Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

рокомасштабной налоговой реформы с общей характерной тенденцией к централизации налоговых источников на федеральном и региональном уровнях.

Налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций и акцизы были определены

вкачестве федеральных налогов, на часть поступлений которых могли претендовать власти регионального и местного уровней. За местными властями закрепили ряд новых налогов, но при этом из их ведения изъяли большую часть налогов, существовавших прежде, а применение новых налогов зависело от принятия второй части НК РФ,

вкоторой планировалось структурировать все виды налогов. Четвертый этап разграничения налоговых полномочий между уров-

нями власти (2001–2004 гг.) также проходил без учета экономических интересов муниципалитетов и был связан с еще более радикальными изменениями в налоговой системе. Так, в 2001 г. были введены в действие первые четыре главы второй части НК РФ, направленные главным образом на приведение российской налоговой системы

всоответствие с заявленными положениями первой части НК РФ. Основные нововведения заключались в том, что субфедеральные

органы власти лишились региональной доли от поступлений по НДС, тогда как в 1998 г. региональная доля дохода от НДС составляла 25%, а в 1999–2000 гг. — 15%, нормативы которой закреплялись региональными властями за местными бюджетами. При этом поступления по НДС составляли 12% налоговых доходов местных бюджетов1.

Были также ликвидированы или сокращены различные налоги с оборота, сосредоточенные на местном уровне. Среди этих мер необходимо особо выделить отмену местного налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и сокращение федерального «потолка» налога на пользователей автомобильных дорог (с 3,25 до 1%). Вместе с тем налог на содержание жи-

1 См.: Пронина Л. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 15.

31

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

лищного фонда и объектов социально-культурной сферы составлял в среднем до 13–15%, а в ряде городов — до 40% и даже до 70% всех собственных доходов местных бюджетов и около 90% собственных налоговых доходов1.

Хотя в некоторых других сферах налогообложения были предприняты определенные компенсационные меры, возмещение не оказалось адекватным и покрыло далеко не все потери территориальных бюджетов от этих изменений. Так, например, была увеличена с 84 до 99% доля поступлений налога на доходы физических лиц, направляемая в субнациональные бюджеты (с 2002 г. — до 100%). Доходы местных бюджетов, которых они лишились в связи с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социальнокультурной сферы, планировалось компенсировать за счет введения муниципального налога, база которого совпадает с базой налога на прибыль организаций, с максимальной ставкой 5%.

Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов местных бюджетов формировались за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежали соответствующим властям. Причем даже в отношении этих налогов действовали достаточно жесткие федеральные ограничения, в том числе по уровню максимальных ставок. Вступившие в силу нормы НК РФ еще больше ограничили автономию местных властей, сузив перечень местных налогов и возможности по их управлению2.

В процессе реализации налоговой реформы в 2001 г., по существу, не было никаких позитивных сдвигов в отношении налоговой автономии муниципальных властей. Напротив, общей тенденцией было ее снижение. Централизация бюджетных ресурсов сопровождалась даже большей централизацией официально признанных

1 См.: Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. № 1. С. 10.

2 См.: Грицюк Т.В. Проблемы укрепления доходной базы территориальных бюджетов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 7 (79). С. 40.

32

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

налоговых полномочий прежде всего вследствие ликвидации и сокращения двух важнейших децентрализованных местных налогов, о чем говорилось выше. Так, доля доходов местных бюджетов от налогов, находящихся под формальным контролем местных органов власти, фактически упала с 15 до 11–12%1. При этом, если в период с 1993 по 2000 г. в консолидированных бюджетах субъектов Федерации имела место устойчивая тенденция роста удельного веса собственных доходов (с 13,3 до 44,6%), то затем этот процесс изменил свое направление. В 2001 г. собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации составили 42,3%, а в 2002 г. — 38,4%2, что противоречило удовлетворению потребностей территорий и реализации их экономических интересов в налоговой сфере.

В целом изменения в налоговом законодательстве привели к тому, что удельный вес местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов снижался. Это можно проследить, в частности, на примере г. Пятигорска. Если в 1999 г. местные налоги составляли 12,6% в общем объеме доходов городского бюджета, в 2000 г. — 11,3%, то в 2001 г. — лишь 3,1%3.

Следовательно, отсутствие у местных органов власти законодательно закрепленной бюджетно-налоговой автономии не способствовало росту их заинтересованности в эффективном управлении финансами, реструктуризации бюджетной сферы, создании благоприятных условий для экономического развития территорий.

В2002 г. налоговая реформа была продолжена в том же русле

иповлекла дальнейшее уменьшение налоговых полномочий и доходов и, как результат, ухудшение условий реализации экономических интересов муниципалитетов. Несмотря на провозглашенные

1 См.: Экономические обзоры ОЭСР 2001–2002. Российская Федерация / пер. с англ. М.: Весь Мир, 2002. С. 167.

2 См.: Игудин А.Г. Некоторые проблемы межбюджетных отношений //Фи-

нансы. 2003. № 5. С. 8.

3 Рассчитано автором на основе отчетных данных финансового управления Администрации г. Пятигорска за 1999–2001 гг.

33

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

планы реформирования местного самоуправления, улучшение его экономического положения не происходило. В муниципальных бюджетах доля собственных доходов продолжала снижаться. Самодостаточным в плане доходной базы было лишь каждое шестое муниципальное образование в России, тогда как до начала налоговой реформы — каждое четвертое1. Кроме того, распределение налоговых источников на уровне «субъекты Федерации — муниципальные образования» также ущемляло экономические интересы муниципалитетов в налоговой сфере, поскольку в целом на уровень местных бюджетов передавалось не более 30% от федеральных налогов, поступающих в региональные бюджеты2.

Среди других характерных особенностей реформирования налоговой системы в 2002 г. можно отметить, что с 1 января этого года порядок взимания налога с продаж стал регулироваться НК РФ.

Итак, в 2001–2002 гг. произошло значительное сокращение перечня местных налогов, компенсировать потери поступлений от которых предполагалось за счет участия муниципалитетов в параллельном использовании налоговой базы по налогу на прибыль организаций. И без того высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного разграничения налогов по вертикали бюджетной системы еще больше возросла. Муниципалитеты же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых полномочий. В итоге повысилась их зависимость от поступлений из федерального и регионального уровней. Тем самым была существенно подорвана собственная налоговая база местных бюджетов и резко обострились противоречия

всфере реализации их экономических интересов.

1 См.: Савин В., Дмитриев В. Укрепление финансовой основы местных бюджетов — потребность времени // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 4. С. 83.

2 См.: Корпорация, социальная ответственность и местные власти. Модели эффективного сотрудничества: сб. материалов по результатам исследования взаимоотношения корпораций и местных властей, а также системы межбюджетных отношений в РФ. М.: Аналитический центр «Эксперт», октябрь 2003.

34

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

Налоговая реформа, проводившаяся в 2003 г., вновь изменила источники доходов местных бюджетов и поставила перед муниципалитетами проблемы сбалансированности их бюджетов и исполнения бюджетных обязательств. В приложении 1 приведен перечень местных налогов по состоянию на 2003 г. и показано, какими полномочиями по местным налогам обладал тот или иной уровень власти.

Тенденция сужения налоговой базы формирования местных бюджетов сохранилась и в 2004 г., когда были отменены налог с продаж, который, например, в 2003 г. составлял почти 6% от всех налоговых поступлений в бюджет г. Пятигорска, а также некоторые местные налоги и сборы, в том числе целевой сбор на содержание муниципальной милиции и регистрационный сбор с физических лиц. Одновременно были сужены виды деятельности, в отношении которых применялся единый налог на вмененный доход, и унифицированы правила налогообложения1.

Таким образом, в период 2001–2004 гг. наблюдалось дальнейшие усиление централизации всех налоговых полномочий на федеральном и региональном уровнях, которое происходило за счет отмены местных налогов и сборов. Проводимая бюджетно-налоговая реформа привела к усилению различий в социально-экономическом развитии территорий, необеспеченности собственными налоговыми ресурсами бюджетов муниципальных образований, и, как следствие, еще более ограничила экономическую самостоятельность муниципалитетов, не позволяя в полной мере реализовывать их экономические интересы.

В этой связи для улучшения экономического положения муниципальных образований, а также создания условий их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу в 2005 г. началась реформа местного самоуправления, обозначившая новый современный этап в разграничении налоговых полномочий между уровнями власти. Внесенные изменения в налоговое

1 См.: Иванова М.В. Особенности влияния налогового законодательства на формирование бюджетов субъектов РФ // Финансы. 2006. № 3. С. 25.

35

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ибюджетное законодательство изменили всю систему налогов

исборов в Российской Федерации и способы их распределения. Рассмотрим, как эти изменения отразились на содержании на-

логовых полномочий муниципалитетов.

До реформы местного самоуправления налоговые полномочия муниципалитетов в отношении местных налогов состояли, во-первых, в праве самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории тот или иной налог, но только приведенный в перечне местных налогов. Во-вторых, эти полномочия состояли в установлении конкретных условий взимания вводимого местного налога. При этом необходимо учитывать, что местный законодатель не мог изменять условия взимания местного налога, предусмотренные федеральным законом, но обладал правом конкретизировать эти условия.

При введении местного налога представительные органы местного самоуправления обладали налоговыми полномочиями в установлении следующих элементов налогообложения: налоговых ставок в соответствии с НК РФ, порядка и сроков уплаты налога, формы отчетности по данному местному налогу, а также налоговых льгот и оснований для их использования. Конкретный порядок и сроки уплаты местных налогов устанавливались применительно к каждому налогу. Иные элементы налогообложения определялись НК РФ.

В целом налоговые полномочия местного самоуправления должны сводиться к возможностям облегчить налоговое бремя для налогоплательщиков. Этим правом органы местного самоуправления пользовались весьма активно. Относительно либеральное бюджетное и налоговое законодательство второй половины 1990-х гг., несмотря на все финансовые сложности, с которыми сталкивались муниципалитеты, позволяло местным органам власти использовать имеющиеся налоговые полномочия для предоставления хозяйствующим субъектам разнообразных налоговых льгот. В 1995–2000 гг. налоговые льготы и «каникулы» были главным инструментом местной экономической политики.

При наличии повсеместного дефицита местных бюджетов органы местного самоуправления часто предоставляли налоговые льго-

36

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

ты по местным налогам, а также по другим налогам в той части, в которой они зачислялись в местные бюджеты, что вызывало уменьшение доходов их бюджетов. Причину этого специалисты видят в том, что других возможностей влиять через налоговые инструменты на активизацию инвестиционной деятельности субъектов местной экономики, поддержку градообразующих предприятий у местных органов власти не было1.

Надо заметить, что законодательно учесть все нюансы установления, исчисления, удержания и уплаты налогов и сборов одномоментно практически невозможно. Вот почему не только в Налоговый кодекс, но и в другие законодательные акты о налогах и сборах постоянно вносятся изменения и дополнения. При этом нередко, особенно на ранней стадии становления современной налоговой системы, один нормативный акт вступал в противоречие с другим или с Налоговым кодексом в целом. Приоритеты развития налоговой системы страны меняются, а в ходе реформирования уточняются методы достижения конечных целей. Очевидно, что до завершения налоговой реформы еще далеко, и налоговая система еще неоднократно будет меняться.

Что касается последней редакции НК РФ, то в ней содержатся нормы, сужающие налоговую автономию органов местного самоуправления. Во-первых, исключается положение о том, что местные налоги вводятся, отменяются или изменяются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с НК РФ. Вместо этого новая редакция указанных норм в ст. 12 НК РФ, устанавливает, в частности, что «местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах».

1См.: Селюков А. Формирование местных бюджетов // Налоги. 2003. Вып. 1.

С.46.

37

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

В итоге данная формулировка ограничивает налоговые полномочия представительных органов местного самоуправления лишь введением в действие и прекращением действия на территориях муниципальных образований местных налогов, не предоставляя им возможность изменения указанных налогов. Кроме того, это может осуществляться согласно НК РФ и лишь в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Во-вторых, как и ранее, в качестве налогового полномочия представительных органов местного самоуправления предусмотрено определение в нормативных правовых актах тех же элементов налогообложения при установлении местных налогов, но уже полностью ограниченных НК РФ. Кроме того, в новой модели исключено право представительных органов местного самоуправления на установление формы отчетности по местным налогам. Содержание налоговых полномочий муниципалитетов до и после начала реформы федеративных отношений и местного самоуправления наглядно представлены в табл. 1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика налоговых полномочий муниципалитетов до реформы федеративных отношений и местного самоуправления

и с началом ее реализации

1. Представительными органами муниципальных образований вводятся в действие местные налоги

2. Представительными органами муниципальных образований при установлении местного налога определяются следующие элементы налогообложения

38

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

3. Представительными органами муниципальных образований при установлении местного налога

Из табл. 1 видно, что с началом реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации объем налоговых полномочий муниципалитетов уменьшился. Это произошло вследствие лишения их возможности конкретизировать условия взимания местного налога. Сужение налоговой автономии органов местного самоуправления связано с тем, что налоговые ставки, сроки уплаты и налоговые льготы по местным налогам устанавливаются лишь в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ.

Такой подход к наделению налоговыми полномочиями местных структур власти во многом объясняется негативным опытом прошлых лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, а также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации производителей из других регионов, что вело к нарушению единого экономического пространства на территории Российской Федерации. Кроме того, право регионов и муниципалитетов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны пониженного налогообложения на территории Российской Феде-

39

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

рации, в которых формально перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению общего уровня налоговой дисциплины.

Анализ эволюции налоговых полномочий муниципалитетов показывает, что на протяжении всего периода становления и развития налоговой системы перечень местных налогов и сборов постоянно сокращался. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» перечень местных налогов и сборов насчитывал более двух десятков местных налогов и сборов, многие из которых прекращали свое действие при введении на территории субъекта Федерации налога

спродаж. Глава НК РФ о налоге с продаж действовала два года, а затем была отменена. Принятой в 1998 г. ст. 15 первой части НК РФ предусматривалось пять местных налогов и сборов: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы. Между тем, следует отметить, что в новой редакции НК РФ, действующей

с2005 г., вообще отсутствуют какие-либо местные сборы, а число местных налогов уменьшилось до двух: земельного налога и налога на имущество физических лиц (приложение 2).

Проблема состоит в том, что в современных условиях налог на имущество физических лиц и земельный налог не смогут покрыть значительную часть расходных обязательств местных бюджетов изза отсутствия развитых рынков недвижимости на территории большинства муниципальных образований России и относительно низкого уровня доходов населения. Это обстоятельство обусловило ситуацию, при которой основными бюджетообразующими налогами для местных бюджетов стали поступления от таких федеральных налогов, как налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (НДФЛ).

Необходимо отметить, что в механизме исчисления и уплаты налога на прибыль организаций происходили самые кардинальные

40