Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.1. Система налоговых полномочий: сущность, структура...

являться в процессе разграничения налоговых полномочий на отчуждаемую часть дохода налогоплательщика, имеющего обязательства перед каждым из налогооблагающих субъектов. Речь идет о вероятной налоговой конкуренции между публично-правовыми образованиями за расширение контроля над частью налоговой базы, формируемой на собственной территории. С одной стороны, возможности расширения налоговых полномочий территорий по управлению элементами региональных и местных налогов могут привлечь инвестиции, позволят создавать новые производства и рабочие места, что положительно отразится на налоговых поступлениях в региональные и местные бюджеты. С другой стороны, это создаст неравные условия для других публично-правовых образований одного уровня общественной структуры, которые не в состоянии использовать преимущества от усиления налоговой конкуренции в силу чрезмерной социально-экономической дифференциации, что будет содействовать лишь углублению последней.

Указанное противоречие экономических интересов публичноправовых образований в налоговых полномочиях осложняется противоречиями экономических интересов между властными структурами различных уровней и плательщиками налогов. В этой связи еще одна важная особенность проявления экономических интересов в системе налоговых полномочий обусловлена диалектическим взаимодействием противоположно направленных интересов получателей налогов — носителей общих интересов и налогоплательщиков — носителей частных интересов.

С одной стороны, экономические интересы налогоплательщиков взаимно ограничивают полномочия налогооблагающих субъектов, с другой — устанавливают взаимосвязь и взаимозависимость между ними. Так, экономические интересы фискальнооблагающих субъектов ориентированы на максимальное обладание налоговыми полномочиями, используемыми для формирования централизованных денежных фондов с целью удовлетворения собственных потребностей. Экономические интересы налогоплательщиков в лице

21

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

фирм и домашних хозяйств связаны с необходимостью удовлетворения их потребностей в максимизации собственного дохода, наличием условий для нормального функционирования и воспроизводства на расширенной основе, реализацию которых может обеспечить минимальный объем налоговых полномочий налогооблагающих субъектов. Поэтому стремление реализовать экономические интересы публично-правовых образований в ущерб интересам фискальнообязанных субъектов обременяет деятельность последних, чьи интересы не реализуются в достаточной мере. А это в конечном счете может привести к исчезновению субъекта и прекращению налоговых отношений, служащих социальной основой экономических интересов противоположных сторон. Такая ситуация, например, наблюдалась в середине 1990-х гг., когда чрезмерный фискальный уклон налоговой системы России был причиной «вытеснения» значительной части налогоплательщиков из правового поля в теневую экономику1.

Многообразие экономических интересов и их разнонаправленность, порождаемая многосубъектностью их носителей, обладающих специфическими потребностями и занимающими различное место в экономической системе, являются причинами их объективной противоречивости. В основе противоречий экономических интересов в налоговых полномочиях лежит не просто необходимость сохранения определенного объема налоговых полномочий субъектов власти, но, что гораздо важнее, возможность самостоятельного маневрирования ими.

В вертикальном срезе противоречивость экономических интересов в налоговых полномочиях означает наличие объективных противоречий между потребностями различных уровней власти, возникающихприразграниченииналоговыхполномочий.Вгоризонтальном срезе наличие противоречий экономических интересов в системе

1 См.: Вишневский В., Веткин А. Уклонение от уплаты налогов и рациональный выбор налогоплательщика // Вопросы экономики. 2004. № 2. С. 101.

22

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

налоговых полномочий может быть обусловлено их дифференциацией между различными субъектами налоговых отношений одного таксономического уровня общественной структуры.

Таким образом, проявления экономических интересов в системе налоговых полномочий достаточно сложны и многообразны в силу многосубъектности их носителей, а также их экономической и правовой обособленности в процессе удовлетворения своих специфических потребностей. Все это является причинами их противоречивости, в основе которой находится потребность владения неограниченными налоговыми полномочиями. При этом специфика проявления экономических интересов в системе налоговых полномочий обусловливается особенностями соответствующих потребностей и складывающихсявпроцессеихудовлетворенияэкономическихотношений, а также формой государственного устройства и институциональноправовым режимом налогово-бюджетного регулирования.

Раскрыв сущность системы налоговых полномочий, выявив особенности взаимоотношений ее субъектов определяемых собственными экономическими интересами с целью последовательной характеристики российской модели распределения налоговых полномочий и определения ее отличительных свойств, необходимо провести анализ распределения налоговых полномочий между публичноправовыми образованиями в ретроспективе развития.

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

Ключевая характеристика федеративного государства — баланс отношений и интересов между уровнями власти, который определяет степень автономии ее субъектов, их политико-ресурсную базу и одновременно уровень децентрализации всего государства. Важнейшим условием баланса интересов всех уровней общественной структуры является разграничение полномочий между ними, вклю-

23

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

чая муниципальные образования, которые должны обладать достаточными налоговыми компетенциями для реализации собственных экономических интересов, что будет способствовать реализации экономических интересов публично-правовых образований других уровней и динамичному развитию современного демократического государства в целом.

Вроссийской практике закрепления налоговых полномочий

сначала рыночных реформ условно можно выделить несколько этапов, для которых характерны различные подходы к долевому участию в налоговых доходах и к практике наделения нижестоящих уровней власти налоговыми полномочиями. Поскольку муниципальные образования являются низшим звеном таксономической структуры, через призму экономических интересов в налоговых полномочиях которых можно объективно оценить систему распределения налоговых полномочий, то рассмотрим генезис распределения налоговых полномочий в разрезе муниципального уровня.

Становление основ новой налогово-бюджетной системы пришлось на 1991–1993 гг., которые стали периодом «стихийной» децентрализации прежней бюджетно-налоговой системы. В этот период начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, призванный заменить прежний метод распределения доходов с целью сбалансированности каждого бюджета. Так, в конце 1991 г. был принят Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», обеспечивший резкое расширение налоговой автономии местных властей. Однако в условиях экономического кризиса объективно необходимая децентрализация налоговых полномочий вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием конфликтов и компромиссов между центром и регионами1.

1 См.: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективы // Вопросы экономики. 2002. № 2. С. 5.

24

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

Характерной чертой раннего этапа децентрализации налоговой системы было сохранение подходов и методик, унаследованных от бывшего Советского Союза, когда для финансирования бюджетов муниципальных образований использовались индивидуальные доли участия в налоговых поступлениях и договорные трансферты.

В процессе перехода к рыночной экономике ответственность за расходы во многих областях была передана на уровень органов власти муниципальных образований, что означало значительное расширение участия властей этого уровня в экономике и социальной сфере. Рост ответственности муниципальных образований за расходы сопровождался увеличением их доли в общих государственных расходах и повышением роли межбюджетных трансфертов. При этом местные органы власти не располагали сколько-нибудь значительными налоговыми полномочиями, что препятствовало возможности реализации экономических интересов муниципальных образований посредством своей собственной деятельности.

Так, согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», за местными властями было закреплено более двух десятков мелких налогов, поступления от которых полностью зачислялись в местные бюджеты. Однако наиболее важные налоги регулировались центром так же, как и прежде, в советской системе. Причем поступления от таких крупных налогов, как налог на добавленную стоимость (НДС), таможенных пошлин, акцизных сборов и налогов на финансовые учреждения закреплялись исключительно за федеральным уровнем, который практически не делился ими с другими уровнями власти.

Более того, «договорной» подход к закреплению доходов имел для муниципалитетов отрицательный стимулирующий эффект, поскольку любое повышение интенсивности сбора налогов на муниципальном уровне сводилось к нулю из-за сокращения регулируемой доли в налоговых доходах, субвенциях или трансфертах. Муниципалитеты не были заинтересованы в улучшении собираемости налогов ни путем введения собственных налогов, ни с помо-

25

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

щью ужесточения налоговой дисциплины1. Эта практика явно не соответствовала экономическим интересам муниципалитетов.

Пронизывающее всю налоговую систему противоречие «децентрализация бюджетных ресурсов — централизация «официальных» бюджетных полномочий — децентрализация «неофициальных» бюджетных полномочий» изначально создавало неблагоприятные условия для проводимой на местах экономической политики. В результате экономические интересы местных властей были связаны прежде всего со стремлением «выторговывать» у вышестоящих органов власти дополнительные ресурсы, льготы и привилегии для своих территорий.

Вначале рыночной реформы (1992–1993 гг.) продолжала действовать жестко централизованная советская система распределения налоговых источников. Участие в налоговых поступлениях и межбюджетные трансферты, размер которых определялся в номинальном выражении в ходе переговоров, использовались как инструменты балансировки бюджетов муниципальных образований.

Второй этап закрепления налоговых полномочий за уровнями власти (1994–1998 гг.) характеризуется тем, что в этот период местные органы власти получили определенную степень независимости

вчасти доходов. Наблюдалась тенденция расширения сферы действия долевых налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступали в то или иное звено бюджетной системы2.

Вэтот период муниципалитеты стали обладать определенной налоговой автономией, постепенно росла роль собственных доходов

вреализации их интересов. Так, местные органы власти имели право вводить два налога с оборота при реализации продукции: налог на содержание жилого фонда (1,5%) для финансирования функци-

1 См.: Россия: переход к новому федерализму / Хорхе Мартинес-Васкес

иДжеймсон Бо / пер. с англ. М: Весь Мир, 2002. С. 44.

2 См.: Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8. С. 76.

26

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

онирования жилья и социальной инфраструктуры, снятой предприятиями с баланса, и налог на содержание дорог (2,5%) для финансирования местной дорожной инфраструктуры. Они также получили право взимать налог на образование в размере до 1% от фонда оплаты труда предприятий. Кроме того, в этот период местные власти могли использовать еще несколько мелких местных налогов.

В то же время, несмотря на определенный рост масштабов собственных доходов муниципалитетов, их увеличение к реальному росту независимости в вопросах доходов не приводило, так как местные власти не обладали свободой в установлении как базы, так и ставки налога. В то время как доходы от налога закреплялись за местными уровнями власти, ставки и базы этих налогов определялись или ограничивались федеральным законодательством. Устанавливаемые пределы на ставку налога лимитировали возможность властей местного уровня удовлетворять свои бюджетные нужды.

Вместе с тем в этот период муниципальные образования получили определенную независимость в части самостоятельного введения налогов. Так, Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» отменял положения закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», запрещавшие вводить новые местные налоги. Однако в 1996 г. полномочия муниципалитетов по введению новых налогов были отозваны. С тех пор и по настоящее время существует закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов. Это означает, что местные органы власти лишились права устанавливать налоги или сборы, не предусмотренные Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (а впоследствии — НК РФ). Органы власти местного самоуправления получили право лишь не взимать все предусмотренные федеральным законодательством налоги.

Еще одной особенностью налоговых полномочий муниципалитетов того периода являлась возможность муниципальных органов вла-

27

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

сти предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты, которую в дальнейшем они утратили со вступлением в силу с 1 января 1999 г. части первой НК РФ. Обозначенные изменения в налоговом законодательстве обусловливали нестабильность финансирования расходных полномочий и, следовательно, реализации экономических интересов муниципалитетов.

Кроме того, изменения в бюджетном законодательстве не затрагивали такого важного уровня отношений, как «субъекты Федерации — муниципальные образования», которые не менялись на протяжении всего переходного периода. В большинстве регионов использовались договорные доли участия в доходах, единой же практики в этом плане не существовало. Региональным властям разрешалось строить отношения с местными властями по своему усмотрению, и по большей части бюджетные отношения внутри регионов закрепляли традиционную советскую модель. На региональном уровне по-прежнему осуществлялось регулирование доходов местных бюджетов посредством установления дифференцированных нормативов для различных муниципальных образований: для городов — более низкие, для сельских районов — более высокие. К тому же нормативы отчислений от «переданных» субъекту Федерации федеральных налогов ежегодно пересматривались, что не позволяло не только обеспечивать, но и даже относительно четко планировать реализацию перспективных интересов муниципальных формирований.

Необходимые в этом аспекте коррективы во взаимоотношения региональных и местных органов власти внес принятый в 1997 г. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1. Он закрепил за местными бюджетами нормативы отчислений от федеральных налогов «в среднем» по всем муниципальным образованиям, чем фактически ограничил налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации, оказав положительное

1 См.: О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.09.1997. № 39. Ст. 4464. (С изм. от 29.06.2004 № 58-ФЗ).

28

1.2. Этапы формирования и развития российской системы налоговых полномочий

влияние на реализацию экономических интересов муниципальных органов власти. В среднем на местном уровне должно было оставаться не менее 50% поступлений от налога на доходы физических лиц, 5% от налога на прибыль организаций, 10% от НДС, 5% от акцизных сборов на алкогольную продукцию и 10% от акцизов на другие товары.Нозначимымипоследствиязаконасталитолько для регионовдоноров, в которых налоговая база муниципальных образований характеризовалась значительной степенью неравномерности.

Негативным последствием такого оформления отношений между региональными и местными властями стало то, что последние не были заинтересованы в повышении собираемости налогов. Несмотря на закон 1993 г. «О бюджетных правах» и закон 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления», положения которых четко запрещают изъятие местных доходов, региональные власти систематически «срезали» дополнительные местные доходы, снижая доли участия в доходах или размеры трансфертов в последующий бюджетный период. Так, далеко не повсеместно исполнялись требования Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» о закреплении за местными бюджетами на постоянной основе долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разного уровня: налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, НДС и акцизов. В этот период региональные власти не всегда полностью выполняли и требования федерального законодательства, относящиеся к «закреплению» отчислений от региональных налогов за местными бюджетами. Они небезуспешно пытались получать в свои бюджеты и доли отчислений от налогов, которые согласно федеральному законодательству должны целиком поступать в местные бюджеты.

В таких условиях у органов местного самоуправления резко снижается заинтересованность в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, в самостоятельной реализации экономических интересов муниципального уровня. Возможности для проведения долгосроч-

29

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ной экономической и бюджетной политики были ограничены, а ответственность за состояние бюджетной сферы размыта.

Из наиболее значимых изменений в налоговом законодательстве этого периода можно выделить появление в 1998 г. регионального налога с продаж, с введением которого произошло еще большее сужение налоговых полномочий муниципалитетов, связанное с сокращением числа местных налогов примерно на полтора десятка, что, несомненно, противоречило экономическим интересам муниципальных органов власти.

Законодательно было установлено, что каждый субъект Федерации самостоятельно принимает решение о введении налога на своей территории, а также устанавливает его ставку в ограниченных пределах. Налог с продаж был введен в большинстве субъектов Российской Федерации с максимально возможной ставкой в размере 5%. При этом суммы платежей по налогу зачислялись в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты по нормативам 40% и 60% соответственно.

Таким образом, незначительная степень расширения налоговых полномочий муниципалитетов в переходный период не смогла обеспечить полную реализацию их экономических интересов. За исключением периода 1993–1996 гг., когда муниципалитетам было позволено вводить собственные налоги, все налоги определялись федеральными законами. Доходная часть местных бюджетов находилась в существенной зависимости от регулирующих источников, в частности, от установленных долей федеральных налогов, регулирующих источников региональных налогов и в меньшей степени — от собственных местных налогов и сборов, что, в свою очередь, способствовало обострению противоречий в финансовых отношениях муниципалитетов.

С 1 января 1999 г. начался третий этап разграничения налоговых доходов. В это время вступила в законную силу первая часть НК РФ, в которой рассматриваются вопросы закрепления налогов за различными уровнями власти. Этот период знаменует начало ши-

30