет добиться их однородности при распределении налогов между уровнями власти, а потому принять одно-единственное решение по рациональному делегированию налоговых полномочий в такой огромной и неоднородной стране как Россия — дело чрезвычайно трудное. В любом случае оно не сможет одинаково прийтись по вкусу и богатым, и бедным регионам, и муниципальным образованиям, а также удовлетворить требования одновременно и органов местного самоуправления, и органов власти субъектов Федерации.

См.: Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 119.

123

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Вследствие этого поиск рациональной модели делегирования налоговых полномочий — достаточно сложный процесс, основанный на решении отмеченных противоречий. Разрешить их может только движение по пути децентрализации налоговых полномочий, расширения прав и ответственности как государственных органов власти субъектов Российской Федерации, так и местных органов власти за обеспечение своих бюджетов собственными доходами. Вместе с тем речь не идет о полной децентрализации и нерегламентированной самостоятельности в сфере налогообложения органов власти субфедерального уровня.

По нашему мнению, в российскую централизованную модель разграничения налоговых полномочий целесообразно включить некоторые элементы децентрализованной модели. Федеральный центр, взяв на себя большую долю налоговых полномочий, не должен проводить политику излишнего административного вмешательства в фискальную политику территориальных властей. В рамках своей компетенции территории должны обладать свободой действий, подразумевающей конкуренцию между территориями и в определенной степени неравенство финансовых ресурсов и различие фискальной политики. Опыт экономически развитых федераций свидетельствует о том, что для территориальных властей желательно создавать заинтересованность в увеличении своего налогового потенциала. Так, в США заинтересованность субнациональных властей в экономическом росте территорий достигается за счет значительной децентрализации налоговой системы. Напротив, в Германии это обеспечивается за счет предоставления землям фиксированной доли налогов (налога на прибыль и налога на доходы физических лиц).

Проведенный анализ теоретических принципов закрепления налоговых полномочий, а также изучение отечественного и зарубежного опыта разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов между публично-правовыми образованиями позволяют нам определить принципы и критерии, которых следует придерживаться при перераспределении налоговых полномочий.

124

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

При этом надо различать принципы и критерии делегирования налоговых полномочий. Принципы являются исходным базисом, определяющим основы делегирования налоговых полномочий, которые, по нашему мнению, должны быть установлены на конституционном уровне. Критерии представляют собой производную от базиса надстройку, модифицирующуюся в зависимости от динамики экономического развития, которые, на наш взгляд, должны получать свое развитие в федеральном законодательстве по мере изменения экономической ситуации в стране.

Во-первых, базовым принципом при делегировании налоговых полномочий муниципальным или государственным органам является сочетание государственных интересов и интересов местного самоуправления. Делегирование налоговых полномочий должно быть осуществлено таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные задачи, что соответствует принципу эффективности управления.

Во-вторых, делегирование налоговых полномочий должно осуществляться с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства, и запрещается вмешательство государственных органов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать располагаемым муниципальными или государственными органами материальным и финансовым ресурсам. В соответствии с этим субфедеральные органы власти должны обладать налоговой автономией, в рамках которой органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут проводить самостоятельную налоговую политику. При этом принцип налоговой автономии предполагает предоставление субъектам Федерации и муниципалитетам права самостоятельно определять направления налоговой политики на своей территории и характер развития законодательства о налогах и сборах, но только в сочетании с принципом единства и согласованно-

125

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

сти с общегосударственной налоговой политикой, исключающей нарушение единого экономического пространства Российской Федерации.

В-третьих, налоговая инициатива территорий должна быть обязательно подкреплена стабильной и равномерно размещенной налоговой базой, способствующей сбалансированию доходных источников расходным полномочиям регионов и муниципалитетов.

В-четвертых, в условиях сильной социально-экономической дифференциации общественных отношений обязательным принципом делегирования налоговых полномочий должен стать принцип социальной справедливости, предполагающий гуманистическую направленность экономического развития.

В-пятых, необходимо учитывать, чьи интересы превалируют в решаемых с помощью реализации налоговых полномочий вопросах. Поэтому критерии перераспределения налоговых полномочий должны четко устанавливать, что делегируемые налоговые полномочия не должны создавать препятствия для решения соответствующими органами власти своих вопросов и ухудшать их социальноэкономическое положение. Такие критерии можно определить как критерии нейтральности и паритета.

Обозначенные принципы и критерии делегирования налоговых полномочий, с одной стороны, будут обеспечивать единство экономического пространства Российской Федерации, ограничивать фискальнообязанные субъекты от произвола фискальнооблагающих субъектов, а, с другой — предусматривают возможность самостоятельного осуществления публично-правовыми образованиями налоговой политики и направлены на более полное согласование и реализацию экономических интересов субъектов налогово-бюджетных отношений.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, значительная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т.д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом

126

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

муниципалитете, абсолютную независимость и подлинную самостоятельность от вышестоящего бюджета. Однако налогово-бюджетное законодательство должно предусматривать механизмы, необходимые для приближения к ней большинства бюджетов многочисленной бюджетной системы, а действующая система разграничения доходов, ориентированная на налоговую автономию публичноправовых образований, должна предусматривать налоговые инструменты воздействия органов публичной власти на развитие экономики на соответствующей территории.

Вначале своего формирования на рубеже 1980–1990-х гг. налоговая система России впитала в себя весь зарубежный опыт налогового регулирования и стимулирования экономической активности. Постепенно, а с началом налоговой реформы достаточно решительно, многие инструменты налогового регулирования были ликвидированы, что вело к лишению налоговой системы ее регулирующей функции, возможности определять и стимулировать приоритетные направления экономического развития. В большей степени указанные тенденции коснулись налоговых возможностей муниципалитетов, сократив их налоговые полномочия до минимума.

Впоследнее время происходит совершенствование законодательных основ функционирования и развития местного самоуправления. Тем не менее многие вопросы в этой области еще не решены. Прежде всего это касается наделения муниципальных органов власти достаточными налоговыми полномочиями в целях обеспечения их стабильными источниками доходов, совершенствования системы местного налогообложения и т.д. В условиях, когда налоговые поступления являются основным источником доходов бюджетов различных уровней, проблема наиболее оптимального разграничения налоговых полномочий между государственными и муниципальными органами власти остается в Российской Федерации наиболее актуальной и неразрешенной до настоящего времени.

Следуя избранной нами методологии перераспределения налоговых полномочий, прежде всего, на наш взгляд, должны быть су-

127

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

щественно расширены права местных властей по установлению местных налогов. Большая часть налоговых полномочий по местным налогам должна быть делегирована местному уровню власти. Механизм установления местных налогов должен быть упрощен и не должен ограничиваться жесткими рамками федерального налогового законодательства, в рамках которого следует уйти от сложившейся практики, когда органы местного самоуправления обладают ограниченными полномочиями по введению и установлению местных налогов:

местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах; представительные органы муниципальных образований опре-

деляют налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, предусмотренные НК РФ; представительные органы муниципальных образований уста-

навливают налоговые льготы, основания и порядок их применения, но только те, которые предусмотрены НК РФ.

Органы власти на местах должны обладать налоговой инициативой, чтобы иметь возможность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность местных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, что также позволит повысить их ответственность. В этой связи должны быть расширены возможности муниципалитетов по самостоятельному и гибкому использованию местных налогов. На основании этого решение о взимании местных налогов, введении в действие размеров налоговых ставок, перечня льготников, налоговом периоде, порядке и сроках уплаты должны находиться в компетенции соответствующей законодательной власти территориальной единицы.

Местным органам власти следует предоставить большую независимость в отношении установления налоговых ставок по местным налогам. Например, муниципалитеты могли бы установить более

128

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

высокие ставки налога на имущество физических лиц по престижной и дорогой недвижимости, применяя для расчета рыночную стоимость объекта недвижимости. Получив право утверждения ставок собственных налогов, муниципалитеты смогут найти наилучший вариант соотношения налоговых ставок и видов налогов с учетом местных особенностей.

Расширить налоговые полномочия муниципалитетов следует путем делегирования возможности вводить на соответствующей территории местные сборы с правом федерального законодателя устанавливать обязательные элементы по ним.

Поскольку местные органы власти несут ответственность за формирование местной инфраструктуры, то они обязаны принимать активное участие в ее развитии. Однако в большинстве стран с рыночной экономикой местные власти оказывают незначительное влияние на местное хозяйство, что объясняется необходимостью защиты принципов свободной конкуренции, ограничения коррупции и уменьшения произвола местных чиновников. Тем не менее главное здесь — обустроить местную инфраструктуру настолько, чтобы предприятия захотели располагаться на данной территории, результатом чего станет повышение уровня общей экономической активности1. Это возможно сделать за счет средств муниципальных органов власти, полученных от поступлений местных сборов.

В связи с этим в целях обеспечения развития, по нашему мнению, часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора на благоустройство, чем использовать другие источники финансирования капитальных вложений. Этот сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все расходы на обустройство на те предприятия, которые изначально вели свою деятель-

1 См.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: ЭКМОС, 2003. С. 195.

129

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

ность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества в результате обустройства территорий. При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы на благоустройство территорий. Одним из путей решения этой проблемы могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.

Установление федеральным налоговым законодательством сбора на благоустройство территорий в местной налоговой системе будет способствовать самостоятельному решению муниципальными образованиями вопросов местного значения, что отвечает критерию паритета налоговых полномочий.

Критерию нейтральности налоговых полномочий, на наш взгляд, будет соответствовать право муниципальных органов власти вводить сбор, взимаемый по аналогии с курортным сбором с физических лиц, прибывающих на территорию эколого-курортных регионов, территорию расположения объектов культурно-исторического наследия, а также в туристско-рекреационные районы. В пользу установления такого сбора можно привести следующие аргументы: вопервых, введение сбора не будет ухудшать социально-экономического положения его плательщиков, поэтому не приведет к изменению их поведения, а, следовательно, сбор не будет оказывать отрицательного влияния на эффективность экономики; во-вторых, сбор имеет целевой характер, основное назначение которого — содержание и развитие собственной территории.

Принципиальное значение имеет закрепление за местными органами власти полномочий по таким налоговым источникам, которые обеспечили бы стабилизацию экономических основ местных бюджетов. При этом муниципалитеты должны располагать теми источниками доходов, которые этим уровнем таксономической струк-

130