Теория и практика распределения налоговых полномочий в России. Монография

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

дят в действие федеральные налоги, а органы власти других уровней принимают решение о введении тех или иных налогов из установленного законом перечня для конкретного уровня.

Первый способ разграничения налоговых доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные налоговые отношения между субъектами Федерации и центром, основанные на четком разграничении налоговых полномочий. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь тогда, когда регионы сравнительно однородны в фискальном отношении.

Суть второго способа реализации налоговых полномочий состоит в том, что основные условия взимания того или иного конкретного налога устанавливает центральный орган власти, а региональные и местные власти определяют ставки, по которым исчисляется налог, вносимый в соответствующий бюджет. При этом общий размер налоговой ставки также может ограничиваться центральным органом власти. Это означает, что один вид налога платится одновременно в разные бюджеты и по разным ставкам.

В отличие от первого способа, когда каждый уровень отличается видами налогов, в данном подходе в бюджеты разных уровней поступают части одного и того же налога. По сути, речь идет о местных и региональных надбавках к государственным налогам, которые отличаются простотой и функционируют эффективнее, если применяется согласованное решение о базе налогообложения для органов власти всех уровней. В условиях данного подхода возможно наделение нижестоящих органов власти правом корректировать условия налогообложения в отношении доли налога, зачисляемой в соответствующий бюджет. Речь может идти, например, о предоставлении льгот, незначительном изменении правил формирования налоговой базы.

Такой способ дает региональным и местным властям гораздо меньше свободы в налоговой политике, однако он позволяет государству проводить более последовательную налоговую политику вмасштабах всей страны. Кроме того, он защищает предпринимате-

51

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

лей от произвола региональных и местных властей, дает им возможность долгосрочного планирования своей деятельности.

Наконец, третий из рассматриваемых способов предполагает использование механизма нормативного распределения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. Такие налоги часто называют «регулирующими».

Нормативы распределяемых налогов могут устанавливаться на длительный период или изменяться ежегодно в целях сбалансирования доходов и расходов. В последнем случае нормативы утверждаются при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Несмотря на достоинства этого способа, заключающиеся в его простоте и наличии гарантий в получении определенной части налоговых поступлений, в его условиях ограничивается свобода реципиентов, так как в отличие от предыдущего способа в данном случае все решения о правилах налогообложения (в том числе и по распределяемой части) принимаются тем органом власти, чьи налоговые поступления подлежат распределению.

Схематически способы реализации налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма представлены в приложении 4.

Несмотря на то, что теоретически можно выделить три способа реализации налоговых полномочий, обычно странами со сложным территориальным устройством, как в Российской Федерации, используются комбинации всех трех, реже двух форм. Применение единого способа не позволяет построить налоговую систему, которая была бы стабильной и надежной, а также способствовала бы достижению компромисса многочисленных и противоречивых интересов муниципалитетов, регионов и страны в целом. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель,

52

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

в США распределение налоговых доходов вообще не применяется1. Более обстоятельно зарубежный опыт разграничения налоговых полномочий мы рассмотрим в гл. 2. Вернемся к российской практике.

В Российской Федерации ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Однако детально вопросы распределения налоговых полномочий в Основном Законе не изложены. С момента вступления в силу БК РФ и НК РФ вопросы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы регулируются данными актами.

Налоговая система России, существенно обновленная в начале ХХI в., основывается на преобладании федеральных налогов. Наиболее крупные объекты налогообложения — обороты по реализации, прибыль организаций, заработная плата, добыча полезных ископаемых и производство подакцизной продукции — образуют базы федеральных налогов. Региональные налоги связаны с имуществом, используемым для производственных нужд, собственные доходы муниципалитетов образуют земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Такое распределение объектов налогообложения отвечает теоретическим положениям фискального федерализма — распределение доходных источников между бюджетными уровнями государства со сложной иерархической структурой управления. Объекты налогов распределяются в зависимости от степени их мобильности: иммобильные источники (земля и недвижимость) облагаются в пользу местных властей, более подвижные объекты — производственный капитал —

1 См.: Журавлев А.В. Разграничение доходов между бюджетами // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2003. № 21(93). С. 19–23; Казанский федералист. Специальный выпуск. Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана. № 4 (16). Осень. 2005. http://www.kazanfed.ru; Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений (в свете зарубежного опыта) // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 112–127.

53

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

в пользу субфедеральных органов власти, а наиболее мобильные — прибыль, доход, обороты по реализации — подлежат федеральным налогам.

Однако формальное соблюдение этого подхода в российской практике порождает противоречия экономических интересов территориальных публично-правовых образований при распределении источников между бюджетными уровнями, поскольку федеральные налоги формируют преобладающую часть налоговых обязательств хозяйствующих субъектов. На практике налоговые ресурсы создаются хозяйственной деятельностью экономических агентов данной территории, которая в значительной степени зависит от деятельности субфедеральных органов власти по стимулированию экономического роста, и распространение на часть этих ресурсов полномочий федеральных органов власти (изъятие их из компетенции региона) выступает как федеральное налогообложение бюджетных доходов региона. Так, с 2004 по 2009 г. налоговые доходы бюджетной системы по Ставропольскому краю, сформированные федеральными налогами (включая социальные налоги и взносы), составляли от 88 до 91% всех поступлений, возрастая при положительных темпах ВРП1.

Иными словами, ставка «федерального налога» на общественные финансы субъекта Российской Федерации достигает 90% и увеличивается с ростом валового регионального продукта (ВРП), что ведет к концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне, лишает региональные власти стимула проведения активной экономической политики и не соответствует их экономическим интересам. Впрочем, такая тенденция наблюдается и на общероссийском уровне. Так, например, в январе-ноябре 2010 г. в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило федеральных налогов и сборов на сумму 6081,2 млрд рублей (88,2% от общей суммы налоговых доходов), региональных — 486,7 млрд рублей (7,1%), местных — 123,9 млрд рублей (1,8%), налогов со специальным налоговым режимом — 199,9 млрд рублей (2,9%)2.

1 Паценко О.Н. Налоговая политика и экономический рост: региональный аспект // Финансы. 2010. № 10. С. 31.

2 Налоговая статистика в январе-ноябре 2010 г. http://www.gks.ru.

54

1.3.Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

Сдругой стороны, имущественные налоги (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на имущество физических лиц) обеспечивают 9,6% поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации1. При этом в системе имущественного налогообложения центральное место занимает региональный налог — на имущество организаций.

Такое положение ущемляет экономические интересы региональных и местных органов власти, поскольку не позволяет им в полной мере реализовывать важнейшие социальные задачи и приводит к росту доли финансовой помощи федерального центра в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации, ограничивая финансовоэкономическую самостоятельность.

Более того, федеральный законодатель устанавливает систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения, т.е. определяет существенные элементы юридического состава налогов. Это закреплено и в Конституции Российской Федерации, и в НК РФ. На региональном и местном уровнях законодательные (представительные) органы власти обладают лишь правом вводить или отменять на своей территории региональные и местные налоги, а также конкретизировать и уточнять условия их взимания, т.е. устанавливать налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, основания и порядок их применения, но только в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ (ст. 12 НК РФ).

Тем самым НК РФ значительно ограничивает права региональных и местных органов власти по установлению соответствующих налогов, обостряя противоречия экономических интересов между федерацией и территориями. Хотя в НК РФ обозначено, что налог считается установленным лишь в том случае, если определены следующие элементы налогообложения: налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период,

1Рассчитано по данным Консолидированного бюджета Российской Федерации

ибюджетов государственных внебюджетных фондов в 2009 г. http://www.gks.ru.

55

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога (ст. 17 НК РФ).

Следовательно, имея конституционное право «устанавливать налоги», как минимум, субъекты Российской Федерации, не говоря уже о муниципалитетах, должны иметь это право и обязаны устанавливать все названные выше элементы налогообложения. Несмотря на это НК РФ указывает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при установлении региональных и местных налогов определяют лишь два элемента налогообложения из предлагаемого перечня, подвергая при этом доступные возможности двойному ограничению, поскольку последние также очерчены порядком и пределами, предусмотренными НК РФ. Все остальные элементы налогообложения по региональным и местным налогам определяются НК РФ.

Таким образом, права региональных и местных органов в управлении соответствующими налогами существенно ограничены налоговым законодательством, которое лишает их права вводить какиелибо налоги, не предусмотренные федеральным законодателем, и самостоятельно устанавливать их элементы, не опираясь на правовые нормы НК РФ, что значительно ограничивает налоговую самостоятельность территорий и противоречит экономическим интересам регионов и муниципалитетов.

В этой связи можно утверждать, что в России на практике реализуется второй вариант раздельного использования налоговых источников, предусматривающий неполное разделение прав и ответственности различных уровней государственной власти в установлении налогов. В итоге ограниченные налоговые полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ведут к сужению их налоговой автономии.

Особую актуальность этот негативный процесс принимает в настоящее время, поскольку создание условий для придания статуса налоговой автономии муниципальным образованиям, предполага-

56

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

ющее свободу выбора налоговых решений на местах, является ближайшей задачей реформы местного самоуправления, направленной на приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Однако федеральным законодателем до сих пор не установлена налоговая инициатива на местном уровне.

Далее рассмотрим, какие возможности имели территориальные публично-правовые образования по управлению региональными и местными налогами по состоянию на 2011 г.

Итак, НК РФ установлено три региональных налога (налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес), поступления от которых в целом составляют всего лишь около 20% общих налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Число местных налогов ограничено земельным налогом и налогом на имущество физических лиц. Их доля в налоговых доходах местных бюджетов составляет менее 10%, а в общей сумме их доходов не достигает и 3%1. При этом налог на игорный бизнес после принятия Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ об установлении четырех игровых зон перестал действовать на территории абсолютного большинства регионов. Фактически число региональных и местных налогов с 2009 г. сократилось до четырех против восьми федеральных налогов и сборов, что явно противоречит экономическим интересам территорий.

Налоговые ставки по транспортному налогу устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в зависимости от мощности двигателя или иной технической характеристики транспортного средства. Базовые ставки, установленные НК РФ, могут быть увеличены либо уменьшены законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в десять раз, при условии, что уменьшение

1Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010.

№6. С. 9.

57

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

налоговых ставок не применяется в отношении легковых автомобилей с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы) до 150 л.с. (до 110,33 кВт) включительно. Ставки транспортного налога сильно дифференцированы по различным субъектам Российской Федерации, и в большинстве регионов они устанавливаются не ниже базового уровня. Вместе с тем законодательным органам власти субъектов Российской Федерации при установлении транспортного налога разрешается самостоятельно предусматривать налоговые льготы

иоснования для их использования налогоплательщиком. Федеральное налоговое законодательство дает возможность ре-

гионам изменять налоговую ставку по налогу на имущество организаций от нуля до максимально установленной налоговой ставки, а также предоставлять дополнительные льготы отдельным категориям плательщиков. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Следовательно, субъекты Российской Федерации по-разному могут использовать данное налоговое полномочие. При этом большинство субъектов Российской Федерации устанавливает пониженную налоговую ставку предприятиям, осуществляющим инвестиции в экономику региона.

Уплата земельного налога происходит также на основании положений НК РФ, в соответствии с которыми налоговые ставки ограничены их максимальным пределом и возможностью установления дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Также как и по налогу на имущество организаций, НК РФ предусмотрены и исключения из объектов налогообложения, и налоговые льготы. Практически все эти льготы касаются структур органов власти Российской Федерации различных уровней. В то же время каждое муниципальное образование, а их в России более 24 тыс., имеет право устанавливать собственные льготы по земельному налогу, включая установление размера не облагаемой налогом

58

1.3. Особенности распределения налоговых полномочий в Российской Федерации

суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Таким образом, ставки и льготы по земельному налогу существенно различаются друг от друга как между субъектами, так и внутри отдельных субъектов Российской Федерации.

Налоговые полномочия муниципалитетов по налогу на имущество физических лиц регулируются Законом Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», который был введен в действие с 1 января 1992 г. В соответствии с указанным нормативно-правовым актом муниципалитеты могут определять дифференциацию ставок по налогу на имущество физических лиц в установленных пределах, имеют право устанавливать дополнительные льготы по этому налогу для категорий плательщиков и для отдельных плательщиков, которые отличаются друг от друга как между субъектами, так и внутри отдельных субъектов Российской Федерации. При этом важной законодательно прописанной особенностью этого налога является его обязательное зачисление в местный бюджет.

В настоящее время в большинстве муниципальных районов и городских округов размеры ставок налога на имущество физических лиц с высокой инвентаризационной стоимостью установлены на среднем уровне и ниже, что негативно отражается на реализации их экономических интересов.

Таким образом, в НК РФ, помимо уже обозначенных ограничений, закреплены положения, сужающие возможности территориальных органов власти в управлении региональными и местными налогами. В НК РФ по этим налогам установлены не только налогоплательщики и объекты налогообложения (что является вполне справедливым), но и многочисленные исключения из этих положений. Более того, по региональным и местным налогам на федеральном уровне установлены многочисленные налоговые льготы, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы, а региональные и местные органы власти практически не имеют возможности использовать налоговые механизмы для сти-

59

Глава 1. Cистема распределения налоговых полномочий в России

мулирования и регулирования экономической деятельности на соответствующих территориях.

В аспекте анализа способов разграничения налоговых полномочий в российской налоговой системе только лишь один налог — налог на прибыль организаций — можно отнести к совместным налогам. Так, НК РФ регулирует межбюджетное распределение не только в части закрепления налогов и сборов за бюджетами соответствующего уровня. В отношении налога на прибыль организаций, являющегося федеральным налогом, в соответствии с НК РФ органы власти субъектов Российской Федерации располагают полномочиями устанавливать налоговые ставки по региональной части налога на прибыль организаций. Ни законодательным органам субъектов Федерации, ни тем более представительным органам местного самоуправления не предоставлено право как вводить данный налог, так и устанавливать его основные элементы. Этот налог по ставке 2% зачисляется в федеральный бюджет и по ставке 18% — в бюджеты субъектов Российской Федерации. Единственное право законодательных органов субъектов Федерации — понижать ставку налога, по которой он зачисляется в их бюджеты. Но и оно ограничено пределом снижения ставки до 13,5%. Все прочие федеральные налоги, установленные НК РФ и формирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне компетенции субъектов Российской Федерации.

При этом с 2005 г. муниципалитеты окончательно были лишены каких-либо полномочий по данному налогу. Иными словами, налоговые полномочия местных органов власти в группе совместных налогов отсутствуют вовсе, ограничивая тем самым налоговую инициативу муниципальных образований. Однако, на наш взгляд, органы власти на местах должны обладать некоторой налоговой самостоятельностью в отношении налога на прибыль организаций, чтобы в современных условиях иметь возможность в большей степени влиять на сбалансированность местных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, а также реализовывать другие составляющие муниципальных экономических интересов.

60