практически все страны Западной и Северной Европы, а также большая часть стран Южной Европы. Основную часть иммигрантов принимают Германия, Франция, Великобритания, а также Швейцария, Бельгия, Швеция, Нидерланды.

Россию можно также отнести к странам иммиграции. Иммиграционные потоки можно условно разделить на три составляющие. Реэмиграция — въезд титульных народов России. Иммиграция из старого зарубежья представлена двумя основными категориями мигрантов: транзитными и нелегальными иммигрантами, а также постоянная и временная экономическая иммиграция из Китая и Вьетнама. Экономическая миграция временных рабочих из бывших республик СССР. Временные работники привлекаются преимущественно в материальное производство: строительство, промышленность, транспорт, в также в сельское хозяйство.

По классификации ООН 1994 г. Россия, наряду с небольшим числом других государств, характеризуется как страна эмиграции и иммиграции.

238

Система мер по регулированию иммиграционных потоков в большинстве стран включает в себя: законодательство о юридическом, политическом и профессиональном статусе иммигрантов; институционные службы по иммиграции; межгосударственные соглашения по иммиграции рабочей силы.

Регулирующие мероприятия стран иммиграции определяют количество иммигрантов, допускаемых в страну; устанавливают профессиональную, квалификационную, половозрастную структуру иммиграции и продолжительность пребывания в стране. Непосредственное осуществление иммиграционной политики возложено на специальные организации — национальные службы иммиграции, созданные при министерствах труда и внутренних дел. В России с 2002 г. эти функции возложены на МВД РФ.

Легальные миграции.

Легальные миграции. Эксперты ООН выделяют для анализа международных миграционных движений пять категорий легальных мигрантов: иностранцы, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения; мигранты, въезжающие на работу; мигранты, въезжающие по линии объединения семей и создания новых семей; мигранты, въезжающие на постоянное поселение; иностранцы, допущенные в страну въезда по гуманным соображениям (беженцы, лица, ищущие убежища и др.)

В России легальными мигрантами принято считать: трудовые мигранты из стран СНГ и Балтии, прибывшие по контрактам или трудовым соглашениям; трудовые мигранты из стран дальнего зарубежья, прибывшие работать по контрактам, трудовым соглашениям и лицензиям; иностранцы, прибывшие в Россию с целью обращения в г. Москва в миграционные органы для получения помощи: «нуждающиеся в убежище» и имеющие статус «мандатного беженца» ООН (лица, ищущие убежища).

Эмиграция (от лат. emigro — выселяюсь, переселяюсь) —

Эмиграция (от лат. emigro — выселяюсь, переселяюсь) — выезд из одной страны в другую на постоянное место (иногда на неопределенно длительный период) проживания, как правило, с изменением гражданства. Лицо, выезжающее из страны с целью постоянного (или на длительный срок) проживания в другом государстве, определяется понятием «эмигрант».

239

Критерии определения термина «эмигрант» в разных странах различны. Так, в Великобритании эмигрант определяется как «лицо, предполагающее устроиться в другой стране на срок не менее одного года после проживания в стране в течение года и более»; в Дании — как «лицо, выезжающее за рубеж с намерением постоянного там проживания, при этом срок этого проживания не должен быть меньше 6 месяцев»; в Германии — как «лицо, покидающее страну после прекращения в ней жительства», в Японии — «национальный гражданин или иностранец, который покидает страну, чтобы устроиться за границей»; во Франции — «алжирский выходец, возвращающийся в Алжир». Есть страны (США, Чехия и др.), которые вообще не определяют статуса эмигранта и, соответственно, не ведут учета этой категории мигрантов.

Причинами эмиграции могут быть экономические (безработица, безземелье крестьян, низкие доходы и уровень жизни в местах проживания, реализация предпринимательский инициативы и т. д.); социальные (лучшие условия проживания в местах поселения, доступ к образованию желание изменения социального статуса и т.д.); военно-политические (войны и военные действия, конфликты, образование новых государств, изменение государственных границ и т. д.); этнические (стремление на этническую родину, этническая дискриминация и т. д.); демографические (выход замуж за иностранца, воссоединение семьи и т. д.); экологогеографические (природно-климатические условия, природные катаклизмы и стихийные бедствия, техногенные катастрофы и бедствия), религиозные и др. Эмиграция может заметно влиять на демографическую, национальную, конфессиональную, общую численность населения страны. Незаконная (нелегальная) миграция, согласно постановлению Правительства РФ №1414 от 10 ноября 1997 г., определяется как «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории РФ».

240

Большинство исследователей разделяют понятия нелегальный (незаконный) въезд и «незаконное пребыва-

ние». Незаконный въезд — проникновение на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемое с нарушением действующего в России порядка въезда, определяемого соответствующим законодательством, т. е. в местах и пунктах, не предназначенных для пересечения и пропуска через государственную границу РФ в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. в редакции от 19 июня 1997 г. (См. ст. 11 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» № 4730-1 от 1 апреля 1993 г. в редакции от 19 мая 1997 г.); а также по недействительным, поддельным (фальшивым), просроченным въездным документам или без таковых.

Субъектами незаконной иммиграции выступают лица, которые находятся в неопределенном положении и которые не отвечают требованиям в отношении въезда, пребывания или осуществления экономической деятельности, устанавливаемой государством, в котором они находятся.

Необходимо отметить, что группа незаконно въехавших мигрантов при существующих границах и правилах ее пересечения до 1 июля 2002 г., т. е. до вступления с силу Закона «О гражданстве», включала в основном только граждан дальнего зарубежья и Балтии, поскольку в отношении граждан государств СНГ действовал упрощенный порядок въезда, поэтому понятие «незаконного въезда» к ним применимо в очень ограниченном варианте.

Таким образом, в отличие от «нелегально въехавших» категория «незаконно пребывающих» значительно шире, т. к. включает иностранцев, как из дальнего, так и ближнего зарубежья. При этом обе категории сложно взаимосвязаны, т. к. незаконно въехавший может в дальнейшем легализоваться, а категория «незаконно пребывающий» может включать в себя как тех, кто незаконно въехал и прибывает в этом статусе, так и тех, кто въехал на законных основаниях, но утратил свой законный статус.

241

К незаконным иммигрантам как субъектам незаконной миграции относятся:

■иностранные граждане, попадающие на территорию России нелегально, минуя паспортный и иммиграционный контроль;

■иностранцы, прибывающие в Россию легально по действительным туристическим документам, частным приглашениям, гостевым и служебным визам, но с иной целью (чаще всего с целью занятия челночным или иным мелким бизнесом либо незаконной экономической деятельностью, включая криминальную);

■иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию в поисках убежища и не получившие статус беженца;

■транзитные мигранты с просроченными визами, въехавшими в Россию легально с конкретной целью проследовать в другие страны;

■иностранные граждане, обучавшиеся ранее в учебных заведениях России и после завершения учебы не пожелавшие в силу различных обстоятельств вернуться к себе на родину;

■иностранные граждане, не прошедшие на российской территории в установленные законодательством сроки регистрации по месту жительства или пребывания;

■иностранцы, работающие с нарушением установленных российским законодательством правил занятости, в том числе работающие по межгосударственным соглашениям и контрактам, срок действия которых уже истек, но не имеющие возможности или не желающие выехать из страны. Основными факторами, влияющими на интенсификацию потока в Россию нелегальных мигрантов, являются:

■распад СССР и связанное с ним геополитическое переустройство постсоветского пространства, межнациональные конфликты и этническая нетерпимость в государствах нового зарубежья, принятие в некоторых из республик бывшего Советского Союза дискриминационных законов о гражданстве и нарушение прав человека в отношении лиц некоренной национальности и т. д.;

242

■более прочное экономическое положение России и более высокий уровень жизни по сравнению как со странами СНГ, так и многими странами дальнего зарубежья;

■развитие российского рынка труда, связанного с расширением частного сектора, индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности (в том числе с участием иностранного капитала), растущим спросом на дешевую рабочую силу (часто связанным с ростом теневой экономики) и т. п.;

■отставание правовой базы по регулированию миграции в отношении въезда, пребывания и занятости иностранцев и лиц без гражданства на территории страны от потребностей реальной обстановки в России, отсутствие единой системы иммиграционной политики и иммиграционного контроля; между странами СНГ нет соглашений по таким вопросам, как соблюдение общего режима на границе, порядка перемещения граждан между странами СНГ и третьими странами;

■привлекательность для криминальных структур миграционных процессов как сферы прибыльного бизнеса: торговля оружием и наркотиками, вывоз людей из России (или транспортировка их через ее территорию) на Запад и т. п.;

■географическое положение России, привлекающее транзитных мигрантов;

■присоединение России к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу к ней 1967 г. и принятие в 1993 г. Закона РФ «О беженцах» без создания соответствующей инфраструктуры и необходимого фи-

нансового обеспечения;

■отсутствие законодательно установленных критериев предоставления постоянного местожительства в России, а также механизма возвращения незаконных мигрантов из стран СНГ и отсутствие у России материальных возможностей депортации нелегальных мигрантов;

■законодательно не отрегулированные вопросы трудовой деятельности иностранных граждан, прежде всего из стран СНГ, осуществляющих работы на основе гражданско-правовых договоров, т. е.

243

работающих по различного рода договорам подряда по оказанию услуг, выполнение которых связано с пребыванием на территории России;

■наличие в России национальных диаспор, связи которых с этнической родиной облегчают начальный этап нелегальной миграции и провоцируют ее дальнейшее развитие;

■разобщенность усилий различных ведомств по регулированию миграционных потоков;

■отсутствие государственной миграционной политики России.

Основными направлениями борьбы с незаконной миграцией являются:

■предотвращение незаконной иммиграции;

■проведение информационных мероприятий; укрепление границ;

■создание системы иммиграционного контроля;

■повышение технической оснащенности пограничной службы;

■ужесточение штрафных санкций за нелегальную иммиграцию, незаконную занятость и контрабандную переправку мигрантов;

■организация немедленной депортации нелегалов из числа иностранных граждан;

■регулирование статуса иммигрантов;

■осуществление программ легализации для незаконных иммигрантов и др.

Вынужденное перемещение —

Вынужденное перемещение — совокупность территориальных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по не зависящим от них причинам, как правило, вопреки их желанию.

Субъектами вынужденного перемещения являются перемещенные лица, определяемые как лица, которые в результате действий властей были высланы из страны своего гражданства или прежнего места жительства или которые были вынуждены покинуть их по религиозным, политическим и другим причинам. Термин используется также в отношении жертв военных действий, промышленных аварий, стихийных бедствий (голод, наводнение, землетрясение и пр.) Кроме этого, к категориям вынужденного перемещения в международном

244

и российском аспектах относятся: «беженцы» и «ищущие убежища лица»; «насильственная репатриация»; «активное содействие возвращению беженцев из стран их приема», а также «внутренне перемещенные лица».

«Внутренне перемещенные лица» —

«Внутренне перемещенные лица» — это лица или группы лиц, которые в результате вооруженных конфликтов, внутренних беспорядков, систематических нарушений прав человека либо природных или вызванных деятельностью человека катастроф были вынуждены покинуть свои дома или места обычного проживания, но которые не пересекали международно признанную государственную границу. Но пока данное понятие не институциализировано в международном праве.

Отличительные черты людей, ставших жертвами различных форм вынужденного перемещения, как и обстоятельств, при которых оно происходит, могут быть совершенно разными. Существуют явные различия между суданским крестьянином, который был вынужден сменить место жительства из-за военных действий на юге страны; принадлежащим к среднему классу боснийцем из Сараево, который нашел убежище в Германии; и палестинской беженкой второго поколения, нога которой ни разу не ступала на землю, которую она считает своей родиной. Как можно судить по приведенным примерам, вынужденное перемещение — явление сложное, принимающее множество различных форм. Это породило большое число новых различных определений, вызывающих путаницу. К ним можно, в первую очередь, отнести «поток лиц, ищущих убежище», «массовая высылка», «массовый исход», «этническая чистка», «перемещение в результате бедствий и катастроф», «перемещение как следствие развития», «вынужденная, или недобровольная, миграция»12, «перемещение внутри страны», «обмен населения», «недобровольная репатриация», «насильственное возвращение» и др. На

12 Естественно, различие между добровольной и недобровольной миграцией не всегда легко определить. Почти всякая миграция подразумевает некоторый элемент принуждения, например, миграция с целью трудоустройства, которую принято считать «добровольной», часто вызвана таким принуждающим фактором, как нищета. Точно так же почти все миграционные перемещения подразумевают наличие элемента выбора.

245

одной из недавних международных конференции по проблемам вынужденного перемещения на территории СНГ было предложено не менее 8 различных категорий перемещенных лиц: «беженцы», «лица, оказавшиеся в положении, схожим с положением беженцев», «внутренне перемещенные лица», «лица, подвергшиеся недоб-

ровольному перемещению», «репатрианты», «ранее депортированные лица», «нелегальные мигранты», «экологические мигранты». Указанные дефиниционные трудности и классификационные дилеммы требуют, на наш взгляд, более глубокого понятийного осмысления термина «вынужденное перемещение». Особое значение этот анализ имеет для российских исследователей, т. к. многие виды вынужденного перемещения для России новы, а некоторые, хотя и были раньше, не имели таких масштабов. Рассмотрим наиболее значимые категории вынужденного перемещения.

«Беженцы» и «ищущие убежище лица». Термин «беженец» нередко используется средствами массовой информации, политиками и широкой общественностью для обозначения любого, кто вынужден покинуть свое обычное место проживания. Когда такой термин используется в общем смысле, то, как правило, не делается большого различия между теми, кто был вынужден покинуть свою страну, и теми, кто оказался перемещенным в ее пределах. Не обращается также серьезного внимания на причины бегства, и, независимо от того, спасаются люди от преследователей, политического насилия, межобщинного конфликта, экологической катастрофы или нищеты, предполагается, что все они попадают под понятие «беженец».

Однако, согласно международному праву, понятие «беженец» имеет более конкретное значение. Как зафиксировано в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., слово «беженец» относится к лицу, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».

246

Этот широкий подход к определению данного термина фигурирует и в новом Законе РФ «О беженцах», утвержденном Президентом Российской Федерации в июне 1997 г., который дает определение понятия «беженец»: «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне территории своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного места жительства и находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Данным законом в России введена процедура «предоставления временного убежища».

Российское законодательство, как и практика стран Запада, выделяют два правовых режима пребывания для рассматриваемой категории иммигрантов на разных этапах прохождения процедуры признания: для лиц, ищущих убежища, и для лиц, признанных беженцами.

Институт убежища определен в 1948 г. Всеобщей декларацией прав человека, где впервые говорилось о праве искать «убежище от преследований». Генеральная Ассамблея ООН призывала предоставлять убежище и соблюдать принцип убежища. В декабре 1967 г. генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация о территориальном убежище, которая определяла, что это мирный и гуманный акт, который не следует рассматривать как недружелюбный акт со стороны другого государства. Одновременно с развитием понятий территориальной юрисдикции и верховенства закона, институт убежища стал означать не только место убежища, но и право «искать и пользоваться этим убежищем». В настоящее время при решении вопроса о предоставлении иностранному гражданину защиты от юрисдикции другого государства, что составляет основную суть института убежища, необходимо об-

247

ращение к международному праву, которое предусматривает предоставление защиты на территории государства на основе его суверенитета.

С 1980-х гг. промышленно развитые страны стали проводить ограничительную политику в предоставлении убежища. Они также ввели понятие «безопасная страна происхождения», чтобы легче было выделить среди ищущих убежища, подавших явно необоснованные ходатайства и подвергнуть такие заявления ускоренной процедуре рассмотрения. Кроме того, наблюдается тенденция интерпретировать критерии предоставления статуса беженца все более ограничительным образом.

Существует «показатель предоставления статуса», который вычисляется как соотношение числа лиц, ищущих убежища, и числа лиц, получивших статус беженца. Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства: политическое убежище, временное убежище, признание беженцем.

Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Временное убежище дает возможность предоставлять ту или иную форму «гуманитарного статуса» лицам,