Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.1. Противоречия экономических интересов в системе налоговых полномочий

этих и других экономически развитых стран в построении налоговых и межбюджетных отношений мог бы оказаться полезным для современной России.

Таким образом, практика распределения налоговых полномочий

вРоссийской Федерации свидетельствует о наличии тенденции неоправданного расширения налоговых полномочий федеральных органов государственной власти и ограничении налоговых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в отношении их налогов, что вызывает необходимость совершенствования этого процесса в целях согласования экономических интересов центра и территорий.

Изучение существующей практики и тенденций, складывающихся

вобласти обеспечения местных органов самоуправления собственными налоговыми источниками доходов, показывает, что ныне местное самоуправление не обладает необходимой финансовой основой. При этом зависимость от внешних источников продолжает увеличиваться. В результате сужается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию социально-экономических планов, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Кроме того, ограничение налоговых полномочий региональных и местных органов власти ведет к сужению их налоговой автономии.

Практика пересмотров нормативов отчислений от федеральных налогов также не способствует углублению налоговой автономии регионов и муниципалитетов, лишает региональные и местные органы власти ясной перспективы развития экономической и налоговой базы территории, что, в свою очередь, также противоречит их экономическим интересам. Такой пересмотр может привести к запутанному перераспределению средств между бюджетами различных уровней не в пользу местных бюджетов. Органы власти на местах, не имея возможности предугадать характер очередных изменений в на-

91

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

логовом законодательстве, не могут делать точных прогнозов отно-

сительно объемов поступления доходов в собственные бюджеты

ибудут и далее не в состоянии отвечать по своим финансовым обязательствам в срок и в полном объеме. Более того, зависимость региональных и местных бюджетов от устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Поэтому до тех пор, пока региональные и местные власти не будут обладать налоговой автономией, они не будут заинтересованы в реструктуризации налогово-бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюд- жетные полномочия могут быть основой для реальной ответственности региональных и местных властей за результаты своей экономической политики.

Из сказанного можно заключить, что множество объективно возникающих проблем и противоречий экономических интересов публично-правовых образований в системе налоговых полномочий, рождаемых многосубъектностью их носителей, большинство из которых вытекает из самой природы федеративных отношений, обусловливает необходимость их разрешения посредством согласования. Практика распределения налоговых полномочий в настоящее время пока не в полной мере отвечает концептуальным основам бюджетного федерализма. В последние годы доля региональных

иместных налогов в консолидированном бюджете страны уменьшается, зависимость регионов и муниципалитетов от решений федеральной власти усиливается. В большей степени это отражается на налоговых доходах муниципальных органов власти. Важным фактором такого развития выступает конструкция налоговой системы России, в которой большинство налогов относится к федеральным, федеральный центр принимает решение об установлении и отмене ре-

92

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

гиональных и местных налогов, а региональные и местные власти лишены прав на налоговое администрирование.

Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, во многом объясняется тем, что Конституция Российской Федерации, признавая институт местного самоуправления, не подразумевает вхождение муниципальных органов управления в систему государственной власти. Не вступая в отношения федерализма как государственный институт и являясь особым субъектом межбюджетных отношений, органы местного самоуправления обладают недостаточным объемом налоговых полномочий для финансирования расходов местного характера, что затрудняет реализацию их экономических интересов.

Разрешение указанных противоречий требует осуществления согласованного распределения налоговых полномочий, учитывающего такую специфику муниципалитетов. В этой связи важно определитьосновныепутисовершенствованиясистемыраспределения налоговых полномочий, которые позволят усилить стимулирующую роль налогово-бюджетных отношений в социально-эконо- мическом развитии муниципалитетов и общества в целом.

В поиске оптимального распределения налоговых полномочий нам поможет их моделирование на основе анализа теоретических принципов распределения налоговых полномочий, выработанных мировой практикой и спроецированных на российскую действительность.

2.2.Принципы распределения налоговых полномочий

иих моделирование

Сложившаяся система распределения налогов и других обязательных платежей по уровням бюджетной системы Российской Федерации (по объемам и структуре) не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма. Следствием этого явились обострение хронической несбалансированности бюджетов регионального и местного уровней, растущая дифференциация социально-экономического

93

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

положения территорий, снижение доли относительно благополучных

(в бюджетном отношении) и рост числа дотационных территорий.

Втаких условиях целесообразно проведение ряда мер, которые позволили бы продолжить формирование бюджетного федерализма, обеспечить дальнейшее развитие экономики Российской Федерации в целом и бюджетной системы в частности. При этом основной целью совершенствования налогово-бюджетных отношений должно быть создание необходимых условий для сбалансирования региональными и местными органами власти своих бюджетов и, соответственно, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме

икачестве не ниже минимально необходимого уровня.

Всвязи с этим важной задачей является совершенствование распределения налогов по вертикали бюджетной системы в целях реализации экономических интересов всех уровней власти. Вопрос разграничения налоговых полномочий чрезвычайно сложен, поскольку он непосредственно затрагивает экономические интересы сторон. Как правило, центр забирает себе основные финансовые полномочия, начиная, разумеется, с денежной эмиссии. Регионы

иместные органы власти получают финансово-экономические функции более низкого порядка1.

Чрезмерная централизация налоговых полномочий и поступлений на федеральном уровне бюджетной системы противоречит принципу самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию региональной и местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество и актуализирует проблему расширения налоговой базы регионов и в особенности муниципалитетов как источника пополнения собственной доходной базы их бюджетов. Если исходить из того, что важнейшей характеристикой любой модели бюджетного федерализма является реализация принципа автономно-

1 См.: Туровский Р. Разграничение компетенции между уровнями власти: мировой опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2004. № 11. С. 28.

94

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

сти бюджетов всех уровней, то реальное продвижение вперед в этом направлении может быть достигнуто при наличии у публичноправовых образований достаточного объема компетенций, формируемого посредством располагаемой фискальной инициативы.

В этой связи бюджетный федерализм должен обеспечивать не просто разграничение федеральным центром налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на субнациональном уровне — распределение федеральных налогов между территориями, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным властям в пределах единого налогово-бюджетного пространства в стране. При этом реальная налоговая децентрализация определяется не столько количеством, сколько качеством налоговых полномочий каждого уровня бюджетной системы, которое зависит не только от наличия внушительного числа собственных налоговых источников и прав по управлению ими, но и от их существенной доли в структуре бюджета, позволяющей говорить о налоговой независимости бюджетов соответствующего уровня.

Однако наделение правом регулировать взимание различных налогов сразу нескольких уровней государственной власти порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями, решение которой требует достижения разумного сочетания принципов централизации и децентрализации при распределении налоговых доходов и разграничении налоговых полномочий.

При этом необходимо понимать, что бюджетный федерализм, с одной стороны, отличается неустойчивостью, а с другой — обладает способностью нейтрализовать деструктивные процессы между субъектами всех уровней бюджетной системы, в том числе посредством гармонизации налогообложения, которое обеспечивается налоговым регулированием путем законодательного разделения определенных видов налогов между бюджетами разных уровней.

Упорядочение и оптимизация налоговых источников предполагает закрепление за каждым из уровней налоговой и бюджетной си-

95

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

стем налоговых форм, обеспечивающих налоговые доходы бюджетов для финансирования расходов в соответствии с определенными расходными полномочиями. При этом указанные налоговые формы должны соответствовать теоретическим принципам эффективного и рационального налогообложения и одновременно с учетом интересов органов власти не ущемлять экономических интересов налогоплательщиков.

Традиционно используемые принципы и критерии распределения налоговых источников в рамках налогово-бюджетной системы сами по себе достаточно противоречивы, реализация их на практике осложняет однозначность интерпретаций закрепления налоговых полномочий по тому или иному налогу за соответствующим уровнем власти. Добиться оптимального варианта закрепления налогов и отчислений от них в различные уровни бюджетной системы возможно путем изучения и анализа основных принципов распределения налоговых полномочий между уровнями государственной и муниципальной власти, которые были выработаны и проверены мировой практикой.

Обратимся к основным принципам распределения налоговых полномочий, сформулированным представителем классических исследований налогово-бюджетного федерализма Р. Масгрейвом1.

Первый из них — принцип мобильности налоговой базы. Органы государственной власти среднего и в особенности нижнего уровней должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы. Мобильность налоговой базы означает фактическую возможность физического перемещения объекта налогообложения. Например, недвижимость — физически немобильный объект налогообложения, и формируемая на ее основе налоговая база также является немобильной, а человек — мобильный объект, и его доходы, являющиеся налоговой базой по-

1 Musgrave Richard A. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 2–19.

96

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

доходного налога, также мобильны. Традиционно принято считать, что достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме), а самой низкой — имущество в виде недвижимости и природные ресурсы, большая часть из которых практически не мобильна.

Характерно, что чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом и наоборот, чем менее мобильна налоговая база, тем ниже уровень государственной власти, на котором она должна облагаться. В соответствии с этой точкой зрения на нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых

внаименьшей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Данное распределение будет эффективно не только с точки зрения национальных интересов, но также и интересов местных органов власти, так как немобильная налоговая база уменьшает возможности ее «утечки» в другие административно-территориальные образования. Кроме того, можно определить наиболее эффективное налогообложение применительно к специфике региона, которое приведет к равномерному распределению налогового бремени

втерриториальном аспекте.

Таким образом, с точки зрения рассматриваемого критерия налоги на доходы юридических и физических лиц целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. А полномочия по регулированию налогов на имущество, недвижимость, землю и природные ресурсы можно передать на нижний субнациональный уровень управления, где они эффективнее всего администрируются, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне.

Вторым по важности у Р. Масгрейва является принцип социальной справедливости. Согласно этому принципу, полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, целесообразно закреплять за федеральным (национальным) уровнем власти. Данный

97

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

подход вытекает из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом должны принадлежать национальным властям, что будет способствовать оптимальному их распределению и возможности контролировать обеспечение стандартными социальными услугами всех граждан.

Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивного налогообложения, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства. Если прогрессивные перераспределительные налоги (как правило, это подоходные налоги) будут вводиться на децентрализованном уровне, и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения возникает потребность в миграции. Каждый индивидуум будет выбирать для себя место проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту транзакционных издержек, а впоследствии — к отказу от политики перераспределения дохода.

Далее, важным является принцип стабильности налоговой базы. Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, целесообразно закреплять за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически устойчивыми.

Данный критерий вытекает из необходимости осуществления государством функции макроэкономического регулирования, что с учетом приоритета общегосударственных интересов объективно требует закрепления за федеральным уровнем основных, наиболее важных налогов, через которые осуществляется данное регулирование. Использование инструментов фискальной политики для целей экономической стабилизации является преимущественной функцией национальных властей. В многоуровневой системе государственной власти применение стабилизационных механизмов на

98

2.2. Принципы распределения налоговых полномочий и их моделирование

субнациональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль над совокупным спросом. Кроме того, национальное правительство имеет приоритет в использовании механизмов кредитной и долговой политики.

Таким образом, эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступление которых обладает высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество, налоги на природные ресурсы, в меньшей степени разнообразные косвенные налоги), в то время как циклически неустойчивые налоги (налоги на доходы физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей. Тем самым за общенациональным уровнем теоретически остается возможность воздействия на экономический цикл.

В методологическом плане реализация принципа стабильности налоговой базы вызывает определенные сложности, поскольку вступает в противоречие с принципом социальной справедливости в отношении субнациональных властей. В первую очередь это связано с разграничением и распределением между центральным и территориальными уровнями так называемых инфляционных налогов, к которым относятся НДС, акцизы, налог на прибыль организаций

иНДФЛ. С одной стороны, эти налоги характеризуются средней

инизкой стабильностью налоговой базы, а с другой — именно они являются главными и наиболее значительными источниками бюджетной системы. Кроме того, концентрация на федеральном уровне полномочий по таким прямым налогам, как НДФЛ и налог на прибыль организаций, посредством которых традиционно осуществляется государственное регулирование экономики, элиминирует возможности регионов и муниципалитетов в регулировании экономики на региональном и местном уровнях. Более того, в случае перекоса налоговой системы в сторону косвенного налогообложения усиливается роль фискальной функции налогов, как это имеет место в российской налоговой системе, сосредоточенной на уровне федерального центра.

99

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

К весьма значимым принципам в системе бюджетного федерализма относится также равномерность размещения налоговой базы. В условиях, когда налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям, что в значительной мере связано с необходимостью выравнивания финансовой базы различных субъектов Федерации. Кроме того, налогообложение неравномерно распределенных по территории объектов на общенациональном уровне не приводит к усилению дифференциации региональных бюджетов по уровню душевых бюджетных доходов и позволяет в значительной степени уменьшить неравенство налоговой базы территорий.

Однако реализация этого принципа во многих федеративных государствах, в том числе и в России, встречает сопротивление со стороны региональных властей благополучных территорий, требующих закрепления за ними этих доходов. Значительная наделенность природными ресурсами может позволить некоторым субнациональным властям оказывать государственные услуги по низким «налоговым ценам» (за счет относительно низкого уровня налогообложения), но это может привести к неэффективному использованию национальных ресурсов1.

Следуя этой логике, полномочия по налогообложению природных ресурсов, неравномерно распределенных на территории страны, должны, с нашей точки зрения, принадлежать центральному правительству, хотя это исключение вступает в противоречие с первым из приведенных правил распределения доходных полномочий, которое предписывает наделять различные уровни власти налоговыми полномочиями в соответствии с мобильностью соответствующих налоговых баз.

1 Mieszkowski Peter. Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federalism // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. MсLure, Chapter 6, Canberra: Center for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 129–145.

100