Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

Используя эластичный подход в разграничении налоговых полномочий и распределении налоговых доходов между уровнями государственной и муниципальной власти1, в модель распределения налоговых полномочий были введены следующие налоги: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на имущество организаций, транспортный налог, государственная пошлина, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог, НДФЛ, налог на прибыль организаций.

Первый вариант распределения налоговых полномочий соответствует положениям БК РФ и НК РФ, действующим до 01.01.2012 г., без учета регионального законодательства об установлении дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты, который при сумме утвержденных расходов бюджета г. Пятигорска в размере 2 573 443,88 тыс. руб. обеспечивает потребности муниципалитета

лишь на 31% (табл. 9).

Таблица 9

Налоговые поступления в доходы бюджета г. Пятигорска в соответствии с федеральным законодательством, тыс. руб.

1 Николаев В.А. Теория и практика распределения налоговых полномочий в Российской Федерации // Финансы. 2011. № 11. С. 32.

111

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Окончание таблицы 9

Второй вариант составлен в соответствии с пропорциями распределения поступлений налогов, собранных на территории г. Пятигорска в 2010 г. уже с учетом дополнительных нормативов налоговых отчислений, установленных региональным законодательством. Относительно базового варианта нормативы зачисления в местный бюджет увеличены по НДФЛ с 30 до 40%; налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения с 0 до 56%; единого сельскохозяйственного налога с 70 до 100%; налога на имущество организаций до 10%; транспортного налога до 100%; что повысило уровень покрытия расходов на 15 процентных пунктов.

В третьем варианте увеличили нормативы отчислений по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налогу на имущество организаций до 100%, снизили норматив по НДФЛ до федерального предела в 30%, который дей-

112

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

ствовал до 01.01.2012 г. В итоге налоговые доходы стали составлять 51% расходов бюджета городского округа.

Все последующие вариации связаны с изменением третьего варианта моделируемых решений в отношении нормативов отчислений по НДФЛ и налогу на прибыль организаций. Налоговые доходы по четвертому и пятому варианту расширены за счет зачисления в местный бюджет налога на прибыль организаций в размере 2% и 5% налоговой ставки, как это было с 2002 по 2004 г. и в 2001 г. соответственно. Такое сочетание налоговых полномочий позволит обеспечить финансирование 55% и 60% расходов г. Пятигорска соответственно. В шестом варианте относительно третьего увеличен норматив отчислений по НДФЛ до 50%, а в седьмом — до 100%. При этом уровень налоговых доходов составил 64% и 97% расходов бюджета муниципального образования соответственно.

Анализ моделируемых решений проблемы централизации налоговых полномочий показывает, что гарантированные федеральным законодателем налоговые доходы города составляют третью часть от необходимых для финансирования расходов среднестатистического местного бюджета, в которых на местные налоги приходится одна шестая часть. Участие субъекта Федерации в межбюджетном регулировании налоговых доходов дает примерно половину от того, что обеспечивают федеральные гарантии, а это в 4 раза больше по сравнению с долей местных налогов в расходах местного бюджета (рис. 3).

Таким образом, в сложившейся ситуации необходимо создать независимые условия для функционирования местного сообщества, обеспечить муниципальные органы власти налоговобюджетной самостоятельностью, соразмерно с которой они должны нести ответственность за социально-экономическое развитие своих территорий. В этой связи в российскую централизованную модель разграничения налоговых полномочий целесообразно постепенно включать некоторые элементы децентрализованной модели.

113

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Рис. 3. Гистограмма моделируемых решений распределения налоговых полномочий

Применение обозначенных установок позволит выявить основные пути совершенствования распределения налоговых полномочий и получить обоснованные решения об их конкретных направлениях, способствующих гармонизации системы налоговых полномочий в русле реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

Для эффективного функционирования каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Следовательно, в аспекте взаимодействия муниципальных и государственных органов необходимо четко и последовательно проводить грань между сферами их влияния.

Полнота реализации экономических интересов федеративной государственной системы России находится в зависимости от ра-

114

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

ционального распределения налоговых полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Существующая в настоящее время система налоговых полномочий не соответствует экономическим интересам муниципалитетов и не позволяет в полной мере реализовывать экономические интересы субъектов Российской Федерации, обусловливая необходимость ее совершенствования.

Централизация налоговых полномочий на федеральном уровне находит свое выражение в количественном преобладании федеральных налогов и сборов, в концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете, что предопределяет огромные встречные потоки, порождает иждивенчество и стремление заручиться поддержкой центра. Кроме того, ситуация осложняется еще и тем, что налоговая централизация характеризуется также и неэффективностью управления налогами на региональном и местном уровнях. Речь идет не только о федеральных налогах, поступающих в соответствующие бюджеты, но и о региональных и местных налогах, по которым региональные и муниципальные органы в значительной мере ограничены при установлении обязательных элементов.

Таким образом, в сложившихся условиях необходимо совершенствовать систему налоговых полномочий путем их перераспределения между уровнями власти, в том числе расширяя полномочия региональных и местных органов по установлению элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов.

В целом специалисты выделяют три способа перераспределения полномочий между субъектами управления в Российской Федерации1:

делегирование полномочий от органа к органу; передача объектов управления из ведения одного субъекта ком-

петенции другому;

1 См.: Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. С. 156.

115

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

наделение государственными полномочиями, в частности, органов местного самоуправления.

Однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве понятия «делегированные полномочия» нет. Они используют лишь понятия «наделение полномочиями»1

и «переданные полномочия»2.

Термины «передача» и «наделение», применяемые в научной литературе, по нашему мнению, в определенном смысле синонимичны понятию «делегирование» и по своей сути являются юридическими действиями по наделению определенными полномочиями отдельного органа власти. Делегирование следует отождествлять с устоявшимися в юридической литературе понятиями «наделение» и «передача» полномочий. Однако делегирование представляет собой не простое наделение (передачу) полномочий, а передачу органами власти одного уровня части принадлежащих им полномочий органам власти другого уровня. При этом за передающим органом остается право не только определять порядок реализации этих полномочий, контролировать их реализацию, но и в любой момент отозвать эти полномочия обратно.

Очевидно, что ни наделение, ни передача полномочий фактически не представляет собой каких-то особых способов перераспределения полномочий и могут трактоваться как делегирование.

Крайне важной и трудноразрешимой задачу делегирования налоговых полномочий делает сложный характер их влияния на экономику государства. Особенности закрепления налоговых полномочий оказывают значительное воздействие на территориальное размещение производительных сил, социально-экономическую ситуацию в различных регионах, создают условия для сохранения эко-

1 См.: Конституция Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 1997. Ст. 132. С. 55.

2 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 08.10.2003. № 202. Ст. 63.

116

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

номической целостности страны. Инструментарий распределения налоговых полномочий позволяет сглаживать социальные различия между территориями и производить смягчение диспропорций их экономического развития. В связи с этим только принятие четких принципов и критериев делегирования полномочий может создать ситуацию достаточной ответственности за принятие решений каждым уровнем власти и способствовать реализации их экономических интересов.

К сожалению, состояние экономической политики в современной России, отсутствие необходимого опыта реального федерализма, ориентация во многих случаях на конъюнктурные интересы приводят к многочисленным ошибкам, не позволяющим рационально делегировать налоговые полномочия. В определенной степени помочь избавиться от ошибок и непродуманных действий как в центре, так и на местах может учет зарубежного опыта в сфере разграничения налоговых полномочий.

Проблема разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов между уровнями власти является одной из сложнейших не только в России, но и в мировой практике. Зарубежный опыт построения моделей организации внутренних бюджетноналоговых взаимоотношений весьма разнообразен по причине того, что практически каждое государство стремится учесть в организации «финансового обмена» экономические и национальные особенности, реализовать цели, которые поставлены перед обществом. Соответственно, возникает безусловный интерес к классификации моделей разграничения налоговых доходов между территориями

ибюджетами, оценке их направленности и результативности.

Впринципе, имеются две противоположные модели организации бюджетно-налоговых отношений.

Воснове первой модели лежит централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой модели изначально определяется, что одни налоги следует закрепить за федеральным центром, другие — за ре-

117

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

гионами. Такой подход существует в Германии, где конституция страны значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов.

Вторая модель основана на иных принципах (равных условий жизни не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил; целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ), которые основываются на идее «конкуренции», а не «сотрудничества». Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является предоставление возможности конкретным регионам иметь больше обязанностей в решении собственных проблем благодаря достаточному доступу к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рациональном использовании собственных ресурсов и усовершенствовании собственной налоговой базы. Такой подход принят в США. В отличие от Германии, там отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских «общих налогов»1. Рассмотрим это более подробно.

Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. В США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются правительством одного уровня, распределяются между бюджетами различных уровней, т.е. там нет долевых налогов.

Однако полной независимости штатов в области налогообложения в США не существует, так как в соответствии с национальной

1 См.: Журавлев А.В. Разграничение доходов между бюджетами // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 21(93). С. 19.

118

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

конституцией штатам в целях эффективного функционирования общего рынка запрещено облагать налогами импорт и экспорт либо предпринимать какие-либо другие меры дискриминационного характера в торговых взаимоотношениях между штатами.

В США налоги взимаются на трех уровнях: на федеральном уровне, на уровне штатов и на уровне местных органов власти. По Конституции США правительства штатов проводят независимую от федерального правительства налоговую политику. В свою очередь штаты делегируют местным органам полномочия на взимание некоторых налогов. При условии, что штаты не выходят за конституционные рамки, они вправе вводить любые налоги по любым ставкам, которые они сочтут нужными в соответствии со статьями собственной конституции штата.

Местные органы власти и управления, будучи созданы по решению властей штатов, в значительной степени ограничены в своих налоговых полномочиях конституциями штатов, а также законами соответствующих штатов. Но штаты могут предоставить местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии.

Национальное правительство также может с соблюдением некоторых ограничений, налагаемых конституцией, вводить любые налоги, которые оно сочтет нужными, не принимая во внимание особенности налоговой политики штатов. Ограничением является обложение налогами вывоза товаров и услуг из штата и обязательное применение единых правил налогообложения на всей территории страны. Правительства в США всегда осуществляют администрирование своими собственными налогами за единственным исключением, которое заключается в том, что местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов.

Для ряда налогов США характерно параллельное их взимание для бюджетов федерального уровня, штатов и местных органов власти. В определенном смысле они регулирующие, т.е. подлежат распределению между разными бюджетами. Вместе с тем взимание одних и тех же налогов в федеральный бюджет и бюджет штатов может

119

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

отличаться. Это связано с тем, что решение о взимании того или иного налога в бюджет штатов или местных органов власти находится в компетенции соответствующей законодательной власти территориальных единиц, равно как и введение в действие величины налоговых ставок, метода определения налоговой базы, перечня льготников и т.д. Таким образом, регулирующими в «чистом виде» такие налоги не назовешь1.

Федеральное правительство имеет исключительное право на сбор таможенных пошлин, платежей почтовой службе, выплат по социальному и медицинскому страхованию. Другие виды налогов — на личные и корпоративные доходы, наследство и дары, акцизы — могут использоваться всеми уровнями власти по их усмотрению.

В федеральный бюджет США направляются налоги, дающие наиболее крупные и стабильные поступления, в основном преобладают прямые налоги: поступления федерального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также налога с фонда оплаты труда. В отличие от большинства промышленно развитых стран, в США федеральный налог на добавленную стоимость не применяется.

Штатные и местные органы власти имеют исключительное право на сбор налогов на имущество, общих налогов на продажу, за регистрацию автотранспорта, добычу полезных ископаемых, выплат по санитарным услугам, доходов от государственного коммунального хозяйства и винных магазинов. Доходы штатов и местных органов власти формируются главным образом за счет косвенных налогов и поимущественного налогообложения. В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов.

Местные органы управления обладают значительными собственными источниками финансовых ресурсов, в первую очередь за счет

1 См.: Казанский федералист. Специальный выпуск. Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана. № 4 (16). Осень. 2005. С.9. http://www.kazanfed.ru.

120