Проблемы реформирования местного самоуправления в России

Более 40 % указанных поселений приняли решение об использовании средств самообложения для финансирования ремонта и содержания дорог внутри населенных пунктов, в том числе мостов. Аналогично в Кировской области был использован механизм софинансирования средств, полученных в порядке самообложения граждан. Методика распределения трансфертов ориентирована на активизацию работы органов местного самоуправления поселений по введению самообложения граждан. Согласно используемой методике право на получение трансфертов имеют городское и сельские поселения, принявшие на местном референдуме (сходе граждан) решения об использовании самообложения граждан. На каждый рубль, который должен поступить в бюджет поселения, выделяется 1,5 рубля трансфертов. В 2014 году средства самообложения были собраны в 26 муниципалитетах Пермского края. Их объем составил суммарно 4,45 млн рублей, из регионального бюджета в порядке софинансирования было выделено 22,91 млн рублей. Несмотря на рост использования средств самообложения граждан, основу неналоговых доходов местных бюджетов на протяжении всего рассматриваемого периода составляли средства от использования муниципального имущества.

Особенности доходов бюджетов муниципальных образований различных типов

Анализируя местные финансы, следует выделить общие и специфичные черты бюджетной политики муниципальных образований различных типов. Распределение муниципальных образований в зависимости от собственных доходов местных бюджетов по итогам исполнения бюджетов в 2014 году показывает, что наименее обеспеченными остаются бюджеты городских и сельских поселений (0,8 % в общей доле собственных доходов). При этом общая доля поселений (городских и сельских) в количественном соотношении составляет 88,6 %.

71

В бюджеты городских округов поступило в 2014 году 57,8 % от общего объема налоговых доходов местных бюджетов, в бюджеты муниципальных районов – 27,3 %, а в бюджеты городских исельскихпоселений – 14,9 %.

Рассмотрим более подробно бюджеты муниципальных районов. В 2008–2014 годах налоговые поступления составляли в них меньшую часть собственных доходов. Основой среди них является НДФЛ, в 2014 году – 81 % от общего объема налоговых поступлений. Уровень неналоговых доходов составляет менее 10 % собственных доходов, основными являются поступления от использования имущества (табл. 2).

Таблица 2

Доходы бюджетов муниципальных районов в 2008–2014 годах, млрд рублей

Получение межбюджетных трансфертов бюджетами муниципальных районов определяет их возможности в решении вопросов местного значения [2. С. 8]. Сравнивая объемы налоговых поступлений и субсидий, можно отметить, что в бюджетах муниципальных районов эти поступления в 2012–2014 годах соизмеримы по величине. Существенные объемы субвенций, поступающие на протяжении всего рассматриваемого периода в бюджеты муниципальных районов, связаны с тем, что государственные полномочия в значительно большей степени деле-

72

гируются муниципальным районам и городским округам, а не поселениям.

В бюджетах городских округов аккумулируется основной объем (63–65 %) как налоговых, так и неналоговых поступлений муниципального уровня (табл. 3).

Таблица 3

Доходы бюджетов городских округов в 2008–2014 годах, млрд рублей

По всем налоговым источникам наблюдается достаточно равномерная дифференциация доходов. Как в городских округах, так и в районах НДФЛ является основным источником налоговых поступлений местных бюджетов, обеспечивая около двух третей всех налоговых доходов. Ситуация в распределении местных налогов, оба из которых зачисляются либо в бюджеты городских округов, либо в бюджеты поселений, также иллюстрирует общую тенденцию – суммы местных налогов в бюджетах городских округов существенно выше, чем аналогичные доходы, поступающие в бюджеты поселений. Существенны поступления от использования муниципального имущества, что обусловлено более высокой стоимостью имущества в целом ряде городских округов и, соответственно, более высокой арендной платой, поступающей в их бюджеты. Поступления дотаций

73

в бюджеты городских округов несколько ниже, а целевых трансфертов – выше по сравнению с муниципальными образованиями других типов.

Для бюджетов муниципальных районов и городских округов основными изменениями в формировании доходов местных бюджетов в 2014 году стало снижение налоговых поступлений, обусловленное снижением поступлений НДФЛ в местные бюджеты в связи с изменением нормативов, одновременно существенно увеличилась величина субвенций. Подобная тенденция иллюстрирует продолжающийся рост централизации финансовой системы и уменьшение возможностей органов МСУ по решению вопросов местного значения.

Основные показатели, характеризующие исполнение доходной части бюджетов поселений, представлены в табл. 4. Данные таблицы подтверждают вывод о неизменности структуры доходных источников местных бюджетов. Так, формирование собственных доходов бюджетов поселений характеризуется стабильным составом налоговых и неналоговых источников. Для поселений (вособенности сельских) чрезвычайно актуальна проблема недостаточностисобственныхдоходных источников [3. С. 40].

Таблица 4 Доходы бюджетов поселений в 2009–2014 годах, млрд рублей

74

Изменения бюджетного законодательства, обусловленные введением в действие Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ

Основными изменениями, предопределяющими дальнейшие корректировки бюджетного законодательства, стали появление городских округов с внутригородским делением и использование различных перечней вопросов местного значения городских и сельских поселений. Федеральным законом от 29.11.2014 года № 383-ФЗ [4] были внесены соответствующие изменения в БК РФ [5]. Наиболее значимые из них затронули содержание ст. 58 БК РФ, регламентирующей полномочия субъектов Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты, а также статей БК РФ, содержащих перечни налоговых доходов бюджетов муниципальных образований различных типов и регулирующих межбюджетные отношения в субъектах Федерации и на межмуниципальном уровне. Рассмотрим указанные изменения более подробно.

Формирование налоговых доходов местных бюджетов

Несмотря на существенные корректировки законодательства в отношении бюджетов поселений, неизменным осталось зачисление в бюджеты как городских, так и сельских поселений местных налогов. Основные различия в доходах бюджетов городских и сельских поселений обусловлены тем, что в бюджеты городских поселений зачисляется НДФЛ по нормативу 10 %, а сельских – только 2 %; единый сельскохозяйственный налог зачисляется в бюджеты городских поселений по нормативу 50 %, а в бюджеты сельских поселений – 30 %.

Исходя из этого, усложнилась система отчислений налогов в бюджеты муниципальных районов, в частности, налог на доходы физических лиц, взимаемый на территории городских поселений, поступает в бюджеты муниципальных районов в размере 5 %, а сельских поселений – 13 %.

75

Ранее законом субъекта Федерации могли быть установлены единые для всех поселений субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты от отдельных налогов, в новой редакции БК РФ единые нормативы вводятся отдельно для городских

исельских поселений, что обусловлено различиями в доходах

ирасходах бюджетов городских и сельских поселений.

Таким образом, изменения бюджетного законодательства

всфере регулирования доходов муниципальных бюджетов неизбежно приведут к ослаблению бюджетов сельских поселений, еще большей зависимости данного типа муниципальных образований от решений районных и региональных властей.

Появление новой группы муниципальных образований – внутригородских районов городских округов – привело к необходимости законодательно определить перечень доходных источников их бюджетов. К ним отнесены поступления местных налогов, а также налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, установленные органами государственной власти субъектов РФ, и налоговые доходы от федеральных, региональных, местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами городских округов с внутригородским делением в соответствии со ст. 63.1 БК РФ, в которой указано, что муниципальным правовым актом представительного органа городского округа с внутригородским делением могут быть установлены единые для всех внутригородских районов нормативы отчислений в бюджеты от федеральных, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет городского округа с внутригородским делением.

Городские округа с внутригородским делением также могут передавать дополнительные налоговые поступления в бюджеты внутригородских районов, что аналогично полномочиям муниципальных районов по передаче дополнительных доходов

вбюджеты поселений.

Одной из положительных для муниципальных образований новаций бюджетного законодательства является то, что в соот-

76

ветствии со ст. 58 БК РФ органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты устанавливаются, исходя из протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения соответствующих муниципальных образований, органы местного самоуправления которых решают вопросы местного значения в сфере дорожной деятельности.

Межбюджетные трансферты в условиях изменения законодательства о местном самоуправлении

Основными видами межбюджетных трансфертов, зачисляемых в местные бюджеты, являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты (среди которых, по нашему мнению, необходимо особо выделить, дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов).

Изменения, связанные с корректировками порядка формирования доходов бюджетов городских и сельских поселений, а также появлением городских округов с внутригородским делением и, соответственно, внутригородских районов как особого вида муниципальных образований привели к необходимости дополнительной регламентации в БК РФ механизмов регулирования межбюджетных отношений.

В частности, расширился перечень видов трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов. Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

– дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

77

–дотаций из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов;

–субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений;

–субвенций из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

–субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

–субсидий, перечисляемых в региональные бюджеты для формирования фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и фондов финансовой поддержки муни-

ципальных районов (городских округов, городских округов

свнутригородским делением);

–иных межбюджетных трансфертов.

Следует отметить, что данное увеличение количества видов трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, является преимущественно формальным и связано с диверсификацией видов муниципальных образований. Так, дополнительно указана возможность перечисления трансфертов различных видов из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, аналогичных соответствующим трансфертам из бюджетов муниципальных районов, перечисляемых поселениям.

Основным видом дотаций местным бюджетам являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2014 году их объем составил около 200 млрд рублей, или 70 % от общего объемадотацийместнымбюджетам.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности выделяются как из регионального бюджета, так и из бюджетов муниципальных районов, а также они могут предоставляться из бюджетов городских округов с внутригородским делением.

В отношении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта РФ для внутригородских округов

78

использован тот же подход, что и для поселений (ст. 137 БК РФ). Порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением в целом аналогичен порядку предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района (ст. 142.8 БК РФ). В отношении внутригородских районов так же, как и для других типов муниципальных образований, установлено правило, что использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности внутригородских районов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных внутригородских районов не допускается.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов составили в 2014 году 23,3 % от общего объема дотаций, выделенных муниципальным образованиям. Механизмы их распределения не регламентируются БК РФ, они рассматриваются в составе иных межбюджетных трансфертов. Конкретные подходы и методики распределения указанных средств определяются на региональном уровне и в муниципальных правовых актах (для дотаций из бюджетов муниципальных районов поселениям). Рассматриваемые изменения в системе местного самоуправления могут повлечь и изменения в механизмах распределения дотаций, ориентированных на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, однако они найдут свое отражение только в региональной и муниципальной правовой базе.

Особо следует отметить изменения в ограничениях по предоставлению (ст. 139.1) иных межбюджетных трансфертов из регионального бюджета местным бюджетам. Ранее действовало однозначное ограничение, согласно которому указанные трансферты из бюджета субъекта РФ могли быть предоставлены в пределах 10 % общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (за исключением субвенций). В действую-

79

щей редакции БК РФ предусмотрено, что в случае предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджету региона для предоставления местным бюджетам ограничение может быть превышено на данную сумму. Вероятно, в условиях финансовой нестабильности необходимость в дополнительных бюджетных средствах для сохранения сбалансированности бюджетов будет нарастать, а для решения указанной проблемы предполагается дополнительно использовать средства в бюджеты муниципальных образований, предоставляемые из федерального бюджета «адресно».

Появление городских округов с внутригородских делением

ивнутригородских районов обусловило расширение перечня возможных плательщиков отрицательных трансфертов в региональные бюджеты. Так, согласно новой редакции ст. 142.2 БК РФ законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление его бюджету субсидий из бюджетов городских, сельских поселений, внутригородских районов, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали определенный уровень.

Предоставление целевых межбюджетных трансфертов (субсидий и субвенций) в целом не претерпело изменений в связи с диверсификацией типов муниципальных образований. Можно отметить только применение аналогичных используемым в отношении муниципальных районов требований к городским округам с внутригородским делением: в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями по расчету

ипредоставлению субвенций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) распределение указанных субвенций между бюджетами получателей утверждается решением представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) о его бюджете.

80