Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

Вместе с тем разделение налогов на федеральные, региональные и местные не отражает принадлежности налога к определенному бюджету. Их подавляющее большинство распределяется в определенных пропорциях между бюджетами всех уровней в соответствии с БК РФ (приложение 5). В положениях БК РФ, действующих с 2005 г., в связи с началом реформы федеративных отношений и местного самоуправления зафиксирован относительно большой перечень налогов, распределенных между уровнями бюджетной системы в процентных долях на постоянной основе.

Целью данной реформы было создание и введение новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, уточнения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации, а также разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Начало реформы было положено принятием двух федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в Федеральный закон от 06.10.200 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми были внесены «корреспондирующие» поправки в БК РФ и НК РФ.

В названных документах предусматривается введение новых способов регулирования межбюджетных отношений, призванных гарантировать необходимую самостоятельность каждого уровня бюджетной системы и его обеспеченность собственными доходами. Например, если сравнить новую редакцию БК РФ с редакцией, действовавшей до 2004 г., то в числе важных положительных новаций можно в первую очередь назвать положение о разграничении между уровнями бюджетной системы доходных источников как полностью, так и частично (в процентных долях на постоянной основе). Введение стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволи-

61

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ло несколько повысить предсказуемость и стабильность доходной базы территориальных бюджетов, а также усилить заинтересованность соответствующих органов власти в создании условий для экономического роста и наращивания налогового потенциала регионов.

Несмотря на это, указанные законы, к сожалению, содержат ряд положений, блокирующих для органов власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления возможность проведения самостоятельной и эффективной налогово-бюджетной политики. Речь идет прежде всего о нормах, касающихся разграничения налогов по властным уровням, т.е. их разделения на федеральные, региональные и местные. Как известно, чрезмерный перекос в сторону первых, характерный для принятой в постсоветской России модели «бюджетного федерализма» и справедливо критикуемый долгие годы

влитературе1, устранялся крайне медленно, что сдерживало реализацию региональных и муниципальных интересов.

Так, по расчетам ряда специалистов, если в 1999 г. в доходной части консолидированного бюджета страны федеральные налоги составили 73%, региональные — 21%, местные — 6%, то в 2002 г. доля первых возросла до 92% с соответствующим снижением удельного веса вторых до 7% и третьих до 1%2. В 2003 г. 62% налоговых доходов было закреплено за федеральным бюджетом, бюджеты субъектов Федерации имели 26% доходов, а местные бюджеты — 12% доходов3. В 2005 г. налоги были распределены между центром и другими уровнями

впроцентной пропорции 59 к 41 в пользу федерального бюджета4.

1 См., например: Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 53–77; Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Ст. 10. Трансформация идеологии и практики российского федерализма в начале ХХI века // Российский экономический журнал. 2003. № 3. С. 25–47.

2 См.: Пансков В. К оценке проектируемых поправок в налоговое и бюджетное законодательства: аспект правообеспечения межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2004. № 2. С. 11.

3 См.: Фролова Н.К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении полномочий // Финансы. 2003. № 11. С. 14.

4 См.: Пансков В. Бюджетная реформа: нерешенные вопросы налогового обеспечения финансовых потребностей субъектов Федерации и муниципальных образований // Российский экономический журнал. 2005. № 9–10. С. 26.

62

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

Понятно, что принять единственное решение по перечню региональных и местных налогов в такой огромной и неоднородной стране, как Россия, дело чрезвычайно трудное. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых полномочий в принципе может быть допустимо, но при условии, что оно осуществляется не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Тем не менее принятое сокращение числа региональных и местных налогов утвердило централизацию налоговых полномочий на федеральном уровне, не учитывая реализацию экономических интересов регионов и муниципалитетов.

Особенно сильно ущемляются муниципальные экономические интересы при установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, поскольку органы местного самоуправления не имеют полномочий устанавливать размеры процентных отчислений от расщепляемых налогов. Это право вышестоящих органов власти, от которых во многом зависит наполнение местного бюджета доходными источниками (табл. 4).

63

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Окончание таблицы 4

Примечание: Ф — федеральный уровень; Р — региональный уровень; М — местный уровень; (ф.о.) — региональные или местные власти Российской Федерации устанавливают налоговую ставку в пределах федеральных ограничений; 1 — раздельное использование налоговых доходов; 2 — совместное использование налоговых доходов; 3 — долевое распределение налоговых доходов.

(М) — законом субъекта Российской Федерации, но не законом о бюджете или законом на ограниченный срок действия могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ).

64

1.3.Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

Всоответствии с БК РФ в бюджеты муниципальных образований помимо двух местных налогов гарантировано поступают по закрепленным нормативам доходы от ЕНВД, единый сельскохозяйственный налог, НДФЛ, госпошлины. Так, доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и закрепленных за бюджетами муниципальных образований БК РФ, по ЕНВД составляют 8,4% налоговых доходов местных бюджетов, по единому сельскохозяйственному налогу — 0,2% налоговых доходов местных бюджетов1.

Всоответствии с БК РФ доходы по ЕНВД полностью зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Но при этом данный налог устанавливается НК РФ и вводится в действие решениями представительных органов указанных муниципалитетов исходя из положений НК РФ. На практике получается, что, имея статус федерального налога, по факту этот налог является местным. Между тем права местных органов по управлению им резко сужены. Представительные органы муниципальных образований не могут самостоятельно устанавливать основной элемент данного налога — размер базовой доходности. Соответственно, влияние муниципальных органов на формирование вмененного дохода резко ограничено. Власти указанных территорий могут оказывать влияние на размер вмененного дохода и единого налога только путем утверждения корректирующего коэффициента К2, учитывающего местные условия деятельности малого бизнеса. Но здесь их права также ограничены, поскольку этот коэффициент является понижающим и не может превышать единицы. Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, прописаны в НК РФ, и местные органы не могут его расширять. Кроме того, установление сроков уплаты данного налога также стало прерогативой федерального законодательства.

1 Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 4. С. 8–9.

65

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

Примерно схожая ситуация с единым налогом, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения (УСН). Схожесть заключается в том, что в бюджеты субъектов Российской Федерации данный налог зачисляется полностью. При этом все элементы налога, включая и виды предпринимательской деятельности, дающие право перехода на его уплату, установлены НК РФ без права его ввода в действие законодательными органами субъектов Российской Федерации. Следовательно, единый налог при УСН фактически является федеральным. Вместе с тем в случае, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов, то законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дифференцированные налоговые ставки в пределах от 5 до 15% в зависимости от категорий налогоплательщиков.

Несмотря на наличие местных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, главным налоговым источником доходов для местных бюджетов по объему поступлений является налог на доходы физических лиц, а точнее отчисления от него. Так, в структуре налоговых доходов местных бюджетов основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет более 60%1.

В настоящее время только лишь по налогу на доходы физических лиц нормативы его распределения между региональными и местными бюджетами установлены федеральным законодательством, а по другим федеральным и региональным налогам все отдано на «откуп» регионам.

БК РФ предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона о бюджете субъекта Российской Федерации или иного закона на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений, городских окру-

1 Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления // Финансы. 2008. № 4. С. 8–9.

66

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

гов и муниципальных районов нормативы отчисления в их бюджеты от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Между тем регионы не спешат воспользоваться предоставленными им полномочиями. Например, анализ нормативной базы субъектов ЮФО и СКФО РФ показывает, что лишь 5 регионов из 13 успешно используют имеющиеся налоговые возможности. Ростовская область не только сохранила закрепленные за местными бюджетами областным законодательством (с 2008 г.) дополнительные единые нормативы отчислений от налогов, но и передала с 2010 г. 1% налога на прибыль. Дополнительно из региональных бюджетов в местные бюджеты передаются нормативы отчислений по 7 налогам (табл. 5).

Такая разрешительная норма ставит муниципальные органы власти в зависимость от субъектов Российской Федерации и не способствует стабильному обеспечению местных бюджетов доходными источниками, что противоречит экономическим интересам муни-

1 Бишенов А.А., Бозиева М.М. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне // Финансы. 2010. № 10. С. 12.

67

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

ципалитетов. Местные органы не имеют гарантии даже того, что установленная регионом, например, в текущем году норма зачисления налога на прибыль организаций в их бюджеты, в следующем году не будет снижена или вообще отменена при утверждении регионального бюджета на соответствующий год.

Проведенный анализ содержания налоговых полномочий пуб- лично-правовых образований демонстрирует, что в настоящее время в России формально используются все три основных способа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, однако роль этих трех подходов не одинакова. Крайне незначительна

вроссийской системе разграничения налоговых полномочий роль совместного использования налоговых баз. Однозначного вывода о роли раздельного и долевого использования налогов сделать нельзя. Можно лишь утверждать, что преобладает модель централизованного разграничения налоговых полномочий на федеральном уровне, предусматривающая неполное разделение прав и ответственности регионов и муниципалитетов в управлении региональными и местными налогами и возможность увеличения роли долевого распределения налогов, при котором налоговая самостоятельность муниципалитетов минимальна1.

Тенденции ужесточения бюджетного и налогового законодательства обусловили специфику налоговых полномочий регионов и муниципалитетов, связанную со значительным снижением налоговой самостоятельности территорий ввиду их жесткой ограниченности налоговыми полномочиями федерального законодателя. Во-пер- вых, в настоящее время существует закрытый перечень региональных и местных налогов, что означает невозможность территориальных органов власти устанавливать налоги, не предусмотренные НК РФ. Во-вторых, региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов, но

1 Николаев В.А. Теория и практика распределения налоговых полномочий

вРоссийской Федерации // Финансы. 2011. № 11. С.29.

68