Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

Наконец, важно учитывать и такой принцип распределения налоговых полномочий, как принцип бюджетной ответственности. Полномочия по регулированию целевых налогов на пользователей общественных благ и платежей за пользование общественными благами должны принадлежать различным уровням государственной власти в зависимости от характера совокупности получателей соответствующих общественных благ, т.е. сборы, представляющие собой плату за бюджетные услуги (пошлина, административные платежи), должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз и платежей за услуги, предоставляемых муниципальными бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов вышестоящих уровней — за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу1.

Другой известный зарубежный исследователь А. Шах2 формулирует два основных критерия, с помощью которых можно определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники.

Первый из этих критериев — эффективность управления. Смысл его состоит в том, что налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. Например, в случае с налогом на прибыль корпораций наиболее точные сведения о размере прибыли, полученной в разных регионах страны и за границей, имеют федеральные органы. В случае с налогом на имущество информационное превосходство на стороне

1 См.: Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 37.

2 Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Washington, D.C.: World Bank, 1994. http://www1.worldbank.org.

101

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

местных властей, так как им проще оценить стоимость имущества. В этом случае налог на прибыль должен устанавливаться федеральными органами власти, а налог на имущество — местными.

Второй критерий бюджетирования по А. Шаху — соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который ее проводит. Прогрессивные перераспределительные налоги, стабилизационные инструменты и налоги на природные ресурсы по этому критерию должны устанавливаться на федеральном уровне и поступать в федеральный бюджет, в то время как, например, плата за проезд по региональным дорогам должна определяться на уровне региона и поступать в региональный бюджет.

Разграничение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы в соответствии с критериями А. Шаха представляет существенную сложность, поскольку решение задачи экономической эффективности далеко не всегда совпадает с требованием обеспечения регионального и муниципального уровней власти доходами, отсутствие которых не стимулирует эффективное управление финансами, реструктуризацию бюджетной сферы и создание благоприятных условий для экономического развития территорий и реализацию их интересов. На практике осуществить это довольно сложно в силу объективных и субъективных причин, сложившихся исторически. Так, в российских условиях федеральному центру до настоящего времени не удалось повысить уровень самообеспеченности бюджетов большинства субъектов Федерации, создать достаточные стимулы для роста налоговой базы и улучшения системы администрирования налогов.

Сформулированные принципы и критерии при всей их важности и практической значимости, на наш взгляд, необходимо уточнить и дополнить.

Например, критерий эффективности управления необходимо расширить, поскольку эффективность управления подразумевает не толь-

102

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

ко эффективность контроля и собираемости налогов, но и эффективность управления налоговыми базами. В связи с этим налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться уровнями власти, от экономической политики которых они зависят в наибольшей степени. Такой принцип будет поощрять те административно-территориальные образования, на чьей территории созданы более благоприятные условия для развития экономики.

Вэтих условиях для повышения заинтересованности в увеличении сбора налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти, что в свою очередь будет способствовать выявлению возможности региональных руководителей обеспечивать нормальные условия для развития экономики своего региона. Именно с учетом данной особенности, с нашей точки зрения, будут более полно реализовываться экономические интересы всех уровней бюджетной системы в аспекте распределения их налоговых полномочий, поскольку данный критерий способствует проведению субнациональными властями структурных реформ, поддержанию конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Вкачестве отправной точки при распределении налоговых доходов

иразграничении налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями необходимо учитывать базовый принцип бюджетного федерализма — сохранение единого экономического пространства страны. Налоговые полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования. Нельзя, например, наделять региональные власти правом введения ввозных и вывозных пошлин на территорию данного субъекта Федерации и аналогичных им дополнительных налогов, так как это может привести к образованию закрытых экономических территорий, и сохранить в стране единое экономическое

103

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

пространство будет невозможно. Примерно такие же негативные последствия могут возникнуть, если региональным или муниципальным властям будет предоставлено право самим устанавливать налог на добавленную стоимость и некоторые другие налоги и сборы.

Следует также иметь в виду, что каждый уровень государственной власти обладает правом вводить налоги только в пределах собственной юрисдикции, т.е. субъекты Федерации и муниципалитеты могут вводить налоги только в отношении физических и юридических лиц, имеющих имущество, проживающих, осуществляющих хозяйственную деятельность и т.д. на территории этих публичноправовых образований; в то же время национальное правительство обладает правом устанавливать налоги на территории всего государства как единого целого.

Сопоставим принципы распределения налоговых полномочий, сформулированных Р. Масгрейвом, и критерии А. Шаха на примере основных налогов, зачисляемых в бюджетную систему Российской Федерации.

Аргументами в пользу зачисления в местные бюджеты земельного налога и налога на имущество физических лиц являются низкая мобильность налоговой базы, ее стабильность, экономическая эффективность. Одновременно доходы по земельному налогу равномерно распределены, что соответствует принципу социальной справедливости.

Очевидно, что и налог на имущество организаций, аналогично налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, может иметь статус местного налога и полностью зачисляться в местные бюджеты. В пользу закрепления данного налога за местным уровнем власти говорят такие принципы, как стабильность налоговой базы, ее низкая мобильность и экономическая эффективность, вступающие в противоречие с принципом равномерности размещения налоговой базы и принципом социальной справедливости.

Неравномерность распределения налоговой базы требует концентрации полномочий по ее налогообложению на вышестоящем

104

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

уровне, что будет соответствовать принципу социальной справедливости. Однако, поскольку организации используют местную инфраструктуру, то возможно закрепление налогов, поступающих от их имущества, за местными бюджетами. Кроме того, органы местного самоуправления были бы заинтересованы в обновлении основных фондов предприятий, в их модернизации и своевременной переоценке, а, следовательно, оказывали бы им содействие.

Разграничение полномочий по транспортному налогу в соответствии с рассмотренными принципами и критериями также вызывает неопределенность, поскольку, с одной стороны, объектом налогообложения являются транспортные средства, отличающиеся мобильностью, но, с другой стороны, если рассматривать масштабы муниципального образования, то они имеют четкую территориальную привязку (местожительство владельца движимого имущества) в сочетании с высокой стабильностью налоговой базы.

Неоднозначная ситуация характерна и для налога на игорный бизнес. Так, нововведения относительно данного налога полностью ограничили мобильность его налоговой базы, усилив неравномерность размещения игорного бизнеса на территории Российской Федерации, чем обострили противоречие с принципом социальной справедливости. С учетом сложившихся обстоятельств налог на игорный бизнес целесообразно перевести в разряд федеральных налогов, а поступления от него полностью зачислять в федеральный бюджет.

Что касается налогов на совокупный доход (единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности), то их возможному закреплению за местным уровнем препятствуют недостаточная социальная справедливость, недостаточная равномерность размещения и стабильность налоговой базы, что не удовлетворяет основным принципам разграничения налоговых полномочий между уровнями власти. Однако с учетом эффективности управления налоги на совокупный доход могут поступать в местный бюджет, поскольку муниципалитеты знают местные осо-

105

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

бенности и заинтересованы в оптимальном и наиболее справедливом определении базы налогов. Кроме того, розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание платных услуг населению, по которым вводится налог на вмененный доход, — это отрасли экономики, связанные с обслуживанием людей на местах, которые имеют относительно стабильные доходы, более или менее равномерно распределены по территории. Поэтому налоги на совокупный доход смогут сделать местные бюджеты более достаточными. Одной из разновидностей налогов на совокупный доход можно считать единый сельскохозяйственный налог, для которого также характерна противоречивость трактовок принципов и аргументов его закрепления за тем или иным уровнем власти.

Как видно, принципы и критерии Р. Масгрейва и А. Шаха допускают возможность введения одних и тех же налогов на нескольких уровнях власти. Следовательно, нельзя исключать одновременное взимание одних и тех же налогов органами власти различного уровня. В этой связи проанализируем все аргументы и доводы закрепления за разными уровнями власти таких наиболее значимых в фискальном отношении налогов, как налог на прибыль организаций, НДФЛ, НДС и акцизы в соответствии с принципами классической теории.

Поступления по налогу на прибыль организаций сильно зависят от макроэкономической ситуации в стране, что делает налоговую базу этого налога нестабильной и исключает его закрепление за территориальными органами власти. Последнее положение также подтверждается неравномерностью размещения его налоговой базы, нарушающей принцип социальной справедливости, пренебрежение которым обостряет проблемы диспропорций бюджетной обеспеченности и ведет к несоответствию доходных источников расходным полномочиям. Кроме того, база налога на прибыль организаций обладает значительной мобильностью, что является основным аргументом против его закрепления за субнациональными властями и необходимости закрепления полномочий по его ре-

106

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

гулированию на федеральном уровне. Однако в таком случае при отстранении регионов и муниципалитетов от управления налоговой базой снижается их роль в регулировании экономики на подведомственной территории, и в недостаточной степени реализуется критерий эффективности управления.

Результатом игнорирования указанных моментов является отсутствие у территориальных органов власти действительной налоговой автономии, которая стимулировала бы создание благоприятных условий для экономического развития территорий, расширение налоговой базы, формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Налог на доходы физических лиц также обладает высокой степенью неустойчивости к циклическим колебаниям и высокой мобильностью налоговой базы. В то же время в российских условиях налоговая база НДФЛ относительно равномерно распределена по территории страны, что не противоречит принципу социальной справедливости и предполагает возможность закрепления полномочий по НДФЛ за территориальным уровнем. Вряд ли состоятельно опасение относительно того, что «регионализация» НДФЛ разрушит единое налоговое пространство страны. Думается, региональные власти будут весьма осторожно подходить к снижению ставки налога и предоставлению по нему дополнительных преференций, ибо это сокращало бы финансовые возможности их бюджетов. В данном контексте показателен продолжительный опыт функционирования налогов на имущество как юридических, так и физических лиц: очень немногие субъекты Российской Федерации снижали по ним предельные ставки налога; весьма редко предоставлялись по названным налогам и дополнительные льготы1.

Если исходить из принципа экономической эффективности, то его реализация обеспечивается при закреплении НДФЛ за несколь-

1 См.: Пансков В. Бюджетная реформа: нерешенные вопросы налогового обеспечения финансовых потребностей субъектов Федерации и муниципальных образований // Российский экономический журнал. 2005. № 9–10. С. 28.

107

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

кими уровнями бюджетной системы, поскольку основными плательщиками НДФЛ являются граждане, получающие бюджетные услуги, предоставляемые различными уровнями власти. Таким образом, есть серьезные аргументы в пользу закрепления НДФЛ как за федеральным уровнем, так и за территориальным уровнем власти.

Что касается косвенных налогов, то они, обладая средней степенью стабильности, создают условия для реализации принципа достаточности. При этом, поскольку косвенные налоги являются налогами на потребление, а население России в силу социально-экономических причин менее мобильно по сравнению с развитыми странами, то

иналоговая база считается немобильной и относительно равномерно размещенной, делая разнообразные косвенные налоги эффективными и социально справедливыми субнациональными налогами.

Вместе с тем можно заметить, что, например, НДС и акцизы тесно взаимосвязаны с налогом на прибыль организаций и НДФЛ, влияя на объем поступлений в бюджетную систему, что обусловливает их макроэкономическую роль и возможность раздельного использования налоговой базы на федеральном уровне.

Таким образом, одновременное применение всех принципов Р. Масгрейва и критериев А. Шаха не позволяет однозначно распределить налоговые доходы между уровнями власти и закрепить за ними соответствующие налоговые компетенции. В этой связи принципы

иметоды разграничения и распределения налоговых полномочий должны постоянно совершенствоваться с целью максимального согласования экономических интересов публично-правовых образований. Только разумное сочетание в совокупности всех выделенных выше принципов и критериев при формировании доходной составляющей бюджетов позволит оптимально разграничить налоговые доходы между уровнями власти, что в конечном итоге приведет к эффективному функционированию как бюджетной системы в целом, так

ибюджетно-налоговых систем отдельных территорий. Выработанные мировой практикой принципы распределения

налоговых полномочий между уровнями государственной и муни-

108

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

ципальной власти достаточно противоречивы, их реализация в российских условиях осложняет однозначность интерпретаций закрепления налоговых полномочий по тому или иному налогу за соответствующим уровнем власти. Одновременное использование таких принципов, как мобильность налоговой базы, ее стабильность, равномерность размещения, принципов социальной справедливости, экономической эффективности, достаточности в Россииневозможновсилунациональных,социальных,географических, политических и экономических особенностей развития нашей страны. Применительно к каждому отдельному субъекту Федерации и муниципалитету различные варианты распределения налогов между уровнями власти в соответствии с этими принципами не дадут одинаковых результатов по причине дифференциации налоговой базы регионов и муниципалитетов.

Задача совершенствования распределения налоговых поступлений между бюджетами всех уровней, на наш взгляд, может быть решена на основе определения системы основополагающих и наиболее приоритетных в теоретическом и методическом плане принципов и критериев распределения налоговых полномочий. При этом важно учитывать, что налоги сами по себе очень разные: одни из них выполняют преимущественно фискальную функцию, другие — стимулирующую. Поэтому распределение налоговых полномочий должно осуществляться не механически, исходить не только из того, кому и сколько нужно доходов, а прежде всего из того, какие налоги на каком уровне будут более эффективными, не будут ущемлять экономических интересов других уровней власти.

Кроме того, необходимо четко определить, о каких налогах идет речь при проведении оптимизации налоговых полномочий и в каких пределах они могут распределяться между всеми уровнями бюджетной системы с учетом их экономического содержания. Следует искать пути сокращения масштабов пересечения различных видов закрепленных доходных полномочий между федеральным и региональным, между региональным и местным уровнями.

109

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Установить направления совершенствования системы налоговых полномочий в такой огромной и неоднородной стране, как Россия, возможно посредством их моделирования на основе постоянной адаптации методов и принципов разграничения и распределения налоговых полномочий с приоритетными целями развития государства и максимального согласования экономических интересов публично-правовых образований.

Нами была использована имитационная модель управления налоговыми доходами муниципалитета, адаптированная к действующему законодательству, которая может описать состояние местного бюджета и последствия распределения налоговых полномочий, обеспечивает возможность визуального сравнения результатов, полученных при разных вариантах распределения налоговых полномочий. Гибкость модели позволяет вводить и исключать статьи доходов.

В целях анализа из трех типов муниципальных образований мы остановились на муниципальных округах, поскольку для них характерен расширенный перечень налоговых доходов, объединяющий их виды, характерные как для поселений, так и для муниципальных районов, а выбранный городской округ относится к муниципалитетам со средним уровнем бюджетной обеспеченности. Поэтому в качестве источника данных для модели используются бюджет города Пятигорска1 и форма № 1-НМ отчетности Инспекции ФНС России по городу Пятигорску Ставропольского края2.

При моделировании были учтены связанные между собой параметры: виды налогов, нормативы отчисления налогов по уровням бюджетной системы, суммы налоговых поступлений. Зависимости в модели между видами налогов, нормативами их отчисления в местный бюджет и суммами доходов приняты исходя из условий 2010 г.

1 Решение Думы города Пятигорска Ставропольского края «О бюджете города Пятигорска на 2010 год» № 127-49 ГД от 29.12.2009 г. http://www.pyatigorsk.org.

2 Форма № 1-НМ Инспекции ФНС России по г. Пятигорску Ставропольского края «Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации за 2010 год».

110