Проблемы реформирования местного самоуправления в России

чески отсутствует. Иначе говоря, какой-то комплексной и долговременной политики в отношении муниципальных образований у властей Пермского края в настоящее время не прослеживается.

Список литературы

1.Борисова Н.В., Петрова Р.И., Сулимов К.А. «Когда одни не могут, а другие не хотят, доминирует третий»: к проблеме субъектных ролей в реформе местного самоуправления в Перми

иПермском крае (Рукопись научной статьи). – Пермь, 2016.

2.Борисова Н.В., Сулимов К.А. Материалы VII Всероссийского конгресса политологов. – М., 2015. – С. 102–104.

3.Зуйкина А.С. Стратегии подчинения» региональных властей в отношении муниципалитетов в Пермском крае (на примере распределения межбюджетных трансфертов) // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2014. – № 1. – С. 55–71.

4.Зуйкина А.С. Конкуренция муниципалитетов за государственный ресурс и политика региональных властей в Пермском крае (на примере распределения межбюджетных трансфертов) // ВестникПермскогоуниверситета. – 2015. – № 4. – С. 66–80.

5.Крылов Д.С. Политическое взаимодействие региона и муниципалитета на локальном уровне: концептуальный анализ // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2015. –

№ 4. – С. 81–94.

6.Панов П.В. Стратегии региональных властей на выборах глав муниципальных образований в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2014. –

№ 4. – С. 5–15.

161

Т.Б. Витковская

ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В ЛОКАЛЬНОЙ ВЛАСТНОЙ ИЕРАРХИИ: ЛИДЕРСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ

Рассматриваются вопросы, посвященные основным представителям исполнительной власти на уровне местного самоуправления, – главам муниципалитетов, сити-менеджерам, заместителям

ируководителям структурных подразделений муниципальных администраций. Дана оценка их роли в локальном политическом

иуправленческом процессе, в процессе выстраивания отношений

сместным бизнесом. Рассмотрена неформальная внутренняя иерархия в муниципальном политико-административном аппарате. Указаны условия, при которых главы МСУ могут быть смещены с лидерских позиций. Обозначенные проблемы рассмотрены на примере муниципальных образований Пермского края. Приведены примерыизполитическойпрактикипермскихгородов.

Ключевые слова: местное самоуправление, местная политика, органы МСУ, должностные лица МСУ, глава МСУ, муниципальная администрация, глава муниципальной администрации, сити-менеджер.

В нулевые и десятые годы на уровне муниципальных образований прослеживалась тенденция к усложнению местных политических и административных процессов. На фоне политических и социальных изменений, которые происходили в России в этот период, внутри регионов политическая активность уверенно нарастала во многих муниципалитетах. Этот процесс был стимулирован институциональными изменениями – реформой от местного самоуправления, активным партийным строительством в территориях, новым порядком наделения полномочиями должностных лиц МСУ. Во многих местных сообществах эти процессы дополнялись всплесками политической активности, обусловленными локальными, внутриполитическими причинами. Это предопределило относительное разнообразие политических процессов, протекающих на уровне муниципалитетов.

162

В настоящее время муниципальные образования даже в пределах одного региона могут значимо отличаться друг от друга по ряду определяющих политическую ситуацию характеристик – составу основных игроков, раскладу политических сил, политическому потенциалу местного бизнеса, и др. Однако основная характеристика локальной политической жизни остается общей для всех муниципалитетов. Это доминирование исполнительной власти, лидерство ее руководителей в локальном политическом пространстве.

Действующие принципы разделения административного аппарата как по вертикали (регион / муниципалитет), так и по горизонтали (исполнительная / представительная местная власть) предопределяют масштаб политической и административной деятельности главы. Он вовлечен в решение всех стратегических задач, касающихся вопросов местного значения, во многих случаях – с правом решающего голоса.

Сегодня в политических условиях взаимодействия по линии регион / муниципалитеты отличаются своими особенностями, которые усиливают позиции главы в кругу местных чиновников и политиков. Фактически для региональной власти глава выступает представителем местного административного аппарата, представителем локальной территории и сообщества, единственным, с кем строятся персональные отношения и ведется личный диалог. Вне публичного поля взаимодействия региональной и муниципальной власти зачастую сводятся именно к диалогу отдельных представителей региональной администрации с главой.

В границах муниципалитета спектр реальных возможностей главы как представителя исполнительной власти достаточно широк, и он шире, чем перечень его должностных полномочий. Глава может использовать так называемый административный ресурс, задействовать бюджетные учреждения, локальные контролирующие организации (пожарную, санитарную инспек-

163

цию и др.). Как правило, в научных и аналитических работах в рамках локальной тематики отмечаются многочисленные случаи использования главами административного ресурса в период муниципальных выборов. Однако глава имеет возможность задействовать его и в иных ситуациях. Например, возможности главы задействовать инспектирующие организации осознаются малым и средним бизнесом, когда он выстраивает отношения с исполнительной властью, даже если бизнес не получает прямых угроз. Представители социальной сферы – директора школ, главврачи больниц имеют высокий электоральный потенциал, но учитывают возможности главы инициировать кадровые перестановки в бюджетных учреждениях, когда задумываются о политической карьере или общественной деятельности.

Возможности прочих представителей исполнительных органов – заместителей главы, руководителей структурных подразделений муниципальной администрации – не сравнимы с теми возможностями, которыми располагают главы. Как муниципальные чиновники, они имеют статус и должностные полномочия и даже могут выходить за рамки своих компетенций, используя административный ресурс. Однако перечисленные возможности они получают, поскольку занимают определенные позиции в структуре исполнительной власти, и на любой позиции в местной административной иерархии занимают подчиненное по отношению к главе положение.

Деятельность большинства работников муниципальных администраций сводится к административной работе и реализации решений главы в повседневной практике. Однако некоторые могут в своей работе выходить за рамки простого администрирования. Во-первых, это касается чиновников, которые ответственны за муниципальные выборы и политику на территории. Они работают в закрытом режиме и часто действуют в режиме «ручного управления», однако их деятельность является в определенном смысле политической. Их реальное влияние на локальные политические процессы определяется мерой ответственности,

164

которую на них возлагает глава, и степенью самостоятельности в принятии решений.

Во-вторых, большим по сравнению с коллегами влиянием могут обладать чиновники, ответственные за экономические вопросы, прежде всего связанные с муниципальной собственностью, муниципальными финансами, земельными ресурсами или ЖКХ (круг вопросов в каждом конкретном случае зависит от статуса муниципального образования). Их собственное влияние на территории определено ролью, которую они играют во взаимодействиях местной исполнительной власти и бизнеса – относительно самостоятельной, или ролью представителя интересов главы. Если ключевые вопросы, связанные с проведением избирательной кампании, такие как формирование «мэрского списка» на муниципальных выборах, глава всегда будет контролировать лично, поручая заместителю организационную работу, то некоторые вопросы, связанные с выстраиванием отношений с бизнесменами, выбором партнеров из их числа, распределением преференций между ними, могут быть переданы для решения заместителю, у которого налажены личные связи с бизнессообществом и который обладает необходимой квалификацией. В последнем случае глава остается выгодополучателем, передавая часть ответственности и рисков доверенному лицу.

Отдельные локальные кейсы, которые стали объектами углубленных политологических исследований [1. С. 14–18; 2], предоставляют примеры того, как заместители главы успешно конкурируют с ним за доминирующее положение в местной властной иерархии. Так, эксперты описывают ситуацию в Чусовском районе Пермского края, где глава муниципалитета фактически передал власть двум заместителям, один из которых отвечал за правовые и политические вопросы, другой – за экономику и земельные ресурсы [1. С. 18; 2]. Вектор их карьерных стратегий определили назначения на посты в муниципальной администрации, а быстрый карьерный успех – эффективное использование возможностей, которые дает занятие таких постов,

165

исобственный профессионализм. В данном случае профессионализм подразумевает не только высокую квалификацию, но

изнание неформальных «правил игры» и условий ведения бизнеса на территории.

Подобные примеры могут оспаривать неизбежность лидерства главы в структуре местной исполнительной власти, но вместе с тем подтверждают тезис о доминирующей роли исполнительных органов в локальном политическом и управленческом процессе.

При формировании персонального состава своей админи-

страции, распределении обязанностей между заместителями и советниками главы сталкиваются с необходимостью делать выбор и искать баланс. Масштаб политико-административной деятельности, разнообразие решаемых задач требуют разделения полномочий и ответственности с членами команды, но это повышает риск потери контроля над деятельностью администрации. Кроме того, при принятии кадровых решений главам нужно выбирать между лояльностью и профессионализмом своих подчиненных, поскольку высокий профессионализм часто подразумевает большие личные амбиции.

Квалификация работников исполнительных органов особенно важна для локальных сообществ, где человеческий капитал остается невысоким. Профессионализм работников администрации может повысить эффективность управления муниципалитетом, компенсировать недостатки образовательной подготовки самого главы. Это подталкивает многих глав руководствоваться критерием профессионализма в большей степени, чем критерием лояльности. Выбор в пользу такого принципа подбора кандидатов усиливает исполнительную власть в территориях за счет ее персонального состава, т.е. за счет профессионального уровня, социального бэкграундаиамбицийотдельныхеепредставителей [3. С. 90].

На уровне муниципальных территорий образованные и квалифицированные кандидаты, как правило, ориентированы на карьеру в исполнительном органе власти, а не на продвижение

166

через легислатуру, политическую партию или другие местные представительные институты. В компактном локальном сообществе это воспринимается как более перспективная карьерная альтернатива. Так, карьерные предпочтения молодых амбициозных профессионалов отражают сложившиеся в локальных сообществах представления о раскладе политических сил и о возможностях исполнительныхипредставительных органов местнойвласти.

Особую роль в команде главы может играть сити-менед- жер – нанимаемый по контракту глава местной администрации. Он заведует повседневной работой исполнительно-распоряди- тельного органа, руководит муниципальными чиновниками. В соответствии с распределением полномочий к главам муниципальных образований и главам администраций предъявляются разные требования: первые должны быть прежде всего референтными фигурами, вторые – менеджерами, и им предписаны разные роли: главы являются публичными политиками, руководители администраций – чиновниками. Занимающие эти должности не выступают конкурентами друг для друга, поскольку различны и характер, и масштаб их деятельности в пределах муниципалитета. Зачастую сити-менеджеры не имеют организационных связей вне администрации, которые позволили бы им позиционировать себя в локальном сообществе как политических игроков. Главы муниципалитетов имеют очевидные позиционные преимущества перед ними.

Некоторые сомнения относительно того, какие возможности в сфере локальной политики может предоставить должность главы администрации, были у местных политиков более пяти лет назад, когда муниципалитеты начали менять организационную и кадровую структуру. Так, в территориях Пермского края эти изменения были инициированы в 2008 году, когда губернатор озвучил мнение о желательности перехода муниципальных образований к системе выбора главы из состава депутатского корпуса, что подразумевало и введение должности нанимаемого по контракту главы администрации [4. С. 28].

167

Сомнения проявились в том, что ряд муниципалитетов ввел новую должность в структуре муниципальной администрации, но отказался от нее спустя непродолжительное время. В Пермском регионе это, например, город Березники, Добрянский и Красновишерский районы. При этом в Березниках глава аргументировал отказ от сохранения новой должности общими недостатками института сити-менеджеров (отсутствием определенности в вопросе распределения полномочий, потенциалом конфликта между главой и менеджером), указывая на то, что

втаком крупном городе со сложным политическим ландшафтом (это второй по величине город края, на территории которого работают пять крупных промышленных предприятий) они проявляются особенно четко. В Добрянке и Красновишерске (позже

ив ряде других территорий) возвращение к старой кадровой системе было связано с предпочтительной для действующих глав процедурой избрания в большей степени, чем с новой административной должностью. Выражением сомнений относительно будущей роли сити-менеджеров в политическом процессе в этот период стала также нерешительность некоторых глав

ввыборе должности, которую следовало занять после истечения срока полномочий. Например, глава Пермского района Пермского края – политик, который пользовался поддержкой и местного сообщества, и региональной власти, мог рассчитывать на занятие любой из должностей, по его выбору, но некоторое время не мог определить, какую из должностей следует занять лично, а на какую выдвинуть своего заместителя [4. С. 30].

Внастоящее время лидерство глав муниципалитетов, как правило, не оспаривается главами их администраций, и позиционные преимущества занятия высшей муниципальной должности не вызывают сомнений. Конкуренцию главе, теряющему политическое влияние, из числа муниципальных чиновников могут составить только те немногие из них, кто способен преодолеть ограничения бюрократических правил и должностной структуры и начать использовать их в собственных интересах

168

(как это обычно делает сам глава территории, монополизируя административный ресурс).

Сопоставимым с влиянием глав районов политическим влиянием могут обладать главы городов – местных административных центров: сферы их влияния – в пределах одной территории, но ограничены административными статусами муниципальных образований. Они не являются прямыми конкурентами, поскольку первые претендуют на роль лидера в районной политике, вторые – в городской, но их интересы с большей вероятностью будут конкурирующими, чем совпадающими или пересекающимися.

Конфликты между районной и городской властью могут возникать по поводу распределения полномочий между административными уровнями, которое предполагает также разделение функций по их финансированию и разделение ответственности за решение вопросов местного значения. Несмотря на то, что действующее российское законодательство о местном самоуправлении представляет четкую концепцию разграничения полномочий и дает перечни полномочий должностных лиц и органов МСУ каждого уровня, в повседневной управленческой практике многие вопросы исполнительного характера могут становиться спорными. Это чаще всего вопросы, связанные с финансами, например, как должны распределяться расходы на обслуживание объектов совместного пользования или доходы от муниципальной собственности. Для исполнительных органов власти обоих уровней также актуальны вопросы о мере их ответственности за текущую общественно-политическую или со- циально-экономическую ситуацию в территориях перед региональной властью, поскольку в конечном счете глава может рассчитывать на поддержку регионом своей кандидатуры и курса своей администрации, пока он эффективно (и по возможности экономично) исполняет возложенные на него обязательства.

Так, в Добрянском районе Пермского края конфликт между руководителями района и города усугубили дискуссии о ва-

169

риантах перераспределения полномочий между должностными лицами и органами местного самоуправления: районная администрация предлагала создание единой окружной администрации, к которой переходят полномочия исполнительных органов власти района и поселения, городская администрация отвергала идею создания городского округа в границах района и выступала за более узкие территориальные границы муниципалитета, что позволило бы ее руководителю сохранить административные полномочия [5. С. 27–28].

Конфликты между главами района и города неизбежны, когда оба стремятся доминировать и борются за роль лидера на поле локальной политики или за роль единственного представителя исполнительной власти в неформальных отношениях с местным бизнесом. Дополнительную остроту конфликту может придать личная неприязнь между занимающими эти посты, причина которой часто – неприятие субординации или конкуренции за пост на прошедших муниципальных выборах.

Например, конфликт между администрациями района и города в Чусовском районе Пермского края был обусловлен политическими амбициями местных лидеров, но перешел в острую фазу после того, как глава города выступил конкурентом главы района на очередных муниципальных выборах районного уровня и проиграл [5]. Похожим образом развивался конфликт между районом и городом в Кизеловском районе Пермского края, где прежний глава района успешно участвовал в выборах на поселенческом уровне, и в следующем электоральном цикле главы района и города опасались публичной конкуренции друг с другом на местных выборах. В Кизеле затяжной конфликт между исполнительной властью района и города также осложнялся личной неприязнью между должностными лицами, которая проявлялась даже в публичных инцидентах [6. С. 29].

Подобные конфликты не имеют стандартного сценарного варианта разрешения именно потому, что потенциал влияния обеих сторон вполне сопоставим. В каждом случае они разви-

170