Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

ветствующих им расходов и доходов. Оптимальное разграничение налоговых полномочий требует установления и поддержания баланса между этими двумя принципами. С одной стороны, обеспечение равных условий налогообложения, регулирование его общего уровня, простоты налоговой системы, эффективности налогового администрирования и предотвращения недобросовестной налоговой конкуренции требуют централизации основных налоговых полномочий (в том числе установления «закрытого» перечня региональных и местных налогов). С другой стороны, необходимо расширять заинтересованность региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы, в эффективном и ответственном использовании налоговых поступлений1.

При этом децентрализация налоговых полномочий, как и централизация, не должны быть чрезмерными. Усиление централизации налоговых ресурсов в бюджетной системе в условиях бюджетного федерализма представляется приемлемым в случаях, если последствием его является улучшение удовлетворения потребностей населения, если оно не наносит ущерба интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития территорий, если оно вызвано чрезвычайными обстоятельствами, если оно не является стратегическим направлением развития экономических основ федеративных отношений.

Степень реализации экономических интересов в налоговых полномочиях предопределяется степенью их децентрализации. В бюд- жетно-налоговом аспекте это означает, что региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для удовлетворения потребностей, ответственность за которые несет регион. Соответственно, местные органы власти и управления не должны зависеть от решений центральных и региональных органов.

1 См.: Столяров М.В. Бюджетный федерализм как область совместного ведения: особенности становления и развития в 1990-е годы. http://www.stoliarov.ru.

81

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Распределение налоговых доходов между уровнями российской бюджетной системы в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, поскольку наблюдается усиление концентрации налоговых доходов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации при одновременном снижении доли налоговых доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны (табл. 6).

Выбранные периоды наиболее ярко характеризуют основные тенденции в практике распределения налоговых полномочий, проявившиеся в централизации налогов в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации. В конечном счете данные тенденции негативно отразились на местных бюджетах, доля налоговых доходов которых в налоговых доходах консолидированного бюджета России сократилась с 18,4 до 7,2%, т.е. более чем в 2,5 раза. Доля налоговых доходов федерального бюджета увеличилась на 1%, достигнув предельного уровня в период между началом крупномасштабной налоговой реформы в 2001 г. и началом реформы местного самоуправления.

В большей степени выгоды от налоговых преобразований получили регионы, доля налоговых поступлений которых в консолиди-

1 Рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства России.

82

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

рованном бюджете Российской Федерации увеличилась на 10,2%, т.е. в 1,4 раза. Так, изменения в налогово-бюджетном законодательстве положительно отразились на налоговых поступлениях в бюд-

жет Ставропольского края (табл. 7).

Таблица 7

Структура поступлений налогов и сборов, собираемых на территории Ставропольского края, в бюджетную систему

Российской Федерации за 2006–2011 гг., % 1

Доля зачислений налоговых поступлений, собираемых на территории Ставропольского края, в бюджет Ставропольского края за рассматриваемый период увеличилась на 6,9%, а в бюджеты муниципальных образований — на 3,8%. Доля налоговых поступлений в федеральный бюджет сократилась на 10,7%. В результате изменилось соотношение распределения общей суммы налоговых доходов, собираемых в бюджеты всех уровней, но опять не в пользу муниципалитетов, что наглядно подтверждает пример г. Пятигорска (рис. 2).

Так, в 2001 г. в бюджете города оставалось 40% всех налоговых платежей, в 2011 г. налоговая доля муниципалитета сократилась до 23%. Краевая доля увеличилась в 2,9 раза с 15 до 44%, достигнув своего максимума в 2008 г. — 51%. Доля федерального бюджета сохранялась в диапазоне 40%.

Эта тенденция, с одной стороны, свидетельствует о стремлении федеральных и региональных властей к контролю над финансовыми ре-

1 Рассчитано по форме №1-НМ УФНС России по Ставропольскому краю «Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» за 2006–2011 гг. http://www.r26.nalog.ru.

83

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

сурсами как источником реализации интересов, причем преимущественно своего уровня, слабо учитывая муниципальные интересы. С другой стороны, сосредоточивая финансовые ресурсы, федеральные и региональные субъекты имеют возможность их перераспределения в пользу нижестоящих структур, что позволяет согласовывать противоречивые интересы как по вертикали, так и по горизонтали.

Рис. 2. Структура поступлений налогов и сборов, собираемых на территории г. Пятигорска, в бюджетную систему Российской Федерации за 2001–2011 гг.

По степени централизации налоговых доходов Россия практически не отличается от большинства федеративных государств. Например, в Германии в целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам — 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляются в бюджет ЕС1. Однако на самом деле бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств2.

1 См.: Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С. 68.

2 См.: Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами в РФ // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 1. С. 13.

84

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

Такое соотношение налоговых ресурсов создает предпосылки для противоречий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов. Ярко выраженная централизация налогов в федеральном бюджете приводит к тому, что субфедеральные и муниципальные органы власти теряют заинтересованность в росте налогооблагаемой базы на своей территории, привыкают к иждивенчеству, снижается финансовоэкономическая самостоятельность, уменьшаются возможности по проведению самостоятельной экономической политики.

В целом процесс развития федеративных отношений в России сдерживается отсутствием реальной децентрализации бюджетноналоговой системы. До сих пор не удается обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов далеко не всегда сопровождается адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов1. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты»). Например, инвентаризация федеральных мандатов показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 3–4% ВВП и составляют около 20–25% доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации2.

Это вступает в противоречие с заинтересованностью региональных и местных органов власти в наращивании налогового потен-

1См.: Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: экономика

иполитика: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. С. 248.

2 См.: Ходасевич С.Г. Бюджетная реформа: последствия для местных бюджетов // ЭКО. 2004. № 12. С. 93.

85

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

циала на подведомственной территории. В этих условиях экономические интересы регионов и муниципалитетов не связаны с развитием предпринимательства, наращиванием налоговой базы, а ориентированы на активный поиск способов получения необходимых средств из бюджетов более высокого уровня.

При этом основные проблемы регионов и местного самоуправления связаны не с наличием большого количества расходных полномочий, а с отсутствием необходимых доходных источников. Такая ситуация сложилась в системе межбюджетных отношений, несмотря на продекларированный принцип децентрализации полномочий, подразумевающий разделение не только обязательств, но и налоговых ресурсов, необходимых для их выполнения1.

Принимая во внимание многоуровневость бюджетной системы, необходимо вести речь о распределении доходов и расходов на уровне «федерация — субъекты» и «субъекты — муниципалитеты». Однако

вРоссии полноценно установлена двухуровневая система налоговых отношений «федерация — регионы», а местные органы самоуправления не обладают реальными полномочиями в налоговой сфере, их бюджеты по-прежнему полностью зависимы от вышестоящих бюджетов. Так, в настоящее время основными источниками доходов как региональных, так и местных бюджетов остаются поступления от федеральных налогов и сборов, а также зачисляемые

вуказанные бюджеты по постоянным нормативам поступления от налогоплательщиков, применяющих специальный режим налогообложения. В общем объеме налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов федеральные налоги занимают около 80%2.

Рассматриваемая проблема порождена тем, что реформирование бюджетных отношений сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов по сравнению с децентрализацией налоговых доходов, что стало одной из причин усиления вертикальной несба-

1 См.: Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ // Вопросы экономики. 2003. № 10. С. 95.

2 См.: Рябухин С.Н. Формирование доходного потенциала регионов в условиях реформы бюджетного процесса // ЭКО. 2006. № 10. С. 126.

86

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

лансированности бюджетной системы. В результате произошел резкий рост диспропорций между налоговыми доходами и расходами

по бюджетам разных уровней (табл. 8).

Таблица 8

Удельный вес налоговых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2000–2009 гг., %1

Данные табл.8 наглядно демонстрируют, что за рассматриваемые периоды на муниципальном уровне наблюдается отрицательный рост диспропорций между налогами и расходами с 1,6 до 6,7%, т.е. в 4,2 раза. На региональном уровне кардинально иная ситуация — отрицательная диспропорция между налогами и расходами не только уменьшалась, но и сменилась на положительную, т.е. с –4,9% до +10,2%. Следовательно, рост диспропорций между налогами и расходами в бюджетах субъектов Российской Федерации составил более чем 2 раза.

Примерно схожая ситуация характерна и для федерального уровня, поскольку там также наблюдается противоположная тенденция, при которой положительная диспропорция сменилась отрицательной, т.е. в 2009 г. расходы стали превышать налоговые доходы федерального бюджета на 3,5%.

1 Рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства России.

87

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

В сложившейся обстановке низкий уровень налоговых поступлений в местные бюджеты усиливает финансовую зависимость местных органов власти от федерального и регионального законодательства, что явно противоречит их экономическим интересам. В целом уровень налоговой автономии региональных и местных бюджетов в России можно оценить как весьма невысокий1. Так, в доходах консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации за 1999–2009 гг. доля налоговых доходов снизилась

с75,3 до 63,7%2. Это прежде всего результат изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве. Обращает на себя внимание и снижение в территориальных бюджетах уровня доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях (без учета безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов). Например, за период с 2000 по 2005 г. произошло снижение в региональных бюджетах с 86,3 до 83,6% и с 72,0 до 45,5% — в местных, что также свидетельствует о росте их зависимости и особенно местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня3.

Современный этап реформирования федеративных и внутрирегиональных межбюджетных отношений имеет целью наведение центром порядка в распределении доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы. Фактически указанное распределение осуществляется на основе усиления доминирования центра, который в современных условиях реализует собственные интересы без их должной увязки с интересами регионов и муниципалитетов. Неслучайно задача расширения налоговой автономии региональных и местных властей была обозначена в Бюджетном

1 См.: Чернявский А, Вартапетов К. Бюджетная децентрализация в странах

спереходной экономикой // Вопросы экономики. 2004. № 11. С. 138.

2 Рассчитано по: Российский статистический ежегодник — 2010. http://gks.ru.

3 См.: Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. № 7. С. 11.

88

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010–2012 гг.»1.

В связи с этим при всей актуальности поставленной задачи нельзя забывать, что, коль скоро Россия является федеративным государством, решать эту задачу надлежит на основе взаимного диалога всех уровней власти — федерального, регионального и муниципального — посредством согласования их экономических интересов.

Одной из ключевых задач в этом плане является ориентация бюджетной системы на закрепление за региональными и муниципальными бюджетами таких налоговых источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на них функций. Однако в настоящее время все упирается в объем налоговых полномочий региональных и муниципальных органов власти, который достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов, что, на наш взгляд, сдерживает развитие российского федерализма. Более того, НК РФ ограничивает перечень региональных и местных налогов малозначимыми видами налогов, заведомо не достаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики2, что также противоречит региональным и муниципальным экономическим интересам.

Так, после отмены НК РФ ряда местных налогов и сборов доходы от них среднестатистического органа местного самоуправления составляют всего 3% от расходов3. Неслучайно сегодня лишь 3% муни-

1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 гг. http://archive.kremlin.ru.

2 См.: Ходасевич С.Г. Бюджетная реформа: последствия для местных бюджетов // ЭКО. 2004. № 12. С. 97.

3 См.: Ходасевич С.Г. Что нас ждет: новое в законодательстве о местном самоуправлении // ЭКО. 2004. № 10. С. 113.

89

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

ципальных образований страны являются самодостаточными

вфинансово-бюджетном смысле. Остальные 97% испытывают постоянную острую нехватку денежных средств1. Кроме того, низкий уровень собственных налогов не дает возможности субъектам Федерации и органам местного самоуправления проводить действенную налогово-бюджетную политику на подведомственной территории2. Например, региональные и местные налоги в доходах бюджетов муниципальных образований в 2005 г. сократились до 8,4% (9,7% —

в2004 г., 19,0% — в 2000 г., 16,2% — в 1998 г.), а местные налоги

вдоходах местных бюджетов — до 4,2%3.

Внастоящее время прослеживается аналогичная ситуация, поскольку модификация налогово-бюджетного законодательства не улучшила ни социально-экономического положения регионов, ни тем более муниципалитетов. Основными и практически единственными собственными источниками формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. Их удельный вес в доходах местных бюджетов в 2008 г. составил 3,3%, в том числе земельный налог — 3%, налог на имущество физических лиц — 0,3%4.

Если обратиться к международному опыту, то во многих экономически развитых странах местные налоги характеризуются, как правило, множественностью и регрессивностью. Так, во Франции взимается более 50 различных видов местных налогов, в Италии — свыше 70, в Бельгии — около 1005. В определенной степени опыт

1 См.: Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2004. № 4. С. 71.

2 См.: Журавлев А.В. Стратегия реформирования системы разграничения доходов между бюджетами разного уровня // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 22 (94). С. 9.

3 См.: Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. № 7. С. 11; Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 10. С. 15.

4 См.: Никиткова У.О. Повышение роли налогов в обеспечении финансовой самостоятельности местных бюджетов // Финансы. 2009. № 10. С. 25.

5 См.: Динес И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления // Финансы. 2003. № 7. С. 26.

90