Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

туры наиболее контролируемы и на которые данный уровень власти может непосредственно оказывать влияние в интересах местного развития. Для органов местного самоуправления таким источником является налог на имущество организаций, полномочия по которому следует полностью делегировать на муниципальный уровень, предоставив право самостоятельно устанавливать обязательные элементы налога.

Кроме того, следует учитывать значимость для развития муниципальной экономики сферы малого бизнеса и возможности активизации стимулирующего потенциала налоговых отношений относительно малых предприятий и предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица. Тем более что именно по налогообложению деятельности данных хозяйствующих субъектов местная власть реально способна влиять на создание более благоприятных условий для их экономической деятельности.

В связи с этим делегирование налоговых полномочий муниципалитетам должно быть связано с конверсией налогов, уплачиваемых при применении специальных налоговых режимов в местные бюджеты, что позволит обеспечить достаточную самостоятельность органов местного самоуправления по регулированию особого налогового режима для малого бизнеса, укрепит доходную базу местных бюджетов и повысит заинтересованность местных органов власти

вразвитии малого предпринимательства и его налоговой базы.

Сединым налогом на вмененный доход сегодня сложилась парадоксальная ситуация. С 2004 г. он зачисляется в местные бюджеты. Но права муниципальных законодательных органов по этому налогу предельно ограничены, ибо он по-прежнему относится к налогам, взимаемым в порядке специального налогового режима, и обладает федеральным статусом. Сам показатель соответствующей базовой доходности устанавливается на федеральном уровне, на нем же определяется один из двух корректирующих ее коэффициентов. Эта практика стала реакцией на прежний запредельный разброс базовой доходности в разрезе субъектов Федерации. Однако

131

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

реакцией явно не лучшей. Фактически регулировать показатель базовой доходности в федеральном центре абсурдно: на общегосударственном уровне следовало бы, думается, регламентировать единую методику определения данного показателя, а утверждать его должны органы местного самоуправления.

В этой связи представляется целесообразным делегировать муниципалитетам налоговые полномочия по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, в рамках которых они имели бы возможность варьировать налоговую базу, налоговые ставки, сроки уплаты и устанавливать льготы в соответствии с целями муниципальной налоговой политики. Это также касается и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

Местные власти несравнимо лучше, нежели федеральные, знают специфику малого бизнеса, на который распространяется действие этих двух налогов. Поэтому именно муниципальным органам следует предоставить право устанавливать и уточнять размер базовой доходности путем утверждения корректирующих коэффициентов, учитывающих местные условия деятельности малого бизнеса. В пользу данного предложения свидетельствует накопленный опыт использования единого налога на вмененный доход (в том числе и в Ставропольском крае), показавший полную неэффективность утверждения подобных коэффициентов сначала региональными, а затем и федеральными органами законодательной власти. То же самое относится и к единому налогу, уплачиваемому при упрощенной системе налогообложения: малый бизнес, думается, не только ничего не потеряет, но и во многом выиграет, если местные власти получат право снижать утвержденную на федеральном уровне соответствующую предельную ставку. Кроме того, передача на муниципальный уровень этих двух налогов создаст предпосылки для честной и добросовестной конкуренции между территориями по развитию малого бизнеса.

Вместе с тем реализация этих предложений в условиях ограниченных возможностей введения налога на игорный бизнес в боль-

132

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

шинстве регионов приведет к фактическому исчезновению региональной налоговой системы, поскольку в составе региональных налогов останется один транспортный налог, реализующий на практике сугубо фискальную функцию. В таком случае предлагается использовать следующие варианты по делегированию налоговых полномочий.

Во-первых, с учетом методологии перераспределения налоговых полномочий права по регулированию налога на игорный бизнес следует передать на федеральный уровень с зачислением поступлений по нему в федеральный бюджет, установив статус федерального налога.

Во-вторых, не предлагая коренным образом изменить систему распределения налоговых полномочий, во избежание серьезных потрясений в экономической жизни страны в НК РФ следует установить разделенную налоговую ставку по НДС для субъектов Российской Федерации, что будет способствовать повышению самостоятельности региональных бюджетов и ответственности соответствующих органов власти за бюджетную обеспеченность.

В-третьих, в условиях существования закрытого перечня региональных налогов и отсутствия у субъектов Российской Федерации полной свободы в определении ставок по ним возможности субфедеральных органов власти по мобилизации собственных доходов представляются весьма ограниченными. В то же время, исходя из требований обеспечения относительно равной налоговой нагрузки на налогоплательщиков всех территорий и простоты налоговой системы, радикальное расширение налоговых полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации нецелесообразно.

В качестве компромиссного решения этой проблемы было бы разумным предоставить субъектам Российской Федерации право устанавливать надбавки к ставкам федеральных и региональных налогов в случаях и в пределах, предусмотренных НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о соответствующих налогах. В частности, представляется целесообразным при единой ставке НДФЛ 13% дать право законодательным органам власти субъектов

133

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Российской Федерации устанавливать налоговую надбавку к этой ставке в пределах 2–5%, сохранив на данном этапе «плоскую шкалу» налогообложения, и самостоятельно определять категорию налогоплательщиков, которыми данная надбавка не должна восприниматься болезненно, с возможностью делегировать такое право представительным органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Такой подход позволит реализовать в некоторой степени присущую НДФЛ наряду с фискальной выравнивающую функцию (сокращение различий в доходах населения) и будет отвечать принципу социальной справедливости.

Институт надбавок предлагается использовать и к ставкам местных налогов при разграничении доходов от уплаты местных налогов между бюджетами городских и сельских поселений и муниципальных районов. Для отдельной категории граждан можно было бы принять аналогичный в принципе подход по установлению надбавки к ставкам налога на землю и налога на имущество физических лиц, стоимость которого превышает определенный уровень. Введение муниципальной надбавки обеспечило бы своего рода компенсацию «выпадающих» доходов местных бюджетов в результате отмены местного налога на содержание объектов жилищно-коммунальной сферы, налога с продаж, налога на рекламу, местных лицензионных сборов, налога на наследование и дарение.

Необходимость введения института надбавок к ставкам федеральных, региональных и местных налогов обусловлена не только потребностью в обеспечении большей степени налоговой автономии региональных и местных органов власти. Право устанавливать самостоятельно такие надбавки является эффективным инструментом бюджетной политики. Такой подход лучше, чем множественность налогов. При этом региональные и местные надбавки выполняли бы не столько фискальную функцию, сколько с их помощью регулировалась бы деловая активность территории.

Установление надбавок позволит, во-первых, получить дополнительные бюджетные средства для реализации возложенных на суб-

134

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

национальные органы власти полномочий. Во-вторых, регионы

имуниципалитеты будут заинтересованы в полном выявлении

исвоевременном поступлении платежей. В-третьих, этот шаг обусловит наличие более широких полномочий, связанных с определением налоговой ставки, сроков и порядка уплаты налога, а также условий льготирования, что будет способствовать реализации эффективной налоговой политики на территориальном уровне.

В-четвертых, мы полагаем необходимым расширить налоговые полномочия региональных и местных органов путем установления для них разделенных налоговых ставок по налогу на прибыль организаций с правом уменьшать установленную федеральным законодательством ставку отчислений от данного налога в соответствующие бюджеты вплоть до полного освобождения от его уплаты.

Совместные налоги имеют даже преимущество против раздельного использования налогов в части реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений. Чтобы получить свою долю, органы власти на местах заинтересованы в увеличении общего объема налога, поступающего на подведомственной территории в бюджетную систему, включая и вышестоящие бюджеты. Кроме того, такое положение будет стимулировать приток дополнительных инвестиций в экономику путем создания в ней благоприятного налогового климата.

Есть еще одна причина, которая диктует необходимость использования совместных налогов. В налоговой системе России только некоторые налоги относятся к «крупным» и широко распространенным на территории страны. Это налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, соответствующие акцизы и НДС. Все они относительно равноценны между собой, и закрепление тех или иных из них за различными уровнями бюджетной системы может привести к большим перекосам бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов. Вместе с тем, когда налог разграничен по вертикали бюджетной системы, то его плюсы и минусы в равной степени относятся к каждому из этих уровней.

135

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

Учитывая вышесказанное, сбор налога на прибыль организаций должен осуществляться в интересах всех уровней бюджетной системы. Поэтому целесообразно законодательно закрепить налог на прибыль организаций на федеральном, региональном и местом уровне по разделенным налоговым ставкам на постоянной основе, т.е. использовать этот налог в качестве общего налога при сохранении единого на всей территории страны порядка определения налоговой базы.

Вслучае с налогом на прибыль организаций лучше использовать

восновном опыт ФРГ, где федеральный центр формирует унифицированное законодательство и администрирует налог, а получает собранные на его территории средства регион. Причем в России в силу ее экономических особенностей региональная доля налога на прибыль организаций должна быть существенно выше, чем в Германии.

Параллельно нельзя отказываться от использования налога на прибыль организаций в качестве источника доходов местных бюджетов. Развитие местного предпринимательства должно стать базой для роста налогового потенциала муниципальных образований и увеличения доходов местных бюджетов. Необходимо вернуться к практике зачисления в местные бюджеты части налога на прибыль организаций в размере 2%. Закрепление налоговой ставки (2%) за местными бюджетами, будет стимулировать местные органы власти к тому, чтобы способствовать развитию местного производства и привлечению инвестиций в сферу экономики муниципальных образований.

В-пятых, в налогово-бюджетном законодательстве следует изменить принцип разделения полномочий по налогу на доходы физических лиц. Использование НДФЛ должно осуществляться двумя способами: с помощью разделения ставок, по которым на-

логовые доходы зачисляются в бюджеты различного уровня, а также путем распределения доли от региональной ставки НДФЛ пропорционально численности населения муниципального образования.

136

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

Каждый из способов имеет как достоинства, так и недостатки. Разграничение налоговых поступлений между бюджетами по разделенным налоговым ставкам при пропорциональном налогообложении является простым в администрировании, однако такой способ может привести к неравномерному размещению налоговой базы и возникновению проблемы бюджетной «переобеспеченности» отдельных регионов и муниципалитетов за счет недостаточности других доходов, решить которую позволяет применение второго способа. Второй способ распределения хотя и сложен в администрировании, однако позволяет более равномерно распределить налоговые доходы между публично-правовыми образованиями, а также его удобнее использовать при взимании налога при прогрессивной ставке налога.

Всвязи с этим нам представляется целесообразным совмещение разграничения и распределения поступлений от НДФЛ в бюджеты муниципальных образований, когда в местные бюджеты зачисляется его часть по установленной налоговой ставке, а определенная доля поступлений налога в бюджет субъектов Федерации распределяется между бюджетами муниципальных образований пропорционально численности проживающего населения.

Вцелях исключения «регионального произвола» и реализации принципа экономической эффективности следует сохранить основные полномочия по НДФЛ за федеральным уровнем. Ставка по НДФЛ должна делиться в равных пропорциях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, с закреплением в БК РФ положений о распределении фиксированной процентной доли от региональной ставки в местные бюджеты пропорционально численности населения муниципального образования.

Такое распределение полномочий по налогу на доходы физических лиц с учетом того, что действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы, является наиболее рациональным. Оно позволит обеспечить более равномерное распределение налоговых поступлений между муниципальными образованиями, повысить степень их

137

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

налоговой самодостаточности, что будет способствовать уменьшению роли вышестоящих бюджетов в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также позволит им создать более благоприятные условия для проживания граждан и развития местной социальной инфраструктуры.

Что касается ставки НДФЛ, то мы присоединяемся к мнению некоторых экономистов1 о необходимости введения в перспективе прогрессивной шкалы этого налога, что позволило бы снизить налоговую нагрузку на граждан с небольшими доходами. В ситуации резкого расслоения населения по уровню доходов применение единой ставки подоходного налога по меньшей мере нелогично. Дифференцированная шкала налогообложения позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, а также обеспечит гарантированное покрытие выпадающих доходов бюджета из-за снижения налоговой ставки поступлениями от наиболее состоятельных граждан.

В-шестых, вместе с изменением массы налоговых начислений, маневрированием способами и формами обложения, дифференциацией ставок налогов и изменением сферы их распространения одним из ключевых компонентов налоговых полномочий являются налоговые льготы, которые следует причислить к обязательным элементам налогообложения при установлении налогов и сборов

сцелью расширения их влияния на экономическое развитие страны. Несмотря на то, что до сих пор не сложилось однозначного

и четкого подхода к общему пониманию и видовому содержанию налоговых льгот, их развернутой классификации, с начала 1990-х гг. термин «налоговые льготы» в отечественной финансовой теории

1 См.: Пансков В. К оценке проектируемых поправок в налоговое и бюджетное законодательства: аспект правообеспечения межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2004. № 2. С. 12; Ильин А.Е. Налоговый механизм государственного регулирования доходов // Финансы. 2005. № 3. С. 17.

138

2.3. Перспективы совершенствования системы налоговых полномочий в России

ипрактике стал использоваться достаточно широко. НК РФ (ст. 56) так определяет налоговые льготы: «Льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах

исборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками и плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере».

Вместе с тем, если провести анализ принятых глав части второй НК РФ, то можно заметить, что федеральный законодатель всячески избегает употребления самого термина «льгота», притом что он не отказывается от использования самой сути данного налогового механизма, применяя иные правовые конструкции. В российской налоговой практике существует большое разнообразие налоговых льгот по конкретным налогам, которое может быть представлено в различных формах:

льготы в виде пониженной налоговой ставки;

льготы в виде уменьшения налоговой базы (вычеты, скидки);

освобождение (полное или частичное) объекта от налогообложения; освобождение отдельных категорий налогоплательщиков от

уплаты налога в течение определенного периода (так называемые налоговые каникулы); целевые налоговые льготы, включая отсрочку или рассрочку по уплате налога.

Вцелом следует отметить, что с началом налоговой реформы многие инструменты налогового льготирования, использование которых в условиях выбранного курса на переход к инновационной модели развития российской экономики при ограниченных возможностях снижения налоговой нагрузки особо актуализируется, были упразднены. Налоговые льготы являются весьма эффективным инструментом целенаправленного воздействия государства на все стадии процесса расширенного воспроизводства с целью стимулирования предпринимательской, инвестиционной и трудовой ак-

139

Глава 2. Проблемы реализации экономических интересов...

тивности, ускоренного накопления капитала в наиболее приори-

тетных отраслях экономики, развития прикладной науки, техники

исоциальной сферы. Реализация целенаправленной системы мер налогового стимулирования и регулирования при жестком контроле государства за эффективным использованием предоставляемых льгот и преференций, на наш взгляд, является одним из основных факторов обеспечения перехода российской экономики на инновационный путь развития.

Внастоящее время общая конструкция российской налоговой системы такова, что позволяет эффективно реализовать лишь одну из своих функций — фискальную, показателями эффективности исполнения которой были повышение собираемости налогов и увеличение объема налоговых доходов. В этой связи совершенствование системы налогообложения предполагает создание адекватного налогового поля, призванного способствовать инвестиционной активности хозяйствующих субъектов вообще и на инновационной основе в частности, опираясь при этом в основном на внутренние ресурсные источники. Только активное использование налоговых льгот федеральным законодателем, по нашему мнению, способно

идолжно уменьшить уровень нестабильности и направить развитие научно-технического прогресса в русло, содействующее росту эффективности всей экономической системы страны.

Нормы НК РФ в разделе IV «Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов» устанавливают такие формы налогового льготирования, как отсрочка или рассрочка по уплате налога и сбора, а также инвестиционный налоговый кредит, которые практически не работают, что связано в первую очередь с несовершенством самого налогового законодательства.

Вчастности, причины пассивности механизма инвестиционного налогового кредита связаны с условиями его предоставления, которые имеют ряд серьезных ограничений. Во-первых, срок предоставления кредита не может превышать пяти лет, а поскольку фактически инвестор может получить данный кредит исключительно при проведении технического перевооружения собственного производ-

140