Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

изменения. В первую очередь это было связано со снижением ставки налога с 35 до 20%, что сопровождалось отменой различных льгот, которыми пользовалась значительная часть предприятий, а также изменением порядка расчета налоговой базы.

Так, например, в 2001 г. была установлена максимально возможная общая ставка налога на прибыль в размере 35%. Согласно федеральному налоговому законодательству ставка налога делилась между федеральным (11%), региональным (не выше 19%) и муниципальным уровнями (не выше 5%). Поскольку 5%-ная ставка налога на прибыль организаций в местные бюджеты была установлена только в 2001 г., в некоторых регионах установленная максимальная ставка налога на прибыль была ниже 35%.

С введением в действие гл. 25 НК РФ с 1 января 2002 г. общая ставка налога на прибыль организаций была снижена до 24%. При этом 7,5% оставалось за федеральным уровнем, а региону принадлежало 16,5%, из которых уже 2% налога НК РФ закреплял за муниципальным образованием. Оставшиеся 14,5% не были разграничены на постоянной основе между региональным и местными бюджетами1.

Следует отметить, что схема зачисления налога на прибыль организаций за рассматриваемый период постоянно менялась (табл. 2). Значительные изменения произошли в 2005 г., когда федеральный законодатель исключил муниципалитеты из совместного использования налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Очевидным является тот факт, что большая часть «выпадающих» доходов пришлась на местные бюджеты, поскольку доля ставки налога на прибыль организаций, по которой он поступал в федеральный бюджет, сократилась на 4,5%, в бюджеты субъектов Федерации — на 1,5%, местные бюджеты — на 5%.

1 См.: Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования // Финансы. 2003. № 3. С. 18.

41

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Лишение полномочий муниципальных органов власти по такому совместному налогу, как налог на прибыль организаций, оказало существенное негативное влияние на реализацию экономических интересов всех муниципальных образований. Так, отсутствие

вструктуре доходов бюджета г. Пятигорска в 2005 г. налога на прибыль организаций, удельный вес которого в 2004 г. составлял 20,8% налоговых доходов, явилось основной причиной снижения налоговых поступлений на 35 420 тыс. руб., что соответствовало 11,4% налоговых доходов бюджета г. Пятигорска в 2005 г.2

Но на этом новации с налогом на прибыль организаций не закончились. В условиях кризисной ситуации в российской экономике в конце ноября 2008 г. были приняты меры по созданию благоприятных налоговых условий, в том числе предусматривающих снижение ставки налога на прибыль организаций с 24 до 20%. Налоговая ставка, установленная НК РФ, разграничивается между федеральным и региональными бюджетами в размере 2% и 18% соответственно. Следовательно, интересы муниципалитетов очередной

1 Составлено автором на основе редакций НК РФ, действовавших

в2001–2005 гг.

2 Рассчитано автором на основе отчетных данных финансового управления Администрации г. Пятигорска за 2004–2005 гг.

42

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

раз были проигнорированы, остались без изменения налоговые возможности муниципалитетов в стимулировании инвестиционной активности местных хозяйствующих субъектов.

Относительно налога на доходы физических лиц подчеркнем, что, являясь федеральным налогом, тем не менее он с 2002 г. в полном объеме зачисляется в субфедеральные бюджеты. При этом субфедеральные органы власти не имеют законодательных полномочий по изменению налоговой базы или налоговой ставки по этому налогу. Проблема заключается в том, что для муниципалитетов, во-первых, НДФЛ приобрел статус основного бюджетообразующего налога, во-вторых, нормативы отчислений по данному налогу в местные бюджеты до начала реформы местного самоуправления были дифференцированы, сильно варьировались и не всегда в положительную сторону. Так, например, удельный вес НДФЛ в общей сумме налоговых доходов бюджета г. Пятигорска в 2005 г. составлял 55,8%1. При этом в период с 2002 по 2005 гг. нормативы отчислений по данному налогу в бюджет г. Пятигорска постоянно уменьшались: с 88% в 2002 г. до 38,2% в 2005 г. (табл. 3).

1 Рассчитано автором на основе отчетных данных финансового управления Администрации г. Пятигорска за 2005 г.

43

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Ситуация изменилась в лучшую сторону, когда нормативы отчислений от НДФЛ в местные бюджеты были закреплены на постоянной основе бюджетным законодательством, гарантировав тем самым местным органам власти обязательную долю в поступлениях от НДФЛ, которая в нашем случае снизилась до 30%. Следует заметить, что муниципалитеты, не обладая какими-либо полномочиями по НДФЛ, тем не менее могут оказывать воздействие и регулировать поступления по данному налогу. В этом случае использование долевых налогов для межбюджетного регулирования вместо дотационных форм такого регулирования позволяет не стимулировать иждивенческие настроения на местах, а повышать заинтересованность органов власти нижестоящего территориального уровня в наращивании налогового потенциала на подведомственной территории, что в интересах самих вышестоящих органов власти, получающих свою долю отчислений от таких налогов.

Таким образом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. А в условиях, когда нормативы отчислений от долевых налогов и их структура могут быть изменены на федеральном и региональном уровнях, местные органы власти фактически были лишены возможности в должной мере реализовать свои экономические интересы.

В этой связи подверглись модификации и подходы к долевому участию в налоговых доходах всех уровней власти, в том числе и муниципальной. Так, в результате внесенных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуре бюджетной системы Российской Федерации были выделены новые уровни бюджетов — бюджеты городских округов и консолидированные бюджеты муниципальных районов, состоящие из бюджетов районов и бюджетов

44

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

поселений. При этом нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов

исборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает конкретного списка налогов, зачисляемых в бюджет того или иного муниципального образования, оставляя эту компетенцию за НК РФ и БК РФ. В Бюджетном кодексе не только сохранена возможность поступления в доход местных бюджетов средств от федеральных

ирегиональных налогов и сборов, но и установлены строгие требования к таким нормативам, значительно сужающие возможности субъекта Федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от долевых налогов1:

они должны быть одинаковыми для всех муниципальных образований определенного типа (например, для всех поселений или для всех районов); не позволяется устанавливать нормативы отчислений на один

финансовый год (законом о бюджете) либо какой-то иной ограниченный срок.

Право устанавливать нормативы для отчислений в местные бюджеты предоставлено не только федеральным и региональным властям, но также властям муниципальных районов — для передачи средств муниципальным поселениям в части поступлений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами2.

Доходную базу бюджетов поселений определяют такие налоги,

как земельный налог, налог на имущество физических лиц, НДФЛ

иединый сельскохозяйственный налог. В бюджеты муниципаль-

1 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. Ст. 58. С. 34.

2 Там же. Ст. 63. С. 40.

45

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ных районов передается НДФЛ, единый налог на вмененный доход и единый сельскохозяйственный налог. Все налоги зачисляются или на уровень поселений, или на уровень субъектов и Федерации, в то время как на уровне муниципальных районов не остается ни одного собственного налога.

На современном этапе распределения налоговых полномочий федеральный законодатель подверг изменениям нормативы отчислений от налогов в бюджеты поселений и муниципальных районов. Так, нормативы отчислений от налогов и сборов в бюджеты поселений и муниципальных районов, установленные в БК РФ по состоянию на 2006 г., представлены на рис. 1. В приложении 3 представлена схема зачисления налогов в местные бюджеты по состоянию на 2011 г., в соответствии с которой были увеличены нормативы отчислений в муниципальные районы по единому налогу на вмененный доход (ЕНВД) с 90 до 100%, а также нормативы отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов по единому сельскохозяйственному налогу с 30 до 35%.

Рис. 1. Нормативы отчислений от налогов и сборов в бюджеты поселений и муниципальных районов по состоянию на 2006 г.

46

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

Проанализировав данные рис. 1 и приложения 3, можно сделать вывод о том, что оба уровня местного самоуправления, которые были выделены в связи с реформой местного самоуправления, не в полной мере обеспечены налоговыми полномочиями для реализации собственных экономических интересов.

Оценка последствий реализации реформы местного самоуправления с точки зрения обеспечения налоговой автономии местных бюджетов, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации налоговых полномочий, дальнейшем снижении самостоятельности местных бюджетов. Муниципалитеты еще больше ограничили в выборе инструментов экономической политики, резко уменьшив их возможности в долгосрочной перспективе использовать в подобном качестве муниципальную собственность. Понятно, что, с одной стороны, это снижает риск злоупотреблений полномочиями со стороны муниципалитетов и предотвращает неэффективное расходование средств, но с другой — лишает местные органы власти заинтересованности в проведении экономической политики, направленной на развитие их территорий1.

Итак, современные налоговые полномочия окончательно были разделены и унифицированы в 2005–2006 гг. Разграничение налоговых полномочий сопровождалось упразднением ряда налогов, модификацией порядка взимания некоторых налогов и сборов, а также изменением нормативов отчислений. Сокращение численности налогов затронуло все уровни власти. Среди федеральных налогов и сборов осталось восемь видов вместо шестнадцати, среди региональных налогов три налога вместо семи. На местном уровне осталось два местных налога вместо пяти: земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые составили менее 6% доходов местных бюджетов2.

Теперь уже ясно, что в большей степени изменения в бюджетном

иналоговом законодательстве оказывали противоречивое, нередко

1 См.: Жихаревич Б., Жунда Н., Русецкая О. Экономическая политика местных властей в реформируемой России // Вопросы экономики. 2006. № 7. С. 106.

2 См.: Селезнев А., Доценко Н. Доходный потенциал регионов и его общегосударственное значение // Экономист. 2006. № 9. С. 15.

47

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

противоположное (положительное и отрицательное) влияние на носителей экономических интересов в системе налоговых полномочий, особенно муниципальные образования.

Так, при сужении полномочий муниципалитетов в налоговой сфере в ущерб их экономическим интересам, обладании крайне ограниченными федеральным законодателем налоговыми полномочиями, причем только в отношении второстепенных и в целом незначительных налоговых источников (земельного налога и налога на имущество физических лиц), нельзя говорить о финансово-экономической независимости муниципального уровня от бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время узкая налоговая компетенция региональных властей не способствует созданию прочной финансовой основы для осуществления закрепленных за ними функций.

Существующая схема разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов фактически возлагает ответственность за развитие территорий на федеральные органы власти ввиду отсутствия у субъектов Российской Федерации и муниципалитетов значимых налоговых стимулов и инструментов. При этом регионы и муниципалитеты, по существу, отстраняются от активной налоговой политики.

1.3.Особенности распределения налоговых полномочий

вРоссийской Федерации

Решение вопросов о пропорциях распределения доходов внутри бюджетной системы страны, особенно внутри консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, как правило, зависит от политической позиции федерального центра и субъектов Российской Федерации. И хотя в Конституции Российской Федерации провозглашена трехуровневая система управления страной, а в БК РФ — трехзвенная бюджетная система, реально на практике интересы муниципальных образований остаются как бы «за скобками», их никто при

48

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

этом не учитывает1. Такое положение дел в известной мере было бы понятным, если бы содержание бюджетного федерализма ограничивалось интересами только двух уровней управления — федерального и регионального. Однако, если исходить из того, что бюджетный федерализм призван реализовывать не только федеральные и региональные интересы, но и местные, то можно говорить о том, что практика бюджетного федерализма требует коренного изменения.

Вэтой связи мы поддерживаем идею Е. Бухвальд о необходимости принятия федеральных конституционных законов2, непосредственно раскрывающих ряд положений Конституции, в том числе

оместе и роли местного самоуправления в структуре российской федеративной государственности.

Напомним, что в целом о бюджетном федерализме можно говорить как о механизме сочетания интересов всех трех уровней власти с целью оптимизации налогово-бюджетных отношений в федеративном государстве. Этот подход к пониманию бюджетного федерализма служит отправной точкой для разработки концепции распределения налоговых полномочий в условиях бюджетного федерализма.

Вмировой практике широко применяются три основных подхода к решению проблемы разделения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма3:

распределение налоговых источников и их раздельное использование; совместное использование одной и той же налоговой базы (па-

раллельное использование налоговых баз);

1 См.: Родионова В.М. Современный этап бюджетной реформы: его особенности и пути осуществления // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 18 (90). С. 17.

2 См.: Бухвальд Е. Конституция и развитие экономических основ федератив-

ных отношений // Экономист. 2003. № 12. С. 55.

3 См.: Сингатуллина Г.Р. Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма: доклад на семинаре «Экономические факторы федерализации России». http://federalmcart.ksu.ru.

49

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

долевое распределение налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы.

Суть первого способа заключается в том, что каждый уровень власти вводит свои налоги. Тем самым формируются несколько независимых уровней налогов — федеральный, региональный и местный. При таком подходе разграничения налоговых полномочий самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующих территорий и должны поступать в бюджет данного уровня. Причем тот или иной уровень власти получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также на установление ставок и определение базы налогообложения. Однако существуют два основных варианта этого способа разделения налогов.

Согласно первому варианту предусматривается полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов. При этом варианте каждый уровень государственной власти самостоятельно устанавливает те налоги и сборы, которые необходимы в данный момент на данной территории. Денежные средства, полученные от применения различных налогов, в полном объеме поступают в бюджет того органа власти, который непосредственно ввел тот или иной налог.

Для того чтобы общая сумма налогов, поступающих в бюджеты разных уровней, не достигала конфискационных значений и не приводила к банкротству налогоплательщиков, федеральным законодательством могут устанавливаться ограничения общей суммы налоговых изъятий. Реализация такого варианта предусматривает неполное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов. Основным правилом в данном случае является то, что органы центральной власти устанавливают четкий и исчерпывающий перечень различных налогов и сборов, которые могут быть установлены на данной территории. При этом законодательно оговорено, какие конкретно налоги имеет право вводить каждый уровень власти. Центральные органы власти вво-

50